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Nova medida para a carga tributária

2014 . Ano 10 . Edição 80 - 23/06/2014

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Técnicos do Ipea ajudaram o Tesouro a calcular a massa fiscal a partir de informações sobre receitas e despesas públicas nas três esferas – federal, estadual e municipal. Esse novo indicador conjuntural ajudará a formular novas políticas públicas

Marcello Sigwalt


Um indicador conjuntural da carga tributária brasileira, de periodicidade trimestral, alinhado ao padrão estatístico internacional para produção de análises fiscais com precisão superior a 99% – se comparadas às apurações anuais feitas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e pela Secretaria da Receita Federal (SRF) – e capaz de municiar futuras políticas públicas. Esse é um dos principais resultados do trabalho Carga Tributária: Estimação e Análise dos Determinantes da Evolução, desenvolvido pelos técnicos do Ipea Rodrigo Octávio Orair, Sergio Wulf Gobetti, Ésio Moreira Leal e Wesley de Jesus Silva, que procura explicar o aparente paradoxo do cenário em que aumentam, simultaneamente, carga tributária e desonerações fiscais.

No momento, um grupo de trabalho – formado por técnicos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), da Receita Federal, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e do Ipea, sob a coordenação da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda (SPE/MF) – dedica-se à construção do indicador, que contribuirá para formar um quadro mais nítido da estrutura orçamentária e fiscal, em especial, dos municípios, para aferir o menor ou maior grau de autonomia administrativa de cada um deles e o grau de dependência de receitas próprias ou de transferências federais. Coordenador de finanças públicas do Ipea, Wesley de Jesus explica que “parte do trabalho visa a descobrir se há um padrão regional de municípios que dependem mais das transferências federais e repasses estaduais, ou daqueles que dependem mais de arrecadação própria.”

A convergência nas metodologias de estimação da carga tributária pelos diversos órgãos da administração pública federal atende aos parâmetros do Sistema de Contas Nacionais da Organização das Nações Unidas (SCN/ONU), visando à criação de um Sistema de Estatísticas Fiscais (SEF) para avaliação do desempenho do setor público, em harmonia com os demais sistemas estatísticos macroeconômicos, baseados na frequência trimestral, a mesma utilizada no cálculo do Produto Interno Bruto (PIB).

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PARADOXO ESCLARECIDO

Segundo os autores, o paradoxo de crescimento simultâneo da carga tributária e das desonerações tributárias decorre da mudança do padrão de crescimento econômico do país, por sua vez alavancado pelo maior volume de rendimentos do trabalho, expansão da massa salarial – acima do PIB –, formalização do emprego e pelo movimento crescente das importações (2005-2008). “As áreas em que essa expansão se acentua mais é a construção civil e o setor de serviços, principalmente na Região Nordeste que, historicamente, registra níveis de informalidade muito altos”, assinala Orair. Para ele, “à medida que se incorpora empresas e trabalhadores ao mercado formal, amplia-se a base tributária”. O interesse pela carga tributária acompanha o crescimento de sua participação no Produto Interno Bruto (PIB), que passou de 23% (1988) para 35% (2012) – salto de 12 pontos percentuais.

As desonerações tributárias, por sua vez, são alimentadas pela redução de alíquotas, eliminação de base de incidência e criação de regime especial de tributação. Desde 2004, elas acumulam um efeito líquido correspondente a 4% do PIB, ganhando impulso após a crise global de 2008, quando o governo a adotou como medida anticíclica de estímulo à atividade econômica. Apesar desse movimento vigoroso, a tendência é de acomodação dessa expansão da massa salarial, o mesmo ocorrendo com o ritmo de desonerações, que deve perder fôlego.

Já o crescimento das importações acima do PIB está relacionado à estrutura produtiva brasileira, que vem demandando mais bens de capital do exterior para produzir internamente. “O comércio exterior cresceu, mas não necessariamente nossa dependência tecnológica porque, para chegar a essa conclusão, seria preciso analisar, de forma mais acurada, a estrutura industrial. O fato é que a economia brasileira exige mais importações para manter a atividade produtiva. Com as importações crescendo acima do PIB, a arrecadação acompanha”, explica Orair. Um terceiro fator, acrescenta, seria a explosão de ganhos de capital das grandes empresas, vinculado ao boom financeiro. “Isso criou uma bolha de arrecadação, que estourou, e não se conta mais. Hoje as perspectivas de arrecadação tributária continuam sendo sustentadas pela massa salarial e pelas importações”, arremata.

BASE DE DADOS

Atualmente, técnicos do Tesouro e do Ipea também trabalham na limpeza da base de informações, visando à construção de políticas públicas. “Um dos trabalhos é a verificação de informações fora do padrão [outliers]. Se um município, por exemplo, declarou uma receita mensal na faixa R$ 100 mil, como explicar que, terminado o ano, apareça o valor de R$ 1 milhão? Como isso aconteceu?”, questiona o titular da Gerência de Estatísticas de Finanças Públicas da Secretaria do Tesouro Nacional (GEFIP/CESEF), Bruno Fabrício Ferreira da Rocha. O gerente do TN esclarece, no entanto, que o sistema não “critica a sujeira”(informações inconsistentes, sem estruturação ou coerência) da base antiga do SISTN, mas indica os valores negativos, disponibilizados ao longo do ano, que são contraditórios, no comparativo entre relatórios bimestrais divulgados.

Como padrão para essa “varredura”, os técnicos usam o padrão internacional de transmissão de dados contábeis, fiscais e financeiros utilizado em bolsas de valores ao redor do mundo e por alguns governos, a taxonomia extensive business reporting language (exbrl). “No momento em que os municípios enviam a informação à matriz de saldos contábeis, pelo formato de demonstrativo, o Siconfi (Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro) a processa no ambiente exbrl, via internet, com certificação digital, que dispensa o arquivo físico”.

A Subsecretaria de Contabilidade da STN está desenvolvendo, juntamente com técnicos do Ipea, o Siconfi, que, implantado na sua primeira fase no dia 2 de abril para a coleta anual de dados de 2013, apresentou resposta superior à do SISTN, em relação ao mesmo período. “Esse resultado decorre do fato de esse sistema ser mais amigável em termos de navegação, pois permite o upload (transferência) de uma planilha Excel, o que facilita muito a consulta das informações pelo público”, aponta Rocha.

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De acordo com o gerente do Tesouro, além das informações fornecidas pelo Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) e Relatório de Gestão Fiscal (RGF), a expectativa é de que as consultas públicas poderão acessar dados agregados e georreferenciados, mais confiáveis. Ele lembra que esse trabalho de harmonização e estruturação da base de governos regionais está sendo desenvolvido pelo Tesouro Nacional e pelo Ipea. “Atualmente, a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal) não obriga a publicação de informações trimestrais, mas apenas bimestrais, quadrimestrais, semestrais e anuais, ao passo que a padronização internacional trabalha com informações trimestrais – chamada de interpolação de dados.

Para se ter uma ideia do índice de resposta, no fim de maio deste ano o Siconfi já contava com 4.100 declarações anuais, de um universo de 5.565 municípios, 26 estados e Distrito Federal. “A adesão foi muito rápida porque prefeitos já contavam com relatórios disponibilizados no âmbito do programa do Ministério da Saúde, que tem um formato mais amigável do sistema”, acrescenta. Atualmente, o Tesouro Nacional dispõe de informações bimestrais consistentes referentes a 800 municípios para todos os períodos analisados – a maioria das Regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste, vindo depois do Norte e do Nordeste. Para a capacitação de gestores estaduais e municipais, a Escola Superior de Administração Fazendária (ESAF) oferece cursos virtuais de programação financeira e orçamentária, referentes à LRF, de gestão financeira e orçamentária.

MUDANÇA DE CENÁRIO

Na tentativa de esclarecer o aparente paradoxo decarga tributária e desonerações, simultaneamente em alta, os pesquisadores depararam-se com uma mudança de cenário que, da escassez absoluta de dados, no início dos anos 1990, passou à profusão atual, em razão da obrigatoriedade da divulgação bimestral de relatórios de execução orçamentária das contas públicas por estados e municípios, a partir da entrada em vigor da LRF, em 2002, reforçada, mais recentemente, pela Lei de Acesso à Informação (LAI). Desde então, o Sistema de Coletas de Dados Contábeis (SISTN), site criado pela Caixa Econômica Federal (CEF), passou a registrar as informações, apresentadas em PDF, formato que dificulta o entendimento e posterior análise fiscal. Para resolver esse problema, os técnicos fizeram a migração para um formato mais apropriado, chamado base de dados. No nível federal, a extração de dados é feita diretamente do Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi).

Com a aplicação de técnicas estatísticas, foi possível criar um padrão para um montante de mais de 150 mil relatórios de informações fiscais, das três esferas administrativas. “Quanto às transferências da União para estados e municípios, como é o caso do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), identificamos pelo menos sete tipos diferentes de declaração entre os 27 estados. É como se, em cada grupo de três estados, um estivesse fazendo de maneira diferente dos demais”, afirmou Orair. Somente a carga tributária tem hoje pelo menos cinco ou seis números e formas diferentes de cálculo.

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Artífice do trabalho de padronização dos relatórios fiscais, Wesley destaca que o objetivo “é construir informações em alta frequência, bimestrais, das finanças subnacionais, ou seja, das finanças dos governos dos estados e dos municípios, de maneira a identificar com mais nitidez as fontes de arrecadação, assim como os impostos e gastos relevantes”. Apesar do esforço dos pesquisadores, nem sempre os municípios cooperam, enviando as informações na frequência desejada. Segundo o coordenador do Ipea, a análise macroeconômica requer dados de alta frequência temporal, bimestral, mensal e trimestral, a partir de duas fontes básicas de finanças públicas: o Finanças do Brasil (Finbra), referente às finanças municipais, e os Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária (RREO). A não publicação das informações contábeis e fiscais, segundo a LRF, sujeita o município inadimplente a punições como restrição para operações de crédito com as instituições financeiras públicas federais, proibição de convênios e bloqueio de transferências voluntárias.

O Departamento de Informática do Ipea também participou da automatização do processo de elaboração dos relatórios. “Por meio de download automático, não precisamos acessar 200 mil documentos, pois a apresentação em PDF foi substituída pelo formato base de dados. A partir dessa configuração, conseguimos montar séries e viabilizar a análise da composição (comportamento) dessas séries”, informa Wesley. Para compensar a falta de séries em alguns municípios – cobertura regional –, os técnicos montaram uma série de tempos tempestivos (confiáveis), pela qual são feitas previsões e análises de comportamento, visando a obter a alta frequência temporal. Outra opção seria a técnica de imputação, que permite completar a lacuna de informação pela evolução observada em municípios de característica semelhante, como se fosse um espelho. “Com essa complementação, passamos a dispor de dados anuais de todos os municípios e dados bimestrais ou mensais dos maiores municípios”, revela. Outra ferramenta para completar as séries seria a análise de cluster, que constrói agrupamentos de municípios semelhantes (gêmeos, no jargão estatístico), a partir de critérios comuns, como localização geográfica, PIB e população.

GRUPOS DE PRESSÃO

O orçamento é palco de intensa disputa entre diversos grupos de pressão. De um lado, os detentores da dívida pública querem garantir um resultado primário alto, ou seja, uma receita muito maior do que a despesa. De outro, o empresariado pressiona por subsídios do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e pela redução da carga tributária. “Os trabalhadores, por seu turno, cobram a redução de tributação sobre a massa salarial, ao passo que a sociedade brasileira pressiona por maiores gastos em saúde e educação”, explica Orair. “Esses são só exemplos, mas são vários outros, que buscam vantagens específicas. A questão é como conciliar isso”, avalia. Ele acrescenta que algumas desonerações podem ser até perenizadas, como no caso da folha salarial, mas a margem para fazer isso, no atual regimefiscal, de metas de superávit primário, é muito pequena.

Sobre a questão da renda, envolvendo as três esferas administrativas, Orair recorre a um cenário familiar. “Vamos fazer aquela brincadeira: o filho, o pai e o avô, que representam município, estado e União. Cada um tem sua renda. A União, o avô, repassa ao estado, o pai, e ao município, o filho, que, por sua vez, recebe do avô e do pai. A questão é separar a arrecadação propriamente dita (a renda bruta do avô, do pai e do filho), da receita disponível, ou seja, aquilo que o governo federal arrecadou menos o que repassou para estados e municípios; o que o estado arrecadou, mais o que recebeu do governo federal e menos o que ele passou para o município; e aquilo que o município arrecadou mais o que recebeu de transferências do estado e da União”, diz. A arrecadação aumentou muito em razão da massa salarial, que é de competência da União. Estados tributam, sobretudo, consumo via ICMS e propriedade de veículos automotores via IPVA, enquanto os municípios tributam serviços via ISS e imóveis via IPTU.. Desses todos, o nível que mais cresceu foi o federal, explica ainda Orair. Sua expectativa é a de que o ritmo de crescimento da carga tributária se reduza no longo prazo, o mesmo ocorrendo em relação às desonerações tributárias, independentemente do grupo político que esteja no poder, enquanto o crescimento da massa salarial deverá apresentar acomodação.

Orair observa, ainda, que o primeiro ano de períodos pós-eleitorais geralmente é marcado por ajustes fiscais, independentemente do grupo político no poder. “Foi assim no fim de 1999, de 2006 e de 2007, quando ocorreram ajustes por contenção de despesas ou expansão de receita. Em geral, essas duas coisas são calibradas, mas é difícil imaginar que se vai continuar com um patamar tão alto de desonerações quanto foi observado no passado”. Idêntica observação é compartilhada por Wesley. “Os investimentos são maiores durante os períodos eleitorais, quando vemos mais estradas sendo construídas, mais operações tapa- -buracos, embora a estatística não capte esse senso comum. Após essa época, os investimentos tendem a cair”, conclui.

 
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