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Economia - Novo modelo em teste

2005. Ano 2 . Edição 16 - 1/11/2005

O governo federal lançou o Projeto Piloto de Investimento para executar obras públicas prioritárias de infra-estrutura e avaliar um novo sistema de acompanhamento da execução e da aferição dos benefícios econômicos

 
Clarissa Lopes

Os motoristas que circulam por boa parte dos 58 mil quilômetros de rodovias federais brasileiras têm de andar devagar e fazer malabarismos para não cair nos buracos, pois a maior parte foi construída na década de 70 e apenas 20% da malha rodoviária recebeu obras de recuperação significativa nos últimos dez anos. Segundo cálculos do Ministério dos Transportes, será preciso investir 1,2 bilhão de reais anuais, nos próximos quatro anos, para colocar a rede de rodovias federais em boas condições. E ainda será preciso mobilizar recursos para ampliar o sistema portuário e melhorar os trechos de ferrovias. Fica difícil conciliar o necessário fortalecimento da infra-estrutura de transportes com a política fiscal adotada pelo governo, que busca um superávit primário de 4,25% do Produto Interno Bruto neste ano e no próximo como forma de reduzir a dívida do setor público e conquistar a confiança dos investidores do setor privado.

A saída encontrada pelo governo federal foi lançar o Projeto Piloto de Investimentos (PPI), que prevê a aplicação de 9,8 bilhões de reais entre 2005 e 2007 em obras vitais para superar os principais entraves logísticos que prejudicam o desenvolvimento da economia, principalmente os planos de crescimento das empresas exportadoras. A idéia do PPI surgiu no ano passado, quando as autoridades econômicas brasileiras discutiam um novo acordo com a equipe do Fundo Monetário Internacional (FMI). Investimentos potencialmente rentáveis não entrariam na conta das despesas públicas e, portanto, não afetariam a meta do superávit primário em negociação com o Fundo. O governo brasileiro decidiu não renovar o acordo com a instituição multilateral, mas o PPI foi mantido, como uma tentativa de melhorar a eficiência do gasto público. Além disso, pretende comprovar a vantagem econômica de investir em projetos que prometem ser rentáveis, comparada com a aplicação dos recursos para reduzir a dívida pública, que caiu nos últimos três anos, mas ainda é preocupante. A iniciativa é elogiada por Carlos Campos, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). "Eu acho uma ótima alternativa. E é justo, porque investimento tem de ser contabilizado como investimento mesmo, inclusive porque o governo está selecionando os projetos que têm melhor taxa de retorno", declara Campos.

Uma reserva orçamentária de 2,8 bilhões de reais prevista para 2005 foi orientada para 137 projetos, que incluem a recuperação de 19 rodovias federais em 18 estados, a adequação ou construção de novos trechos de estradas, como o Arco Rodoviário do Rio de Janeiro, e investimentos em dragagem e na melhoria do acesso aos principais portos do país. São obras que têm potencial de gerar benefícios econômicos superiores ao investimento exigido.
O PPI também traz outras novidades: um esquema especial para gerenciar os projetos e a implantação de um novo modelo de avaliação dos benefícios econômicos trazidos por eles. "Vamos acompanhar as liberações de verbas para garantir a continuidade e a conclusão das obras, que, depois de concluídas, serão constantemente avaliadas para medir seus impactos sociais e econômicos", diz Ariel Pares, secretário de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). "Selecionamos um núcleo pequeno de projetos que são complementares e que podem gerar um bom retorno num prazo médio de dois anos", explica ele.

Acompanhamento Foi criado um grupo de trabalho com técnicos dos ministérios do Planejamento, da Fazenda e da Casa Civil para acompanhar a evolução das obras incluídas no PPI. Nos investimentos tradicionais, a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do MPOG acompanha apenas a liberação inicial dos recursos e o dia-a-dia fica por conta do órgão ou do ministério responsável. Com o novo sistema, "será possível avaliar cada projeto individualmente e realocar as verbas sempre que necessário", argumenta Pares. Na recuperação de uma estrada, por exemplo, a obra é licitada por trechos, mediante vários contratos. Agora, "acompanharemos a execução de cada um dos trechos e, se houver qualquer problema na execução, redirecionaremos os recursos para outro trecho". Com esse sistema, "diminui a chance de liberarmos um recurso que não é gasto e acaba, ao final do ano, voltando para as contas do superávit primário", diz Pares. Muitas obras públicas param por falta de monitoramento adequado, além da sucessiva mudança de prioridades políticas. Por isso, sustenta o secretário Pares, "o acompanhamento é importante porque existem projetos com capacidade de retorno em dois anos, mas deixam de ser viáveis quando demoram seis anos ou mais para ficar prontos".

"A nova metodologia terá impactos positivos na contratação das obras", diz Luziel Reginaldo de Souza, diretor de Administração e Finanças do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT). "Para os projetos do PPI, tivemos de mudar um pouco a rotina. Fomos obrigados a fornecer ao grupo gestor do PPI dados precisos sobre a taxa interna de retorno de cada projeto e a acompanhar de perto todo o cronograma. A liberação dos recursos fica vinculada ao cumprimento desses pressupostos. A vantagem é que agora pagamos de 15 em 15 dias as empresas que trabalham nas obras. Elas passaram a ter um fluxo de caixa muito melhor. Com isso, a nossa expectativa é que nas novas licitações vinculadas ao PPI consigamos até uma redução de custos", explica Souza.

Apesar das promessas, a rigidez da máquina burocrática não foi superada e boa parte do dinheiro previsto para o PPI em 2005 ainda está nos cofres do governo. Segundo o MPOG, até o final de agosto havia sido solicitado e autorizado o empenho de apenas 57% do orçamento do programa. Na linguagem do governo, empenhar significa reservar os recursos para pagamento. A etapa seguinte é a execução e só depois vem a liquidação, ou seja, o pagamento da empresa prestadora de serviços. Do total de recursos empenhados no PPI, apenas 14,9% foram executados e 12,3% foram efetivamente pagos.

Aposta O ritmo é mesmo lento, mas o MPOG ainda aposta que é possível chegar ao final de 2005 com 90% do valor empenhado. "O valor que não for gasto em 2005 será adicionado ao investimento previsto para o PPI em 2006, que será de 3,3 bilhões de reais", garante Pares. "Se conseguirmos iniciar as obras neste ano teremos grande chance de dar continuidade aos projetos em 2006."

Mas os técnicos do Ministério do Planejamento informam que alguns projetos sequer saíram do papel e não devem mais entrar no PPI em 2006. O projeto de lei orçamentária sobre o PPI para o próximo ano não previu, por exemplo, novos recursos para o Centro de Biotecnologia da Amazônia (CBA) - organismo criado para trabalhar com pesquisa e desenvolvimento para uso da biodiversidade da região amazônica, em parceria com as empresas locais. O prédio do CBA está pronto há vários anos, mas a maioria dos laboratórios ainda não começou a funcionar. O PPI havia liberado 2,6 milhões de reais para o projeto em 2005, mas, até o final de setembro, o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) ainda não havia usado os recursos na segunda fase do projeto, que previa a aquisição de mobiliários, computadores e equipamentos. Segundo o MDIC, houve problemas burocráticos na contratação de uma fundação que fará a contrapartida privada aos investimentos do governo. Agora a situação foi resolvida e os valores devem ser empenhados até o final do ano.

Navegação Já os recursos para a construção de eclusas no rio Tocantins, junto a usina hidrelétrica de Tucuruí, para restabelecer a navegação hidroviária em um trecho de 700 quilômetros, acabaram sendo remanejados para outras obras porque não foram empenhados durante este ano. Com a entrada das eclusas no PPI, foi necessário fazer uma reavaliação dos custos. A proposta apresentada pela empresa responsável pelo projeto, no entanto, parece não ter agradado ao governo e a obra ficou parada, mas deve ser retomada em 2006.

No Ministério dos Transportes - o maior beneficiado com recursos do PPI -, apenas 52% do total disponibilizado foi empenhado. Desse montante, 21% foram liquidados e só 18% efetivamente pagos. "As obras de recuperação de rodovias estão andando bem, o que está pendente são as obras de construção e readequação das estradas, que ainda dependem de licitação", informa Souza, do DNIT. "A duplicação da BR-101 no Nordeste, por exemplo, está paralisada porque as empresas estão contestando na Justiça o resultado da licitação." Segundo Souza, a boa notícia é que a maioria dos projetos pelo menos já começou a ser licitada. Carlos Campos, do Ipea, faz questão de alertar para as dificuldades dessa etapa dos projetos. "Antes de fazer o acompanhamento da obra em si, é necessário um esquema muito apurado de acompanhamento da fase pré-obra, isto é, do período de licitação. A lei de licitações é muito rígida, engessa o processo e emperra a obra", diz ele. "Sem falar na questão das licenças ambientais. Não sou contra defender o meio ambiente, mas a lentidão e a complexidade das exigências ambientais atrasam, às vezes por anos, a execução de alguns projetos."

Na avaliação de Pares, do MPOG, os problemas ocorrem, em parte, por causa do tempo necessário para que a máquina pública se adapte ao novo sistema. "Trata-se de um novo padrão de acompanhamento de projetos, que é bem mais rigoroso e eficiente, mas também é mais trabalhoso e precisa de um período para ajustes", diz. A intenção do governo é que futuramente o novo modelo seja usado para todos os projetos de investimento.

Mas o formato do programa também gera críticas e desperta desconfianças. "As boas regras da economia recomendam que todos os gastos do governo, inclusive os com infra-estrutura, sejam considerados nos cálculos do resultado das contas públicas, ao contrário do que está sendo feito no PPI", defende Raul Veloso, economista especialista em finanças públicas. "Essa é a tradição, porque a maioria dos projetos que o governo se propõe a fazer não se paga. Há uma desconfiança do mercado financeiro internacional com os países em desenvolvimento, onde é comum investir dinheiro público em projetos economicamente inviáveis", ressalva Veloso. Para ele, mesmo obras que, em tese, seriam lucrativas, como a concessão de rodovias, que pode gerar a cobrança de pedágios, esbarram em disputas políticas e não obtêm o retorno esperado. "A saída é cortar os gastos correntes para manter a máquina governamental que hoje limitam os recursos para investimentos em infra-estrutura", propõe Veloso.

Impactos O FMI também defende que os gastos públicos em infra-estrutura sejam acompanhados da elevação da poupança pública, por meio da redução dos gastos correntes do governo. O FMI realizou um estudo sobre a viabilidade de projetos semelhantes ao do PPI em sete países em desenvolvimento - Chile, Peru, Colômbia, Etiópia, Gana, Índia e Jordânia. O Brasil ficou na rabeira no ranking dos investimentos do setor público. Para a diretora do Departamento de Relações Fiscais do FMI, Tereza Ter Minasian, ainda não existem resultados conclusivos sobre o impacto de investimentos em infra-estrutura no crescimento econômico. É semelhante a avaliação de Pedro Cavalcanti Ferreira, professor da Fundação Getulio Vargas (FGV) e autor de dois estudos encomendados pelo Banco Mundial sobre o retorno de investimentos em infra-estrutura em países em desenvolvimento. "Uma saída melhor para o impasse do governo seria reduzir os gastos com consumo, que já foram de 25% do PIB e hoje estão em torno de 36%. Há ainda muita gordura para queimar nos gastos públicos", afirma.

Os estudos do Banco Mundial sobre o impacto de gastos em infra-estrutura sobre o desempenho econômico foram usados pelos técnicos do governo para justificar a elaboração do PPI. Um dos estudos atribui um terço da defasagem entre o crescimento da América Latina e da Ásia ao menor investimento em infra-estrutura nos países latino-americanos. O mesmo estudo também indica que a taxa de crescimento brasileira poderia aumentar substancialmente se a qualidade e a quantidade da infra-estrutura nacional fossem elevadas ao nível da Coréia do Sul.

Na opinião de Paulo Levy, diretor de Estudos Macroeconômicos do Ipea, o PPI é importante para que o governo, como um todo, melhore a qualidade do gasto público. "O PPI é bom porque representa a possibilidade de maior eficiência na gestão dos investimentos governamentais, aliada ao aumento da nossa rede de infra-estrutura", argumenta. No entanto, além das questões contábeis ou da discussão sobre a rentabilidade dos projetos, para que o Brasil consiga, efetivamente, voltar a andar nos trilhos, é bom que o governo tire o PPI do papel e incorpore, definitivamente, os bons métodos de acompanhamento e gestão a seus programas de investimento. Afinal, já que o dinheiro não está sobrando, espera-se que, pelo menos, seja gasto com eficiência.

 
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