De início, examina-se a pobreza sob duas abordagens habituais: por um lado, enquanto insuficiência de renda e, por outro, enquanto condições inadequadas de vida. Os indicadores de pobreza para as regiões metropolitanas nos anos 80 e a estimativa dos recursos necessários para atender ao gap da renda e de investimento em saneamento básico demonstram que o critério de renda subestima drasticamente o valor necessário para o combate à pobreza. Propõe-se, então, o uso combinado dos critérios de renda e de indicadores sociais, que permite a delimitação da população mais carente. Além disso, informa-se sobre a capacidade de pagamento daqueles submetidos a determinada carência. Isso permite o estabelecimento de esquemas diferenciados de financiamento de infraestrutura e de serviços públicos, levando em consideração o grau de carência e a participação de pobres e não-pobres na população a ser beneficiada.