2011 . Ano 8 . Edição 67 - 20/09/2011

Tatiana Britto e Fábio Veras Soares

Desde o final dos anos 1990, as transferências condicionais de renda (TCR) vêm sendo amplamente disseminadas como uma prática inovadora em matéria de proteção social. O Brasil foi pioneiro nessa área e hoje conta com o maior programa de TCR da América Latina, cobrindo 26% da população. Criado no final de 2003, o Bolsa Família decorreu da unificação dos programas anteriores e de uma reforma gerencial que permitiu a ampliação do programa de forma a alcançar rapidamente seu público-alvo. No entanto, o debate sobre as transferências monetárias e a garantia de renda básica começou muito antes.

Em 1991, o senador Eduardo Suplicy apresentou um projeto de lei que criava um imposto de renda negativo, sob a forma de renda complementar destinada às pessoas com mais de 25 anos de idade e com ingresso mensal bruto abaixo de certo limiar. Embora o projeto de lei tenha sido aprovado por unanimidade pelo Senado, ele nunca entrou em votação na Câmara dos Deputados. O Senador Suplicy apresentou em 2001 outro projeto que visava instituir uma renda básica de cidadania como um direito universal e incondicional.

Em janeiro de 2004, as leis de criação do Bolsa Família e de instituição da renda básica de cidadania foram sancionadas quase simultaneamente pelo presidente Lula. Sob a lei da renda básica, todos os cidadãos brasileiros e estrangeiros residentes no país há pelo menos cinco anos, independentemente de seu status socioeconômico, passam a ter o direito a um benefício anual, cujo montante deve ser igual para todos e suficiente para cobrir despesas mínimas e individuais com comida, educação e saúde. Apesar de sua abrangência universal, a lei também previu que a renda básica deveria ser implementada gradualmente, a critério do Poder Executivo, devendo ser priorizados os mais necessitados - e o valor do benefício deve levar em consideração a fase atual de desenvolvimento do Brasil, bem como a capacidade orçamentária do país.

Será que o Bolsa Família pode ser considerado o primeiro passo em direção à renda de cidadania no Brasil? A legislação e regulamentação do programa não fazem referência direta à lei da renda básica. Além disso, uma comparação das principais características do Bolsa Família e da proposta da renda básica de cidadania revela diferenças expressivas no escopo (focalizada versus universal), grupo-alvo (famílias versus indivíduos) e nas co-responsabilidades (condicionais versus incondicionais).

A relação entre as duas iniciativas não parece ser bem aceita pela opinião pública e por muitas das partes interessadas. Em seus primeiros anos, quando o Bolsa Família tendia a se aproximar de uma abordagem de renda básica, o programa enfrentou uma crise de legitimidade referente à falta de controle da focalização e dos mecanismos de monitoramento de condicionalidades.

Mais tarde, a gestão do Bolsa Família foi completamente reestruturada, de modo a melhorar muitos aspectos de sua implementação e aproximar o programa de uma perspectiva de desenvolvimento humano. Mesmo no Congresso, onde o Bolsa Família e a renda básica de cidadania foram aprovados quase que simultaneamente, não havia consenso quanto à ligação entre os dois. Desde 2004, cerca de 34 projetos de lei sobre o Bolsa Família já foram apresentados por parlamentares, mas nenhum fez qualquer referência à renda básica. Eles tratam de seis aspectos: (i) o montante das transferências e a atualização das linhas de pobreza utilizadas; (ii) a introdução de condicionalidades adicionais; (iii) a criação de oportunidades de trabalho para os beneficiários; (iv) a expansão da cobertura; (v) o controle social, transparência e independência política; e (vi) a coordenação com outras políticas sociais.

Os projetos de lei apresentados no Senado e na Câmara dos Deputados têm origens muito diversas: foram patrocinados por trinta parlamentares, de 12 partidos políticos e 16 estados diferentes, incluindo políticos do partido governista e seus aliados e também da oposição. Isto ilustra como os programas de transferência de renda parecem permear a agenda programática de diferentes nichos dentro do espectro ideológico. No entanto, conforme evidenciado pelos contrastes entre o Bolsa Família e a renda básica de cidadania, há diferenças expressivas - reais e simbólicas - inerentes aos discursos e visões de mundo que embasam tais propostas. De modo geral, o Bolsa Família e renda básica parecem ser dois modelos diferentes que coexistem no arcabouço jurídico brasileiro, sem mecanismos eficazes de transição para assegurar a implementação efetiva deste último.

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Tatiana Britto, Consultora Legislativa do Senado Federal e Pesquisadora da Universidade de Brasília
Fábio Veras Soares, Coordenador de Proteção Social e Transferências de Renda do Centro Internacional de Políticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG) e Técnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea