2014 . Ano 11 . Edição 81 - 05/10/2014

Ipea lança Brasil em Desenvolvimento 2014, que, pela primeira vez, traz propostas para todas as áreas na próxima década

Rodrigo Viana

Nos 50 anos de existência do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), os estudos e pesquisas desenvolvidos pelo órgão ajudaram no desenvolvimento brasileiro. Os dados e propostas publicados auxiliaram na construção de políticas econômicas, setoriais, ambientais e sociais. A publicação Brasil em Desenvolvimento 2014, lançada no dia 8 de dezembro, amplia este papel e traz propostas para os próximos dez anos.

Até então, o Brasil em Desenvolvimento (antes de 2008, chamado de O Estado de uma Nação) trazia análises de diversas áreas, convergindo para um tema central. Na publicação deste ano, buscou-se, além de um texto com mais propostas, uma amplitude de temas e visões dos pesquisadores.

O livro, dividido em dois volumes e com quase 900 páginas, traz diagnósticos e propostas nas mais diversas áreas, como a política setorial e a infraestrutura, as políticas sociais, ambientais, regionais e urbanas, além do Estado brasileiro e as relações internacionais. O Brasil em Desenvolvimento foi editado pelo ministro da Secretaria de Assuntos Estratégicos, Marcelo Neri, pelo presidente do Ipea, Sergei Soares, e pelo técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea Leonardo Monasterio.

João Viana/Ipea

Marcelo Neri, ministro da Secretaria de Assuntos Estratégicos

Outro tema que também surge em um grande número de capítulos é a preocupação com o crescimento da economia brasileira. “Principalmente com o crescimento sustentado. Se não for assim, é matematicamente impossível que ele se mantenha por muito tempo”, diz o presidente.A produtividade é apenas um dos temas dos vários capítulos que, apesar de trazerem diferentes assuntos, se inter-relacionam. O resultado final, de análises e propostas amplas para o Brasil, serve de base para o novo mandato da presidente Dilma Rousseff. “Novo governo, novas ideias, como ela mesma disse”, afirmou o presidente do Ipea, Sergei Soares.

"O Brasil em Desenvolvimento foi editado pelo ministro da Secretaria de Assuntos Estratégicos, Marcelo Neri, pelo presidente do Ipea, Sergei Soares, e pelo economista técnico do Ipea, Leonardo Monasterio"

Continuidade Os artigos, além de propostas, também trazem sugestões de novos estudos e levantamentos, para que as questões possam avançar. “Logicamente, como são trabalhos que já fazem parte da linha de pesquisa dos técnicos, eles avançarão nos temas futuramente”, observa Sergei.

O fato de o documento trazer propostas para o futuro não o deixafechado. Os pesquisadores concordam que conclusões terão que ser revistas. “A única coisa de que temos certeza do futuro é que ele irá nos surpreender. Por mais que procuremos usar binóculos, é impossível prever com absoluta certeza”, analisa o técnico Leonardo Monasterio.

Depois de definido o rumo da publicação (artigos tinham que ter agendas e propostas baseadas em evidência empírica e factível), os pesquisadores enviaram os artigos para análises externas. Cada capítulo foi analisado por dois profissionais e os aprovados entraram na publicação.

“Estamos orgulhosos pelo fato de que, em dois anos consecutivos, o BD é publicado no ano correto”, lembra Sergei. O tema do Brasil em Desenvolvimento de 2015 já está em discussão.

Crescimento econômico e produtividade A primeira parte do Brasil em Desenvolvimento 2014 tem como temas centrais os desafios da produtividade no Brasil, crescimento e mudança estrutural na produção, emprego e investimento e termina com cenários prospectivos para o crescimento da economia brasileira. O primeiro capítulo já traz a produtividade como um tema que estava relativamente apagado nas discussões, mas que volta com força. Segundo os pesquisadores, as variáveis demográficas e de mercado de trabalho chegaram ao limite, ou próximo dele. Crescimento e redução da pobreza e da desigualdade se apoiaram fortemente na expansão da demanda.

João Viana/Ipea

“Logicamente, como são trabalhos que já fazem parte da linha de
pesquisa dos técnicos, eles avançarão nos temas futuramente”
Sergei Soares, presidente do Ipea

No entanto, o investimento não cresceu no mesmo patamar, o que é insuficiente para sustentar o crescimento da economia a longo prazo. Apesar de ser condição essencial, o desempenho da produtividade não é pior ou melhor do que foi nas últimas décadas. Aqui, os indicadores se distanciam dos países mais desenvolvidos, enquanto alguns países emergentes rapidamente alcançam o Brasil.

O segundo artigo traz teses sobre a produção e o emprego entre a segunda metade dos anos 1990 e a década de 2000. De 1996 a 2003, observou-se menor dinamismo e mais transformações na composição setorial da economia brasileira, enquanto o período de 2004 a 2008 traz mais dinamismo e menos mudanças estruturais. Além disso, o contexto externo também foi analisado.

Os pesquisadores chegam à conclusão de que, até 2000, sobressaíram as políticas de liberalização comercial e financeira, as privatizações, estabilização de preços, crises cambiais e a adoção de regimes de câmbio flutuante e de metas de inflação. A partir de 2004, predominaram as políticas redistributivas, ampliação da renda do trabalho e do crédito, retomada de investimento público e ciclo internacional de commodities. Como proposta do artigo, aparece a confiança em políticas domésticas de ampliação da infraestrutura econômica e social, além de políticas de desenvolvimento produtivo e comércio exterior.

A construção de cenários prospectivos para o crescimento da economia brasileira é essencial para a elaboração de políticas públicas de longo prazo, de acordo com o capítulo seguinte. As taxas de crescimento de um país são afetadas por fenômenos cíclicos e fatores tendenciais, mas o fato de esses números serem relativamente baixos aponta fragilidades domésticas.

Eles indicam que é necessária uma ruptura significativa da estrutura atual de incentivos para poupança e investimento para que as taxas de crescimento da próxima década sejam mais elevadas e também apontam como essencial a aceleração do crescimento da produtividade, com aumento de investimento em infraestrutura social, melhoria dos indicadores de qualidade e maior integração do país à economia mundial, tema tratado especificamente na última parte do BD.

“A única coisa de que temos certeza do futuro é que ele irá nos surpreender. Por mais que procuremos usar binóculos, é impossível prever com absoluta certeza” Leonardo Monasterio, técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea

Política setorial e infraestrutura O artigo que propõe a criação de uma Comissão Nacional de Produtividade afirma que padrões mais altos só serão conquistados com aperfeiçoamento dos ambientes normativos e regulatórios. A Comissão avaliaria o impacto de medidas, regulamentações normativas, políticas e ações governamentais sobre a eficiência e produtividade pública e privada.

Um dos textos trata a integração da infraestrutura do transporte regional e explica, historicamente, os motivos de atrasos em obras essenciais. Vinte anos de baixo investimento em infraestrutura econômica e aumento das exigências ambientais e de controle fiscal e social foram alguns destes fatores. Mesmo projetos com maior grau de maturação tiveram atrasos nos investimentos, atribuídos em grande parte à baixa qualidade dos projetos e estudos.

João Viana/Ipea

“A única coisa de que temos certeza do futuro é que ele irá nos
surpreender. Por mais que procuremos usar binóculos, é impossível prever
com absoluta certeza”
Leonardo Monasterio, técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea

Entre as propostas, estão o levantamento do padrão de viagens inter-regionais de cargas e passageiros, além dos modos de transporte para, então, se obter uma matriz origem/destino (matriz O/D). Ela envolveria também o cruzamento de dados socioeconômicos. O trabalho permitirá verificar impactos indiretos dos investimentos públicos além de concentração em alguns elos da cadeia.

As empresas de pequeno porte também são o foco da publicação. Uma das características da área é a heterogeneidade dos negócios, colocados sempre em um mesmo conjunto. E, por esse motivo, as políticas públicas para este segmento têm caráter horizontal e não dão conta das diferenças que o caracterizam.

Estas micro, pequenas e médias empresas, segundo o texto, carecem de ações coordenadas e efetivas que promovam sua sobrevivência e crescimento. Elas têm diferentes graus de maturidade organizacional e diversidade de público-alvo. As políticas, geralmente, se concentram em modelos tradicionais de créditos subsidiadose benefícios fiscais e não consideram o perfil do empreendedor, nem do empreendimento.

Os pesquisadores ainda se debruçaram sobre os desafios da proteçãoda propriedade industrial no Brasil. O artigo fala das inconsistências em se ter uma política que proteja as empresas e o investimento que elas fazem na ciência e o combate à biopirataria e a proteção de recursos genéticos nacionais.

Hoje, esta discussão acontece no âmbito dos compromissos firmados em acordos internacionais. Por esse motivo, a proposta depende não só de considerações técnicas, mas também políticas. Os estudos devem avaliar os impactos globais de eventuais mudanças ou continuidades no sistema de proteção de propriedade industrial nacional. A abertura para a sociedade e as discussões de mudanças legais também preocupam os pesquisadores.

O financiamento da infraestrutura fecha a segunda parte da publicação. Na ausência de um profundo ajuste das contas públicas, o país deverá recorrer ao capital estrangeiro como fonte de recursos de projetos para os próximos anos. Faz-se necessário ainda, segundo o texto, um aumento de demanda por investimentos por parte do setor privado.

Uma das propostas do texto é solucionar parte dos entraves por meio de emprego de instrumentos de securitização na gestão dos ativos públicos. Para os autores , essa decisão oferece vantagens para o financiamento dos projetos de infraestrutura e fortalecimento do mercado de capitais.

Políticas sociais Para a avaliação da educação básica, foi necessário observar os componentes sociais, regionais e de funcionamento do sistema. O texto mostra o atual estágio da educação com seus principais indicadores e desafios.

Os autores chegam à conclusão que a educação trouxe mais avanços na área da inclusão do que melhorias de desempenho. Por isso, para eles, os profissionais devem conseguir maior integração das atividades estabelecidas por metas de aprendizagem. Deve-se, ainda, não “engessar” o jovem, mas direcioná-lo para grandes áreas de interesse, principalmente no ensino médio.

Sobre a Previdência Social tentou-se saber se influencia na decisão dos indivíduos de permanecer no mercado de trabalho ou de poupar. Em tese, quanto mais pessoas trabalharem e mais poupança houver, maior será o produto potencial do país. O estudo também avalia a solvência fiscalde curto e longo prazos das contas previdenciárias.

O trabalho conclui que é necessário um conjunto de reformas relacionadas ao estabelecimento de idades mínimas, alteração nas regras de pensão por morte e indexação dos benefícios, além da ampliação da política de complementação previdenciária para servidores.

O trabalho médico e a regulação estatal aparecem no capítulo seguinte como forma de assegurar o acesso equitativo a serviços e bens necessários à população e bem distribuídos no território nacional. Poucas medidas ainda têm sido implantadas, à exceção de uma regulação sobre empresas de saúde suplementar ou carga horária de servidores. Além disso, o que tem sido feito é a criação de estímulos, principalmente salariais, em programas de governo.

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O Ipea também discute, no Brasil em Desenvolvimento, seu próprio
papel na construção de uma política  de mobilidade urbana

A expectativa é de que as medidas de governo façam um contraponto à tendência de mercado de forma a assegurar atendimento em todas as regiões do país, além da valorização dos diversos profissionais que nela trabalham. Por isso, reconhece-se a importância das equipes multiprofissionais.

Renúncia de arrecadação fiscal em saúde faz parte da análise da relação entre o Sistema Único de Saúde (SUS) e os planos de saúde privados. Com isso, o sistema de saúde passou a funcionar como sistema duplicado e paralelo. O aumento do gasto privado e do poder econômico acaba corroendo a sustentabilidade do financiamento estatal e provoca a queda relativa do custeio e do investimento na saúde pública.

A proposta é não só lutar para ampliar o financiamento, melhorar a gestão e fortalecer a participação social do SUS, mas também criar estruturas institucionais e mecanismos regulatórios capazes de atrair segmentos da clientela da medicina privada para o sistema. O gasto tributário associado aos planos de saúde pode ajudar no crescimento das transferências para a atenção básica e a média complexidade.

No âmbito da reforma agrária, um dos artigos discute a Lei 13.001, de 2014, que, no intuito de beneficiar os assentados da reforma agrária, deverá lançar grandes extensões de terras públicas federais no mercado de terras. Com isso, o perigo é que, no longo prazo, a lei possa aumentar ainda mais a concentração fundiária.

No trabalho sobre o salário mínimo, estimou-se que os aumentos recentes fizeram a formalidade e a taxa de participação evoluírem pior do que poderiam. O salário mínimo avançou mais rápido que a taxa de produtividade. A proposta é que este descompasso poderia ser minimizado se a base de cálculo dos futuros reajustes fosse pautada por uma medida de produtividade, ao invés do PIB.

A informalidade de empreendedores fecha o primeiro volume e o texto aponta, como proposta para uma maior formalização do setor, tanto a redução dos custos de entrada e carga fiscal quanto uma maior fiscalização sobre todas as empresas. E termina ainda com a proposta de política de redução moderada e uniforme dos impostos sobre a folha de pagamento, sem distinção de tamanho ou setor de atividade.

Políticas regional e urbana No capítulo sobre a Política Nacional de Desenvolvimento Regional, foi realizado um estudo sobre os fundos constitucionais de financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste e verificou-se que não há concentração territorial. O desafio é desfazer a concentração por setor da economia, mais forte na agricultura e pecuária.

O Ipea também discute, no Brasil em Desenvolvimento, seu próprio papel na construção de uma política de mobilidade urbana. Iniciado após as demandas das manifestações de julho de 2013, o estudo deu origem a uma série de propostas que vão desde a desoneração de combustíveis até o financiamento de tarifas gratuitas, passando por fundos de mobilidade e maior capacitação.

Também é apresentada uma proposta de diversificação de culturas na agricultura familiar como forma de garantia para as famílias. A agricultura familiar já é vista como importante forma de redução da pobreza e das desigualdades no campo. No entanto, é preciso minimizar os riscos, principalmente com as ameaças climáticas.

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Os pesquisadores trazem ainda os desafios da cadeia de restauração florestal no Brasil. A nova legislação exigiu mais dos proprietários rurais. No entanto, os técnicos enxergam um gargalo quanto à produção de sementes e mudas para reflorestamento, uma vez que ainda é um mercado em potencial e que, para não se deteriorar, precisa de políticas de incentivo.

A seção fecha com uma análise da aplicação dos princípios da boa governança às políticas ambientais brasileiras. Um dos desafios a serem enfrentados está no maior investimento em planejamento ambiental, além da importância de sistemas de informação e monitoramento eficientes. Além do mais, diversos entes federativos devem ser articulados para a implementação das políticas ambientais. Estado Brasileiro A seção sobre o Estado brasileiro compreende uma série de questões que vão desde as reformas na Justiça à produção legislativa, com capítulos sobre a participação social, gasto público, agências reguladoras e segurança pública.

"No último texto da seção, discute-se o Programa Minha Casa, Minha Vida, que por ter sido elevado à categoria de política habitacional, não permite o surgimento de programas alternativos que resolvam particularidades do déficit do sistema habitacional"

Um dos artigos traça um panorama das reformas do Judiciário implantadas a partir da Emenda Constitucional aprovada em 2004. Chega-se à conclusão de que ainda não há dados suficientes para esta avaliação e propõe-se a mudança nos sistemas já informatizados da Justiça para que se possam medir parâmetros como tempo médio de duração de processos, que poderiam ser gerados automaticamente e em tempo real.

No segundo artigo, os pesquisadores chegam à conclusão, sobre os obstáculos à elaboração de políticas públicas, que o resultado partirá da práxis de gestores, políticos e empresários, trabalhadores e sociedade civil na disposição para o diálogo e consideração de interesses recíprocos.

Em um texto que avalia a produção legislativa no Brasil, traçou-se o caminho que aponta a maior importância do trabalho do Congresso. A partir de 1988, ele foi marcado predominantemente pelo Poder Executivo, mas, a partir de 2000, o Congresso se mostrou mais proativo, aprovando textos de iniciativa própria.

A participação social também teve seu foco e as instituições participativas foram analisadas. Estão nesse grupo os conselhos nacionais, as conferências nacionais e as audiências públicas, além de ouvidorias públicas nos três poderes. Aumentar a interlocução e a transparência são alguns dos desafios.

Diferentes padrões de governança presidencial para o desenvolvimento brasileiro foram estudados nesta seção. Decretos, decretos-lei e medidas provisórias foram os principais objetos de estudo, com destaque para os governos de Juscelino Kubitschek e José Sarney, que utilizaram muito estas ferramentas, mas os outros presidentes após a redemocratização não foram esquecidos.

A análise das desigualdades dos gastos públicos territoriais é outro tema. É necessário um reposicionamento do planejamento governamental e da programação orçamentária. Não apenas realocação de recursos públicos para regiões menos desenvolvidas, mas organização de arranjos federativos de modo a reduzir os custos da provisão de bens públicos.

A atuação das organizações da sociedade civil também foi discutida, com foco na execução de políticas públicas. Chega-se à conclusão que é preciso maior transparência, tornando-as abertas ao escrutínio público sempre que houver ações executadas com recursos públicos.

Já a agenda de melhoria das agências reguladoras tem propostas como necessidade de garantir autonomia orçamentária e financeira, aperfeiçoar a seleção e nomeação dos diretores, reforçar quadro de pessoal, aumentar níveis de transparência e accountability, melhores práticas de avaliação de impactos regulatórios e reforço ao funcionamento dos conselhos.

Pesquisas que subsidiem redução do risco regulatório e aprimoramento institucional do mercado de capitais podem contribuir para o aumento de investimentos. Estudar o campo das finanças sociais pode trazer frutos para a política social, na ampliação de possibilidade de financiamento, aumento na eficiência da execução de projetos e estímulo a inovações sociais.

No encerramento da seção, estão os desafios da segurança pública. Políticas nessa área não podem se pautar pela repercussão de crimes violentos na mídia, pois isso alimenta políticas repressivas e populismo penal. Lei Maria da Penha e ações afirmativas contra o racismo foram ganhos na área. A proposta é trabalhar em várias frentes a favor de um sistema efetivo de segurança pública.

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Rela ções internacionais As Cadeias Globais de Valor (CGV), como forma de organização mais visível da globalização, são objeto dos pesquisadores, que propõem mudanças na economia brasileira para que o
país possa se inserir neste mercado, sem prejuízos para a industrialização e exportação. A redução das barreiras de importação seria uma das primeiras ações, como também promover políticas de incentivo às exportações.

Além disso, desenvolver as capacidades produtivas nas empresas, adequá-las ao cumprimento de requisitos e padrões internacionais, formação de clusters, redesenho da estrutura tarifária e redução dos custos para transações além-fronteiras são algumas das outras medidas propostas pelos pesquisadores.

Também foi estudado o futuro das funções militares no Brasil. Parte-se do princípio do aumento de investimento nas instituições militares, mesmo sem ameaças externas num futuro próximo, e se propõe a utilização maior das Forças Armadas no auxílio a eventos externos e no combate à criminalidade e ao narcotráfico.

Em artigo sobre a parceria global para uma agenda pós-2015, afirma-se que uma ação mais forte do Brasil para auxiliar outros países a atingir os oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) pode auxiliar o país em outras áreas, como ganhos de segurança em regiões vizinhas e de interesse nacional, ganhos econômicos e comerciais e ganhos políticos, com peso de decisões em arenas internacionais. A cooperação brasileira para o desenvolvimento internacional junta, no texto, elementos para reflexão e prospecção de uma política pública de relações exteriores.

O último dos capítulos propõe uma política comercial do Brasil em que o esforço para uma maior industrialização passe por um período de protecionismo e subsídio, mas que o setor possa se tornar forte o suficiente para não depender deles por um período indeterminado. Por outro lado, a abertura comercial aumenta a concorrência e expulsa as empresas menos produtivas, além de incentivar a absorção de tecnologia estrangeira mais moderna.