1. Introdução
O Infere consiste em dois produtos.
Em primeiro lugar é um Painel dos Investimentos Federais com metodologia desenvolvida no Ipea para melhorar a distribuição do gasto para Estados e Regiões dos orçamentos Fiscal e da Seguridade Social nos anos de 2001 até 2020.
O segundo produto é um visualizador dos dados (dashboard em Power BI) criado para facilitar a organização dos dados e permitir interação do usuário com representações de mapas do Brasil, gráficos e tabelas.
Para facilitar o uso e interpretação do painel e da plataforma de visualização, foi construído este material com uma visão simplificada da metodologia.
O principal para entender a lógica interna do painel é saber que a ênfase está na Unidade da Federação (UF) onde estava o canteiro de obra do investimento ou o possível destino geográfico das máquinas e equipamentos comprados pelo Governo Federal através dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social nos anos de 2001 até 2020.
Deve-se ter em mente que são apenas os investimentos federais (natureza da despesa 4) e não foram considerados os investimentos das empresas estatais por representarem problemas diversos de regionalização (exige outra forma de tratamento dos dados).
Verificar o impacto do investimento no território é uma tarefa muito complexa (possui várias metodologias e o tratamento precisa ser individualizado). Não é este o objetivo do trabalho.
O objetivo é conseguir uma visão estadual e regional dos gastos federais em investimento superior àquela disponível no SIAFI (Sistema Integrado da Administração Financeira) e nos sistemas que o usam como base, como o Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR) e SIGA Brasil do Senado Federal. Nestes sistemas cerca de metade dos investimentos (em termos de valor) estão classificados com UF ‘não informada’, ‘não disponível’ ou ‘nacional’, sendo, portanto, ineficientes para uma análise estadual ou regional mais apurada.
Na busca de melhores resultados o Ipea construiu um algoritmo de regionalização que usa outras informações disponíveis no SIAFI para reclassificar os dados com UF ‘não informada’, ‘não disponível’ ou ‘nacional’ (genericamente identificadas nesse trabalho com ND – dado não disponível) com extrações ano-a-ano do SIGA Brasil (este sistema é mais amigável que o SIAFI e possui mais campos disponíveis a usuários externos que o SIDOR).
Com esse painel pretende-se avançar na direção de estimar a Formação Bruta de Capital Fixo dos Estados brasileiros que é passo intermediário para modelos de simulação macroeconômica.
2. Lógica Interna do Algoritmo
Primeiro. O ponto de partida para o algoritmo de reclassificação foi aceitar como base o campo ‘UF beneficiária do empenho’ (Localidade.UF na taxonomia do SIGA Brasil). Algumas vezes este campo entra em conflito com os demais, mas confiar nele traz muitos ganhos como (ao exemplo) conseguir trabalhar com a Unidade da Federação do Distrito Federal (DF).
Como boa parte da execução financeira do governo federal é realizada a partir do Distrito Federal o campo ‘UF beneficiária do empenho’ produz uma razoável distinção entre gastos nacionais executados a partir do DF e gastos do governo federal no DF. Assim, por exemplo, os gastos do Senado, da Câmara e dos Tribunais estão incluídos na categoria ND (considerados gastos de abrangência nacional), enquanto a construção de novas sedes dos Tribunais são, de fato, obras executadas no DF (gerando benefícios locais nesta UF).
Segundo. O passo seguinte consistiu em buscar informação orçamentária para corrigir a informação da execução financeira.
Muito comum no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) é que existam informações completas no campo ‘Ação’ (como ‘Manutenção de Trechos Rodoviários na Região Centro-Oeste’) e a execução financeira aponte ND.
A busca por palavras, siglas de estados e casos semelhantes produziu uma sensível melhoria, isto considerando-se que os investimentos em transportes são os maiores do orçamento fiscal (seguidos de Defesa, Educação e Saúde).
Terceiro. A próxima melhoria veio do campo ‘Cod.Sub.elemento.Despesa..’ (Código e descritor do Subelemento da Despesa). Este campo – de uso pouco usual – codifica a UF de destino final das transferências intergovernamentais, que também apresentavam problemas de classificação como ND. E algumas assim continuaram pois quando os gastos são de ‘restos a pagar’ este código substitui a UF de destino.
Quarto. Um outro processo de trabalho reclassificou gastos com destinos conhecidos, mas com execução financeira classificada como ND.
Dessa forma a base de construção de submarinos – que fica em Itaguaí-RJ – identificou o destino dos recursos que o Ministério da Defesa classifica como ‘nacional’.
Quinto. Por último, gastos que ainda estavam classificados como ND foram reorientados pela localização de sua Unidade Gestora. Isto permitiu identificar gastos no Exterior (EX) como embaixadas e unidades pagadoras do Ministério da Defesa no exterior além de identificar vários centros de custo deste mesmo ministério em várias Unidades da Federação.
Note-se que a aplicação do algoritmo não seguiu exatamente esta ordem, que aqui está demostrada numa estimativa dos montantes de valores realocados.
A aplicação seguiu o esquema a seguir:
1. Subelemento de Despesa com UF igual ND -> usar descritor subelemento;
2. Localidade.UF diferente de ND -> manter UF;
3. Busca de informações orçamentárias (regiões, códigos, siglas de estados) -> alterar UF;
4. Busca de informações externas -> alterar UF para informações externas; e
5. Localização da UG -> alterar UF para localização da Unidade Gestora.
3. Considerações Finais
Como considerações finais temos alguns tópicos úteis para os possíveis usuários do Painel dos Investimentos Federais em suas análises dos dados disponíveis.
A primeira consideração é relativa aos ‘restos a pagar’ e seu papel relevante nos investimentos federais.
Sabe-se que os investimentos federais foram (e ainda são) bastante impactados por contingenciamentos e costumam ter liberação apenas no final dos exercícios fiscais. Parte vai para ‘restos a pagar’ e parte destes são cancelados. Os arquivos originais que formam a base principal contemplam informações completas sobre estes casos. Mas não foram utilizados porque a execução de ‘restos a pagar’ não contempla qualquer informação de regionalização. Como o objetivo é ter um quadro estadual/regional mais acurado a única opção foi pelo ‘empenho’, que corresponde em valor ao campo ‘despesa.executada’ na taxonomia usada apenas pelo SIGA Brasil.
Outra diz respeito a atual e a antiga capital da República (DF e RJ).
A separação de gastos ‘nacionais’ e ‘no DF’ é bastante imprecisa e orientada, principalmente, pela classificação encontrada na ‘UF beneficiária do empenho’. No RJ ocorre problema semelhante com a existência de muitos investimentos cuja gestão é, de fato, no RJ, mas a UF beneficiária pode ser outra (ou outras) e alguns gastos podem ser efetivamente nacionais. São os casos, principalmente da Marinha (compra de meios navais) e do IBGE (equipamentos para censos e contagens).
Os campos selecionados para o visualizador são aqueles que possuem alguma comparabilidade temporal. Função e Subfunção são as mesmas desde a reforma da taxonomia da funcional -programática do ano de 2000. Os Ministérios (Órgãos Superiores) possuem menos comparabilidade pois mudam de nome e escopo com razoável frequência. O campo ‘modalidade da despesa’ foi reconstruído para contemplar apenas 4 categorias (aplicações diretas, transferências a estados, transferências a municípios e outros) e assim garantir comparabilidade. Os demais campos (ver anexo) apresentam problemas diversos, mas podem ser incorporados em análises específicas.
4. Anexo
Os arquivos originais trabalhados foram extraídos do SIGA Brasil em várias ocasiões (várias bases foram criadas desde 2016) sendo editados e trabalhados para conter todos os campos úteis para a regionalização conforme nota técnica interna de agosto de 2016.
Para a versão de trabalho foram substituídas por ND (não disponível) linhas de registro com campos de localização da ‘UF Beneficiária do Empenho’ (Localidade.UF na classificação do SIGA Brasil) “não aplicável”, “não disponível” e “nacional”.
A base de dados em uso no visualizador é um resumo da base principal e conta com cerca de um milhão de registros (limite do Excel) para os seguintes campos de análise (taxonomia do Acesso Especialista do SIGA Brasil):
• Ano – 2001 até 2020
• Localidade.UF – UF beneficiária do empenho
• Região – região da UF beneficiária do empenho
• UF* - Região*- Região trabalhada pelo algoritmo de regionalização
• UF** - UF trabalhada pelo algoritmo de regionalização com auxílio da UG
• Mod..Aplic.. – Modalidade de aplicação
• Cod.Desc.Elemento.Despesa.. – Elemento de despesa
• Cod.Desc.Subfunção – Subfunção
• Função – Função
• Programa – Programa
• GND.. – Grupo Natura da Despesa – somente investimento (GND 4)
• Cod.Sub.elemento.Despesa.. – Código do Elemento da Despesa
• Cod.Desc.Órgão.. – Código é Órgão
• Cod.Desc.Órgão.Superior.. – Código e Órgão Superior
• Cod.Desc.UG.. – Código e Unidade Gestora
• Cod.Desc.UG.UF – Código de localização da Unidade Gestora
• UO.. – Unidade Orçamentária
• Cod.Desc...Ajustado.Ação.. – Código e nome da Ação
• Cod.Desc....Ajustada.codigo – Código da ação
• nome_funcional – Nome da ação com codificação completa
• Ação – campo trabalhado para padronização dos nomes das ações
• Ação* - campo trabalhado para padronização dos nomes das ações com formatação
• Empenhado (Mi) – valores empenhados em R$ milhões
• Despesa.Executada (Mi) – valores de Despesa Executada (campo exclusivo do SIGA Brasil) em R$ milhões
• Empenhado IGP-DI (Mi) – valores empenhados em R$ milhões com atualização monetária para 2020 pelo IGP-DI
• Despesa.Executada IGP-DI (Mi) – valores de Despesa Executada (campo exclusivo do SIGA Brasil) em R$ milhões com atualização monetária para 2020 pelo IGP-DI
