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“Seria bastante útil contemplar um objetivo multidimensional focalizado nos pobres”

2014 . Ano 11 . Edição 81 - 05/10/2014

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Foto: João Viana/Ipea

James Foster

Três décadas após formular os índices de pobreza usados em todo o mundo, o economista James Foster defende dar menos importância a medições da renda em um só momento e atentar mais para combinações de um conjunto maior de informações, inclusive no desenho e monitoramento das políticas públicas. Foi esse o tom de sua recente apresentação em Brasília, no primeiro seminário internacional da iniciativa World Without Poverty (Mundo Sem Pobreza), quando concedeu esta entrevista.

Marcos Hecksher e Tiago Bonomo* 

(*) Assessores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e da Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE).

Professor da Universidade George Washington, James Foster é um dos mais reconhecidos especialistas em medição de pobreza. Ao participar com ele do seminário internacional da iniciativa World Without Poverty (Mundo Sem Pobreza), o economista Murray Leibbrandt, da Universidade da Cidade do Cabo, disse à plateia que se sentia tocando em uma banda com Mick Jagger. Bem-humorado e simpático, Foster reagiu com uma careta, imitando a boca do Rolling Stone.

Se hoje Foster percorre países para defender o uso de medidas de pobreza multidimensional, crônica e profunda, foi em trio que ele lançou, em 1984, a família de índices conhecida como FGT, iniciais de Foster, Greer e Thorbecke. Em artigo que já acumula milhares de citações, os três autores formalizaram os graus de parentesco entre o popular indicador da proporção de pobres (também chamado de P0) e outros que, por levarem em conta os variados níveis de privação das pessoas, viriam a ser mais apreciados entre pesquisadores e técnicos de governo, como o hiato (P1) e a severidade (P2) da pobreza.

No México, o trabalho de Foster com Sabina Alkire contribuiu para a definição da metodologia oficial adotada para monitorar os resultados dos programas sociais do país, baseada em um índice de pobreza multidimensional que, além da renda, considera indicadores de educação, acesso a serviços de saúde, assistência social, características da moradia, alimentação e nível de coesão social. Na Argentina, com Maria Emma Santos, estimou a população que sofre pobreza crônica, aquela que persiste no tempo e costuma requerer políticas em múltiplas dimensões estruturais.

A vinda de Foster ao Brasil em novembro para o seminário WWP – parceria entre Ipea, Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE), Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), Banco Mundial e Centro Internacional de Políticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG) do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) – ocorreu em uma fase de balanços e reflexões sobre novos ciclos de ação em âmbitos nacional e global. Na entrevista a seguir, o economista diz que preferiria ver metas de bem-estar a uma de desigualdade entre os novos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) pós-2015 da Organização das Nações Unidas (ONU) e sugere que a meta mundial de reduzir a proporção de pessoas com menos de US$ 1,25 de renda por dia não é boa o bastante para ele.

Saulo Cruz/SAE/PR
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Desenvolvimento – Como o economista Francisco Ferreira (economista-chefe do Banco Mundial para a África) perguntou no título de um artigo, “a pobreza é multidimensional, mas o que vamos fazer com isso”?

Foster – Chico é um dos caras mais inteligentes que conheço, um colega maravilhoso que ajuda meus alunos nessa área. Quando vi esse título, comecei a usá-lo aonde ia. Porque, se você diz que a pobreza é multidimensional, mas não está disposto a aceitar o que essa verdade implica em sua mensuração, significa que o fato de ser multidimensional é vazio. Você precisa reagir ao fato, o que vai mudar sua maneira de ver a pobreza e agir para resolvê-la. Então, quando se diz que temos essa medida boa de um dólar e alguma coisa por dia e ela já é multidimensional, não está bom o bastante para mim. Porque não é essencialmente multidimensional, é uma combinação de valores de consumo em um valor monetário, com as medidas-padrão. Isso não muda seu comportamento nem o foco de suas políticas para reduzir a pobreza. Por outro lado, se você começa considerando vários componentes importantes da pobreza, essa interação pode energizar políticas de diferentes áreas, com foco nos aspectos importantes. Chico fez uma grande questão e eu respondo diferente, digamos, de Martin Ravallion (ex-diretor do Departamento de Pesquisa do Banco Mundial e hoje professor na Universidade Georgetown), mas Martin teria algo inteligente a dizer também.

“Quando se diz que temos essa medida boa de um dólar e alguma coisa por dia e ela já é multidimensional, não está bom o bastante para mim. Se você começa considerando vários componentes da pobreza, essa interação pode energizar políticas de diferentes áreas.”

Desenvolvimento – O Bolsa Família transfere valores personalizados, segundo o hiato de renda individual: quanto mais pobre, mais se recebe. Como os benefícios monetários poderiam ser desenhados segundo a pobreza multidimensional? Usando uma renda potencial?

Foster – O hiato de pobreza médio já tem um análogo multidimensional. A proporção de pobres (H) vezes o hiato de renda médio dos pobres (I) é o hiato de pobreza. No caso multidimensional, você obtém uma proporção de pobres ajustada multiplicando H pela intensidade da pobreza (A), dada pelo número de privações de cada pessoa entre um conjunto de dimensões. Você pode facilmente converter seu alvo a essa abordagem. São “primas”. Bem mais difícil, por exemplo, seria tentar estimar o valor de uma casa  onde não há mercado. Em vez disso, você pode ver quem tem uma casa com espaço suficiente para seus moradores e contar quem não tem. É bem mais fácil do que tentar converter tudo em valor monetário.

Desenvolvimento – Quando seria melhor dar pesos às dimensões da pobreza arbitrariamente ou conforme algum dado conhecido, como seus preços relativos – se estiverem disponíveis – ou sua influência num indicador de felicidade ou numa estimativa de renda permanente?

Foster – Primeiro de tudo, não são pesos. São chamados assim periodicamente, mas não são pesos. Em cada dimensão, você vê se está privado de algo ou não. Se você está privado, eis aqui o valor da sua privação, que diz quão séria ela é. Some os valores (um, dois, cinco, sete...) e tem-se o quanto você é pobre. Não vejo peso algum nisso. Peso se aplica a algo que varia de alto a baixo, como o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), um bicho totalmente diferente (da pobreza multidimensional). Toda a ideia de políticas e governo em uma democracia representativa é ter as pessoas interagindo com quem faz a agenda. Aqui está o que nós pensamos, e somos capazes de comunicar e entender o que é importante. Esses valores são um dos meios de comunicar o que é importante e também de agregar a discussão entre muitas pessoas, especialistas, todas as partes. Sim, você pode guiar o processo por algumas análises. No México, estudamos se havia sentido considerar certos valores de privação ou não, e a base era o que as pessoas realmente pensavam. Mas isso não resolve o problema. É uma questão política definir o que importa em termos de pobreza e as políticas para atacá-la. Eu mesmo publiquei um trabalho sobre felicidade, algo maravilhoso de estudar. Mas não se resolve a questão só por meios técnicos. Você tem que pensar, sentir e entender o que as pessoas pobres realmente enfrentam.

Desenvolvimento – Quanto às linhas de corte que definem o que seria estar privado do básico em cada dimensão, quais seriam as mais importantes “armadilhas da pobreza”, isto é, níveis especialmente difíceis de atingir sem ajuda externa?

Foster – Isso é totalmente empírico e é parte da agenda de pesquisa sobre pobreza multidimensional. A armadilha estaria em uma só dimensão (renda) ou, como suponho, em muitas dimensões ao mesmo tempo e, mesmo que você escape temporariamente em uma, você cai de novo? Stephen Smith, meu colega da Universidade George Washington, estudou essa questão em uma circunstância específica, na Etiópia. Vai levar muito estudo de longo prazo para respondermos, mas fazer essa pergunta é pensar no caminho certo para começar a resolver as armadilhas da pobreza.

 

PERFIL

James E. Foster, 59 anos, é professor de economia, assuntos internacionais, teoria dos jogos e pensamento estratégico da Universidade George Washington. Especialista em desenvolvimento econômico, desigualdade e pobreza, teoria e política econômica, é Ph.D. em Economia pela Universidade de Cornell, onde recebeu o Prêmio Selma Fine Goldsmith, e Doutor Honoris Causa da Universidade Autônoma do Estado de Hidalgo (México). Ocupou cargos na Escola de Gestão Krannert na Universidade de Purdue e no Departamento de Economia da Vanderbilt e foi professor convidado na Faculdade de Economia de Londres, Cornell, Essex, Oxford, Harvard e na Universidade das Américas em Puebla, no México. Recebeu a Unilever Fellowship (UK) e o Prêmio Robert Wood Johnson de Pesquisa em Política de Saúde.

O conjunto das pesquisas de Foster concentra-se na economia do bem-estar. Seu artigo com Joel Greer e Erik Thorbecke publicado na revista Econometrica em 1984, “A class of decomposable poverty measures”, tornou-se um dos mais citados da literatura sobre pobreza ao introduzir índices que seriam utilizados em milhares de estudos e em programas de governo de vários países desde então. Seus trabalhos incluem pesquisas sobre desigualdade com o Nobel de Economia Amartya Sen, estudos sobre letramento com o economista-chefe e vice-presidente do Banco Mundial, Kaushik Basu, além do desenvolvimento de métodos e análises sobre pobreza multidimensional com a diretora da Oxford’s Poverty and Human Development Initiative (OPHI), Sabina Alkire. Estudou também a polarização e o declínio da classe média no Canadá e nos Estados Unidos, indicadores de corrupção, medidas de vulnerabilidade, desemprego, pluralismo democrático, desigualdade de felicidade, percepções sobre saúde e pobreza crônica, entre outros temas.

 

Foto:Saulo Cruz
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Desenvolvimento – Branko Milanovic (economista sérvio-americano, publicou 40 trabalhos sobre desigualdade e pobreza para o Banco Mundial) estima que a maior parte da desigualdade entre as pessoas no mundo venha da desigualdade entre os países, não dentro deles. E a globalização nos faria sentir essa desigualdade internacional como não podíamos antes. Como lidar com isso?

Foster – Difícil responder. Eu vi os gráficos de Branko, um dos melhores trabalhos empíricos existentes sobre desigualdade. Na distribuição de renda dos Estados Unidos, mesmo os 5% mais baixos estão acima dos segmentos mais altos da Índia. Há um país cuja distribuição perpassa todas as outras, o Brasil, que tem ricos como os americanos, pobres como os indianos e tudo o mais no meio, pela desigualdade que há aqui. Mas, entre os países, não creio que a desigualdade de renda seja tão relevante quanto a desigualdade de riqueza (isto é, patrimônio). Se você procura onde está a riqueza, vá à Europa ou aos Estados Unidos e, então, olhe ao redor. O que torna fácil gerar muita renda sem tanto trabalho é ter muita riqueza. Essa questão é muito difícil de resolver internacionalmente, exceto com pequenas tributações de riqueza e transações ou algo do tipo. Mesmo assim não deve acontecer. Não tenho solução.

Desenvolvimento – O livro “O capital no século XXI”, de Thomas Piketty, propõe mais tributação distributiva. Criar ou elevar tributos sobre estoques de riqueza, heranças, consumo de bens de luxo ou intensivos em recursos naturais seriam meios capazes de reduzir a desigualdade com eficiência?

Foster – Não vejo problema em considerar esses tributos. Faz sentido, mas não para elevar a própria tributação por si. O propósito deve ser reverter em algo produtivo, investir nas pessoas que não têm oportunidade, de onde quer que venham os impostos. Não fico tão entusiasmado em puxar os ricos para baixo, mas sim em puxar os pobres para cima. Porque, se estes tiverem ferramentas suficientes, podem se tornar ricos em uma geração. Não me animo tanto com essa parte da discussão de Piketty, mas valorizo sua sugestão de novas possibilidades para resolver o que as pessoas percebem cada vez mais ser um problema sério.

Desenvolvimento – O que é pobreza crônica? Seu cálculo requer dados sobre as mesmas pessoas em vários momentos?

Foster – Sim, precisa de algum tipo de dado em painel. Há duas abordagens para a pobreza crônica. Em uma, no caso da renda, você pode tirar a média das rendas que uma pessoa recebe em vários períodos consecutivos e ver se fica abaixo da linha de pobreza. Martin Ravallion define assim e eu fiz o mesmo com Maria Emma Santos, também uma das criadoras do índice de pobreza multidimensional. Aplicamos essa definição a algumas análises da Argentina. A outra abordagem é mais próxima da pobreza multidimensional. Porque tirar a média entre períodos pressupõe uma possibilidade de substituição perfeita entre os períodos, o que não faz muito sentido. Na segunda abordagem, aplicada ao Brasil por Luís Felipe López-Calva e alunos meus, tomamos o outro extremo. Olhamos o consumo em cada período, supondo que seja insubstituível por consumo em outro momento, e contamos o número de vezes em que é insuficiente. Como na pobreza multidimensional, temos uma linha de pobreza dentro de cada período e, ao longo dos períodos, uma linha de corte que o considera cronicamente pobre se você ficar, digamos, três ou quatro vezes abaixo do mínimo. Então focaremos políticas inteiramente diferentes em você, que, provavelmente, é pobre multidimensional também. Há uma ligação interessante entre as pobrezas crônica, multidimensional e a “profunda” tal qual medida por FGT2. Devemos atentar, realmente, não para estados temporários da pobreza de renda, que tem muitos altos e baixos sem razão, mas para situações de prazo mais longo, mais sérias, profundas e difíceis de superar.

“Se você procura onde a riqueza está, vá à Europa ou aos Estados Unidos e, então, olhe ao redor. O que torna fácil gerar muita renda sem tanto trabalho é ter muita riqueza.”

Desenvolvimento – Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) devem incluir algum tipo de meta de desigualdade. Qual seria seu indicador favorito? Como exemplo, alguns candidatos em discussão são o coeficiente de Gini, a fatia dos 40% mais pobres na renda nacional, a razão entre a fatia dos 10% mais ricos e a dos 40% mais pobres (razão de Palma), a proporção com renda inferior à metade da mediana (pobreza relativa), além da persistência da pobreza entre gerações.

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Foto: João Viana/Ipea

Foster – A pobreza já tem bastante discussão, então vamos deixá-la de lado para tentar responder, embora a desigualdade inerente à pobreza multidimensional seja bem grande. De resto, há dois tipos de medida: de desigualdade ou de padrões de renda ao longo da distribuição. Eu nunca proporia metas para um indicador de desigualdade porque, quando ele varia, você não sabe se os padrões de renda dos grupos (mais ricos e mais pobres) subiram em ritmos diferentes ou se caíram em ritmos diferentes. E as políticas devem fazer coisas boas, não más. Baixar rendas de pessoas intencionalmente, na maioria dos casos, é uma coisa ruim. Gera maus incentivos e as pessoas passam a fazer todo tipo de coisa ruim para evitar. Precisamos dar incentivos para as pessoas fazerem o melhor, sejam quem for. Então, se for preciso taxar quem teve sorte e se saiu melhor, isso é bom. Para ficar melhor, frequentemente, as pessoas aceitariam pagar mais impostos. Minha alíquota é incrivelmente baixa nos Estados Unidos, e Warren Buffet diz a mesma coisa. Então, eu diria que a média das 40% menores rendas é uma medida crua, mas razoável, focalizada nas rendas mais baixas. Suponho que eu preferiria uma medida de bem-estar, que desconte a desigualdade do nível de renda, como os índices de (Amartya) Sen (Nobel de economia, em 1998) ou (Anthony) Atkinson (professor da London School of Economics, criou o índice de Atkinson para medir desigualdades). São medidas muito bem compreendidas de bem-estar. Os 40% de baixo também dão um indicador de bem-estar, cru, mas fácil de explicar, o que é um bom começo para incorporar igualdade às metas. Às vezes é melhor uma meta compreensível do que uma sofisticada. Outra coisa possível seria manter os padrões de renda, mas transformá-los segundo a desigualdade de oportunidades. É o que o Índice de Oportunidade Humana (IOH) do Banco Mundial faz. Eles suavizam pela média a desigualdade dentro de cada grupo, e a desigualdade entre os grupos ajusta o nível do indicador.

Desenvolvimento – Participando dos debates no seminário WWP, em Brasília, qual sua perspectiva em relação às políticas sociais no Brasil?

Foster – A melhor coisa de vir ao Brasil é que vocês têm pessoas altamente capazes entre acadêmicos, no governo e até, aleatoriamente, pelas ruas. O trabalho feito com o Bolsa Família e muitos outros programas tem sido grande e bem-sucedido de acordo com as avaliações que vi. Agora, quando há muitos programas, é preciso coordená-los e esse é um desafio para qualquer um. Um dos truques da abordagem multidimensional é que você pode coordenar muitas coisas diferentes se há um objetivo a seguir. Penso que seria bastante útil contemplar um objetivo multidimensional focalizado nos pobres, trazer várias partes do governo e da sociedade civil para discutir esse objetivo e, regularmente, revisitar os dados para checar o progresso alcançado. Acredito que teriam sucesso de novo, mas não sei, é uma questão empírica.

“Devemos atentar, realmente, não para estados temporários da pobreza de renda, que tem muitos altos e baixos sem razão, mas para situações de prazo mais longo, mais sérias, profundas e difíceis de superar.”

Desenvolvimento – Muitos ambientalistas dizem que gastar menos recursos naturais por unidade produzida (ecoeficiência) é muito importante, mas, para evitar graves problemas para o planeta e as pessoas, seria necessário muito mais: reduzir o consumo per capita mundial. Como conciliar desenvolvimento e sustentabilidade assim?

Foster – Bem, isso é impossível, porque desenvolvimento, por definição, é crescimento. Em renda e muitas outras coisas. Precisamos da ideia de crescimento inclusivo, isto é, entender que o crescimento é necessário, está aí e traz externalidades negativas como a poluição na China, na Índia e, certamente, aqui, mas dar atenção a todos os fins que queremos atingir. Não à renda, que é um meio para os fins, mas os fins, que incluem reduzir a pobreza ou remover a poluição, que afeta nossa saúde. Só depende dos fins para os quais você olha. Se esses fins forem apenas empregos, que são uma coisa boa, aí você não dará muita atenção a outras questões. Você tem que incluir uma multiplicidade de fins, debatê-los coerentemente e assegurar que não se percam fins importantes no processo de atingir um outro, que pode ser muito bom, mas talvez o custo seja alto.

 
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