Por Paulo Mansur Levy, Sérgio Fonseca Ferreira e Felipe dos Santos Martins

Os efeitos da pandemia da Covid-19 sobre as finanças públicas manifestaram- se pela primeira vez com plena intensidade em abril: o deficit primário do Setor Público Consolidado (SPC) atingiu 2,3% do PIB no acumulado em doze meses, depois de ter alcançado 0,9% do PIB no final de 2019. Na comparação com o final de 2019, a dívida líquida caiu 3 pontos percentuais (p.p.), para 52,7% do PIB, refletindo a forte desvalorização cambial ocorrida no período. A dívida bruta cresceu 3,9 p.p., para 79,7% do PIB.

Pela ótica de receitas e despesas do governo central, em abril registrou-se uma queda de 32% das receitas e um aumento de 45% das despesas na comparação, a preços constantes, com abril do ano passado. O deficit primário alcançou R$ 92,9 bilhões em abril, ante R$ 6,7 bilhões em abril do ano passado. Embora a retração da atividade econômica, devido às medidas de isolamento social, tenha contribuído para a redução da arrecadação tributária, as medidas de diferimento do pagamento de impostos e de redução de alíquotas também tiveram seu peso. Da mesma forma, a queda das receitas não administradas pela RFB, como dividendos, concessões e royalties do petróleo, também contribuiu para a redução da receita total.

Pelo lado das despesas, os gastos com o programa de enfrentamento da pandemia somaram quase R$ 60 bilhões, mais do que explicando a variação observada, de R$ 54 bilhões, na comparação, a preços constantes, com abril do ano passado. Com base em dados preliminares do SIAFI, estima-se que o deficit de maio tenha sido da ordem de R$ 125 bilhões, ante R$ 15 bilhões em maio do ano passado, a preços de maio de 2020. A receita total caiu 36,7% e as despesas aumentaram 69,0%. Com a confirmação do resultado estimado, o deficit acumulado no ano cresceria para R$ 221,1 bilhões, ante R$ 17,9 bilhões em igual período de 2019.

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Por Paulo Mansur Levy, Sérgio Fonseca Ferreira e Felipe dos Santos Martins

O exercício de 2020 começou com um estoque de R$ 180,7 bilhões de restos a pagar (RAP) totais, incluindo despesas primárias e financeiras – uma redução de R$ 8,9 bilhões (4,7%), em termos nominais, em relação ao observado em 2019 (R$ 189,6 bilhões). A aceleração dos pagamentos em dezembro certamente contribuiu para essa redução, mas o principal determinante foi o aumento de cancelamentos de RAP de exercícios anteriores. O aumento observado de RAP pagos em 2019 refletiu apenas a mudança, no final de 2018, na sistemática de pagamentos das ordens bancárias emitidas, a qual levou a um forte aumento de RAP relativos a despesas obrigatórias em 2019.

O orçamento de 2020 foi elaborado com as despesas calibradas para atingir o limite dado pelo teto de gastos (ao contrário de 2019, quando o orçamento trouxe uma folga em relação ao teto) e a meta de resultado primário. Isso significa que, mesmo diante de reestimativas de receitas para cima, não há espaço para acomodar novos gastos sujeitos ao teto, a menos que outros sejam revistos para baixo. Como o reajuste do salário mínimo foi superior ao utilizado como referência noorçamento, aumentando, portanto, as despesas a ele vinculadas, será necessário reduzir outras despesas para não violar a regra do teto. O espaço de manobra para acomodar o aumento das despesas afetadas pelo salário mínimo, no entanto, foibastante reduzido, em razão da inclusão das emendas de relator entre aquelas de execução obrigatória (orçamento impositivo).

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Por Paulo Mansur Levy, Felipe dos Santos Martins e Sergio Fonseca Ferreira

Do ponto de vista fiscal, o ano de 2019 no governo federal foi marcado por dois momentos distintos. A primeira metade do ano foi de forte ajuste no orçamento, devido à perspectiva de crescimento do PIB bem inferior ao previsto na LOA. O potencial de frustração de receitas administradas (impostos e contribuições) levou a uma grande redução das despesas discricionárias, afetando diversos programas governamentais. A partir de julho, contudo, essas restrições foram sendo progressivamente relaxadas diante de revisões positivas tanto de receitas administradas quanto das não administradas, de modo que, no final do ano, todos os contingenciamentos de gastos foram revertidos, ao mesmo tempo que o deficit primário deverá ser muito inferior à meta. A liberação de empenhos nos meses finais do ano deverá levar a um acúmulo de restos a pagar de despesas primárias para 2020 que poderá chegar a R$ 200 bilhões, diante dos R$ 166 bilhões em 2019. Diante disso, o deficit primário do ano poderá cair a R$ 67,1 bilhões, menos da metade da meta definida na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

Em termos de desempenho, o deficit primário do setor público consolidado (SPC) manteve trajetória declinante ao longo de 2019, tendo registrado 1,3% do produto interno bruto (PIB) nos doze meses até outubro, ante 1,6% do PIB em dezembro de 2018. Para o deficit nominal, esses valores foram de 6,4% e 7,1% do PIB, respectivamente. A redução de 0,7 ponto percentual (p.p.) do deficit nominal foi potencializada pela redução da taxa de juros, de modo que o peso dos pagamentos de juros sobre a dívida pública caiu de 5,5% para 5,1% do PIB no período. A dívida líquida do setor público aumentou de 54,1% para 55,9% do PIB entre o final de 2018 e outubro de 2019, enquanto a dívida bruta teve crescimento de 77,2% para 78,3% do PIB. Nos dois casos, fatores do tipo once and for all contribuíram para reduzir o ritmo de expansão: no caso da dívida líquida, a desvalorização cambial (que aumenta o valor das reservas em reais); no da dívida bruta, as devoluções antecipadas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) de empréstimos tomados junto ao Tesouro a partir de 2010.

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Por Paulo Mansur Levy, Felipe dos Santos Martins e Adriana Cabrera Baca

A política fiscal no primeiro semestre de 2019 manteve sua trajetória de redução gradual do deficit primário que, pelo conceito de necessidades de financiamento do setor público, caiu de 0,4% do PIB no primeiro semestre de 2018 para 0,2% do PIB neste ano, refletindo o desempenho do governo central, cujo deficit caiu de 0,9% do PIB para 0,7% do PIB. O deficit nominal caiu mais intensamente, de 6,5% do PIB no primeiro semestre de 2018 para 5,3% em 2019, refletindo a forte redução das despesas com juros, de 6,1% para 5,2% do PIB. Para estados e municípios, o desempenho segue ligeiramente positivo (0,1% do PIB em doze meses), mas há indicações de um enfraquecimento da posição fiscal dos entes subnacionais no período recente.

Diante de deficit primários ainda elevados, a dívida pública manteve sua trajetória de crescimento ao longo do primeiro semestre de 2019. A dívida líquida passou de 51,5% do PIB em junho de 2018 para 55,2% do PIB em junho deste ano; na dívida bruta do governo geral, o crescimento foi de 77,4% para 78,7% do PIB.

Pelo critério “abaixo da linha”, o Tesouro Nacional registrou um deficit de R$ 28,9 bilhões no primeiro semestre deste ano – queda de 12,3%, em termos reais, em relação ao primeiro semestre de 2018. É o valor mais baixo, a preços constantes, desde o primeiro semestre de 2016. Essa redução refletiu um aumento de 0,6% na receita bruta, um incremento de 4,3% nas transferências a estados e municípios – o que resultou em uma queda de 0,2% na receita líquida – e uma redução de 1,5% na despesa total. O aumento relativamente modesto da receita bruta em nível federal no primeiro semestre (+0,6% real em relação ao primeiro semestre de 2018) refletiu o comportamento das receitas de impostos e contribuições, cuja variação real foi de apenas 0,4%, enquanto as receitas não administradas pela RFB cresceram 1,8%. Parte do fraco desempenho da arrecadação de impostos e contribuições decorre do menor volume de receitas atípicas ou de mudanças de alíquotas (caso da PIS/Cofins sobre o diesel), em comparação com o primeiro semestre de 2018. Segundo a RFB, excluindo-se os fatores atípicos, as receitas recorrentes de impostos e contribuições mostram crescimento de 2,3%, ante 1,2% sem esses ajustes.

A despesa total do governo federal no primeiro semestre caiu 1,4% em termos reais na comparação com igual período de 2018. As despesas com pessoal e encargos sociais aumentaram 1% e os benefícios previdenciários, 1,9%. Em sentido contrário, as outras despesas obrigatórias (principalmente subsídios) caíram 2,6% e as despesas do poder executivo sujeitas à programação financeira, 11,2% – com as despesas discricionárias propriamente ditas caindo 23,5%.

O maior fator de contenção da despesa este ano não é a limitação do teto de gastos. A frustração da arrecadação (principalmente pelo menor volume de receitas extraordinárias, até o momento, em comparação com 2018), associada ao crescimento das despesas obrigatórias, segue comprimindo as despesas discricionárias – agora, para garantir o cumprimento da meta de resultado primário. Em anos anteriores, a restrição efetiva foi o teto dos gastos. É preciso ressaltar que os benefícios previdenciários são o maior componente das despesas obrigatórias e, mesmo com a aprovação da reforma da Previdência, continuarão crescendo em termos reais.

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