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23/09/2021 15:38

Sistemas de saúde, assistência social e educação avançam, mas carecem de coordenação estadual


Estudo avalia universalização da oferta de políticas sociais após a Constituição de 1988

Os sistemas de políticas públicas de saúde, assistência social e educação foram bem-sucedidos na municipalização das ofertas de serviços básicos, mas não conseguiram incentivar, de modo suficiente, a atuação dos governos estaduais no sentido de garantir a integralidade de acesso aos serviços de maior complexidade por parte dos cidadãos. Esta é a principal conclusão do estudo ‘O Que Fazem – Ou Deveriam Fazer – Os Governos Estaduais na Gestão das Políticas Sociais’, que buscou conhecer melhor a atuação dos estados nessas três áreas após a Constituição de 1988. O estudo foi divulgado nesta quinta-feira (23/9) pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).

Na saúde, embora tenham reduzido sua participação na oferta de leitos de internação, de 54% ou 67.109 em 1990 para 40% ou 61.844 em 2009, os estados permanecem fundamentais para organizar a regionalização da oferta dos serviços mais complexos, como cirurgias e procedimentos hospitalares especializados pelo Sistema Único de Saúde (SUS). “Esse tipo de serviço exige maior aporte de recursos e articulação com os municípios para compatibilizar demanda potencial com capacidade de execução: condições necessárias para superar os dilemas de ação coletiva associados à prestação desses serviços”, explicou a pesquisadora do Ipea Elaine Lício, coautora do estudo. “A garantia de acesso pelo cidadão ao conjunto dos serviços que precisar – dos mais básicos, como a vacinação, à internação em UTI – é o que caracteriza essa integralidade que o SUS ainda não conseguiu efetivar a contento”, disse.

Já na educação, houve redução da oferta de matrículas estaduais no ensino fundamental – de 57,8% de um total aproximado de 30,1 milhões em 1992 para 25,7% de cerca de 26,9 milhões em 2019 – em que a responsabilidade é compartilhada com os municípios. Essa queda foi simultânea à ampliação da oferta de vagas estaduais no ensino médio, área de atuação prioritária dos estados. A análise mostrou que ainda persiste o desafio de coordenação no território, para garantir um padrão mínimo de qualidade do ensino e reduzir disparidades entre as redes estaduais e municipais. Ao mesmo tempo, surgiram experiências de coordenação estadual, a exemplo do Ceará, com resultados na aprendizagem superiores aos de outros estados com índices socioeconômicos similares. “O Ceará é reconhecido como modelo de coordenação eficiente, devido à maior articulação entre estado e municípios”, destacou Elaine Lício.

Na assistência social, por sua vez, tendo em vista a inexistência de política pública previamente estruturada, o estudo mostra que diferentemente das políticas de saúde e, principalmente, da educação – que continham o legado de ofertas estaduais –, a municipalização na assistência não veio exatamente da transferência de ofertas estaduais, mas da criação de ofertas municipais. Em 2005, existiam 1.978 centros de referência de assistência social (Cras) e 314 centros de referência especializados de assistência social (Creas), que totalizam 2.292 unidades públicas de referência do Sistema Único de Assistência Social (Suas). Ainda que o ritmo tenha variado no período, a ampliação da rede de serviços socioassistenciais alcançou, em 2018, mais de 11 mil equipamentos, com 8.360 Cras e 2.664 Creas em todo o território nacional. Em paralelo, houve redução no número de estados que ofertam serviços da proteção básica (de 12, em 2010, para dois, em 2018) e nos benefícios eventuais (de 18, em 2010, para seis, em 2018).

A pesquisa contextualizou as limitações institucionais que levaram à baixa participação estadual nos sistemas descentralizados dessas políticas sociais, resultando na municipalização de parte das ofertas nas décadas de 1990 e 2000. Também identificou as principais responsabilidades estaduais nos regulamentos pós-Constituição de 1988, como o cofinanciamento das ofertas e as ações de coordenação e apoio à estruturação da oferta municipal no território, além da provisão direta de alguns serviços. Com base nos dados de monitoramento das políticas, os pesquisadores puderam apurar como os estados exerceram de fato as funções de execução, coordenação e financiamento nessas três políticas.

O estudo evidenciou acentuada heterogeneidade na atuação dos governos estaduais que é maior nos casos em que a regulação é menos efetiva, como na assistência social, na qual não há mínimos constitucionais de aplicação orçamentária e, por isso, é mais dependente das definições de cada governo eleito. “Embora todos os estados devessem prover de alguma forma serviços de alta complexidade na assistência social – como abrigos de idosos, de crianças e adolescentes e de outros públicos, apenas 20 deles têm feito isso regularmente nos últimos anos”, comentou o pesquisador do Ipea Pedro Lucas de Moura Palotti, que também participou do estudo. As razões são várias e decorrem também de legados de implementação e de prioridades políticas regionais, ponderou a pesquisadora.

Segundo Pedro Palotti, a coordenação estadual da política no território foi a função mais heterogênea nas três políticas, e é a mais crítica para se avançar na integralidade, qualidade e redução das desigualdades das ofertas, diante das vantagens comparativas de redes de políticas públicas e de capacidades estatais preexistentes nas unidades da federação. Conforme a pesquisa, ficou evidente que os estados tiveram atuação relevante na provisão de serviços. No geral, se incumbiram do cofinanciamento e foram chamados a responder pelo apoio técnico aos seus municípios.

Conforme o censo do Sistema Único de Assistência Social (Suas), o total de estados que declararam cofinanciar municípios aumentou entre 2010 e 2018. Em 2010, apenas cinco repassavam recursos aos municípios na modalidade fundo a fundo, enquanto, em 2018, foram 19 estados. Ao mesmo tempo, houve redução daqueles que não fizeram nenhum tipo de transferência, diminuindo de oito, em 2011, para dois, em 2018. “Os governos estaduais, contudo, seguem sem estruturar de modo satisfatório a oferta própria de serviços de média e alta complexidade na assistência social, para os quais os municípios menores não possuem demanda nem escala suficiente para uma provisão local adequada”, ponderou Pedro Palotti.

Os pesquisadores concluíram que, após a universalização das políticas sociais via municipalização, avanços como a melhoria da qualidade e a garantia da integralidade do acesso aos direitos sociais dependem muito dos estados. “Sem um envolvimento maior desses atores, será inviável avançar na consolidação do Estado de bem-estar brasileiro preconizado pela Constituição de 1988”, alertaram os autores do estudo. O protagonismo observado por parte dos estados na condução de políticas públicas de enfrentamento à pandemia da Covid-19 deve ser observado de perto pelos analistas de políticas públicas. “Este pode ter sido um passo importante para a mobilização desses entes subnacionais de maneira mais acentuada no futuro”, assinalaram os pesquisadores do Ipea.

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