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Política Industrial - Peça-chave para o futuro da economia brasileira

2008 . Ano 5 . Edição 44 - 08/06/2008

Política de Desenvolvimento Produtivo terá R$ 266 bilhões para desonerações tributárias, subsídios e financiamentos destinados a 25 segmentos dos setores industrial e de serviços

Por Luiz Fernando Dutra, do Rio de Janeiro

Anunciada como a mais abrangente política industrial adotada no Brasil nas últimas três décadas, a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lançada em maio deste ano pelo governo federal, envolve R$ 266 bilhões entre desonerações tributárias, subsídios e financiamentos para 25 segmentos dos setores industrial e de serviços. Para o diretor de Estudos Setoriais do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), Marcio Wohlers de Almeida, a PDP será peça-chave para o encaminhamento da política econômica brasileira nos próximos anos. Na opinião dele, a nova política representa um salto de qualidade em relação às políticas industriais dos anos 1990 e mesmo em comparação com a lançada pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva em seu primeiro mandato.

A PDP tem como prioridade o aumento das exportações. Foi adotada para viabilizar metas ambiciosas para 2010: fazer o Brasil responder por 1,25% do comércio internacional (ante uma participação atual equivalente a 1,18%); alcançar exportações anuais de US$ 208 bilhões (ante US$ 160 bilhões em 2007); elevar a taxa de investimento dos atuais 17,6% do Produto Interno Bruto (PIB) para 21%; atingir patamar de investimentos privados em pesquisa e desenvolvimento (P&D) de 0,65% do PIB (atualmente é de 0,51%); e fortalecer as pequenas e médias empresas, principalmente as que já exportam.

O lançamento da PDP, não por acaso, coincide com um dos momentos mais favoráveis da economia brasileira nos últimos anos. Além da economia aquecida, com empregos e investimentos em expansão, o Brasil tem atraído volumes cada vez maiores de recursos externos, principalmente depois de ter alcançado o grau de investimento, e também tem sido favorecido pela alta dos preços internacionais das commodities do segmento de alimentos. Caso as expectativas do governo se confirmem, a PDP será o ingresso do Brasil em um ciclo de crescimento sustentável que deverá durar vários anos.

"A PDP estimula segmentos que já são competitivos, como o aeronáutico, e também outros que serão competitivos nos próximos anos, como o de biotecnologia. É uma política industrial ofensiva que, no entanto, tem um lado defensivo ao dar incentivos a segmentos como o têxtil, que está ameaçado por causa da taxa de câmbio e da competição com a China. A nova política industrial acerta ao favorecer vários segmentos, e isso vai gerar uma rede de apoio por toda a indústria. É muito melhor do que se elegesse um ou dois e deixasse os outros abandonados", avalia Wohlers.

CONTRAPARTIDAS O diretor de Estudos Setoriais do Ipea também destaca como importante o fato de a PDP exigir contrapartidas tanto do setor privado quanto do setor público. "Isso traz as macrometas para as metas setoriais, vai exigir gestão de todos os atores", diz. Para Wohlers, não têm fundamento as críticas de que faltaria foco à PDP por contemplar 25 setores. Ele diz que a política industrial anterior, lançada em 2003, no primeiro mandato do presidente Lula, contemplava apenas quatro setores e não teve o sucesso esperado. Wohlers também diz que não vê contradição no fato de o governo lançar uma nova política industrial em um momento de política monetária restritiva.

"Estamos com a capacidade instalada perto do limite. A nova política industrial vai ajudar a eliminar os gargalos que pressionariam a inflação no médio prazo, dando consistência para a política monetária do Banco Central (BC) nos próximos anos", explica Wohlers, destacando como fundamental a taxa de crescimento do investimento acima da do PIB nos próximos anos, uma das metas da PDP.

Na avaliação do diretor da Área de Planejamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), João Carlos Ferraz, "esta é uma proposta proporcional à complexidade e aos desafios do país. Ela é pragmática. Aos benefícios que estão sendo concedidos correspondem compromissos que deverão ser cumpridos". O BNDES será responsável por financiamentos de R$ 210,4 bilhões nos próximos dois anos.

Para Ferraz, que participou da elaboração da PDP, o grande desafio da implementação da nova política industrial será a capacidade de articulação entre a iniciativa privada e diversos agentes do governo - como agências reguladoras, empresas estatais, ministérios e o próprio BNDES. De acordo com o diretor do BNDES, o país "perdeu o costume de ter políticas industriais com a abrangência da PDP".

"O preço que pagamos pelos 25 anos de baixo crescimento econômico é o enfraquecimento dos órgãos do Estado. É preciso pensar que estamos no momento de fazer propostas e planos. Agora, eles têm mais chance de sair da prateleira, existe uma decisão política nesse sentido, há uma visão desenvolvimentista no governo. Também estamos atravessando um momento que permite isso", afirma Ferraz. Ele justifica sua afirmação com estatísticas e diz que o patamar de crescimento da economia brasileira subiu cerca de três pontos percentuais nos últimos anos, passando de 2% a 3% por ano para cerca de 5%.

PIS E CONFINS Para Fernanda de Negri, chefe da Assessoria Econômica do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (Mdic), a PDP será um impulso adicional no crescimento brasileiro dos próximos anos. Em sua opinião, medidas como o aumento do prazo de financiamento do BNDES para máquinas e equipamentos, a redução de 24 para 12 meses no prazo para utilização do crédito das contribuições para o PIS/Pasep e Cofins, além da depreciação acelerada, na metade do tempo, até 2010, serão importantes para a ampliação da capacidade instalada de alguns setores que já estão trabalhando perto do limite.

"As medidas terão um impacto importante. O nível de utilização da capacidade instalada no Brasil está alto em muitos segmentos, como o de bens de capital, por exemplo. No segmento automotivo, estamos no momento em que as empresas multinacionais estão decidindo em que países vão investir e queremos estar entre eles, é claro", diz Fernanda, acrescentando que "em P&D, a depreciação acelerada permitirá um alívio de caixa para as empresas. As máquinas e laboratórios poderão depreciar no mesmo ano".

A assessora do Mdic diz ainda que uma das metas mais importantes da PDP é a diminuição dos custos de exportação, com a redução do custo da folha de pagamento para o segmento de tecnologia da informação (TI), no qual, segundo ela, o Brasil é competitivo. "O Brasil produz software de boa qualidade. O nosso problema era o custo da mão-de-obra, as nossas empresas estavam ficando fora do mercado. Agora, com a redução do custo da folha de pagamento, elas voltarão a ser competitivas", explica. Embora otimista com a nova política industrial, Fernanda diz que ela, por si só, não será suficiente para resolver todos os problemas da economia brasileira. "Nem era esse o objetivo. Ela foi feita para aproveitar o bom momento da economia para desenvolver a indústria, para que, a longo prazo, nosso país não dependa tanto das condições favoráveis da economia internacional."

CONDIÇÃO ESSENCIAL Ferraz, do BNDES, também diz que não se ilude. Mesmo com a melhora das condições macroeconômicas nos últimos anos e a aceleração no ritmo de crescimento da economia, o Brasil ainda não atingiu o desenvolvimento sustentável, afirma. Essa meta, segundo ele, precisa ser trabalhada diariamente. Ele também relembra que a expansão da taxa de investimento é a mais recente e também a mais frágil das metas da PDP. "É lógico que o que está por trás da PDP é a percepção de que temos a oportunidade de mudar o nosso patamar de crescimento nos próximos anos. Para isso, o investimento tem de crescer à frente do PIB. Essa é a condição essencial, se quisermos alcançar o desenvolvimento sustentável", diz.

O diretor de Planejamento do BNDES afirma não acreditar que o aperto da política monetária, com a elevação da taxa de juros para segurar a inflação, seja uma ameaça para as metas da política industrial. "O BC deve apoiar a ampliação da capacidade instalada, que vai evitar gargalos inflacionários mais à frente. Investimento com inovação permitirá ao Brasil ter uma economia mais sólida, mais sustentável, menos sujeita às oscilações conjunturais. Sem inovação não se cria competência. Esse não é um trabalho para uma administração ou duas, e sim para uma década", acrescenta Ferraz.

Para ele, "o estranhamento de alguns críticos com relação à meta de incentivar as pequenas e médias empresas deve-se em grande parte ao fato de o país não estar acostumado a dar importância a um segmento que tem papel crucial na criação de empregos. A opção por pequenas e médias empresas exportadoras deveu-se à percepção de que elas são as líderes". Ele explica que "na quarta meta, que é o aumento das exportações, queremos elevar a nossa participação no comércio mundial porque isso vai fortalecer a economia brasileira. Todas as metas estão orientadas a contribuir para que o Brasil entre em um ciclo de crescimento sustentável. É uma política em aberto que vai depender da capacidade de empreender e, principalmente, de implementar os programas. A chance de a política industrial contribuir para o crescimento da taxa de investimento é grande".

SITUAÇÃO EXTERNA A mudança para pior do panorama da economia mundial não deverá ser um empecilho para o sucesso da nova política industrial, segundo Fernanda de Negri. Para ela, o Brasil atualmente está em uma situação muito mais sólida que em outras crises. "Hoje, o crescimento da nossa economia está muito associado a fatores internos. Estamos menos suscetíveis às variações do mercado internacional. Mesmo em relação à inflação, creio que estamos em uma situação confortável, e não vejo grandes problemas", avalia a chefe da assessoria econômica do Mdic.

Já o diretor do BNDES João Carlos Ferraz diz que a conjuntura desfavorável no curto prazo não vai afetar a decisão do setor produtivo de investir. Ele afirma acreditar que a alta dos preços das commodities esteja associada, em parte, a investimentos especulativos. Essa situação, segundo ele, pode abrir oportunidades interessantes para as empresas brasileiras ampliarem sua presença no exterior e tornarem-se líderes mundiais em seus segmentos.

"O Brasil tem espaço, competência e estrutura de financiamento para que as empresas ligadas às commodities agrícolas e minerais aproveitem as oportunidades que estão surgindo no mercado mundial. Também temos uma base de empresários com noção de empreendedorismo". O diretor do BNDES, no entanto, faz uma ressalva. Para ele, o país precisa colocar o tema ambiental como absoluta prioridade, "caso contrário, o impacto poderá ser profundamente negativo. O importante é que saibamos explorar a natureza da nossa natureza", resume.

CRÍTICAS À PDP A nova política industrial não ficou imune às críticas. Economistas e empresários questionaram o seu lançamento no momento em que o Banco Central volta a elevar a taxa de juros para segurar a inflação. Alguns críticos também reclamaram da sobrevalorização do real, alegando que isso dificulta, ou até mesmo inviabiliza, o crescimento das exportações.

Para o professor Wilson Cano, do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), "a PDP peca pela falta de prioridades e erra ao dar incentivos para segmentos dominados por multinacionais, como o automobilístico". Cano também discorda da avaliação de que o momento da economia brasileira é bom. "Se a situação era alvissareira, já não é mais, e piora a cada dia", diz, ressalvando ter receio de ser chamado novamente de catastrofista, como aconteceu durante a ditadura militar.

"A primeira crítica que faço é o fato de a PDP ser uma medida horizontal. Ela tenta beneficiar o pequeno empresário, o médio, o grande, a empresa nacional, a multinacional, todo mundo de uma vez só. Não temos recursos para todos. O número de segmentos é muito grande e nem todos têm condições de ser competitivos no mercado internacional. O país não tem prioridades. Também questiono os incentivos fiscais dados a segmentos que são dominados por multinacionais, como o automobilístico, que ainda por cima é oligopolizado. Por que vamos dar incentivos para quem não precisa? Outra coisa, o Banco Central voltou a aumentar os juros. Como o governo pretende aumentar os investimentos se está aumentando a taxa de juros?"

Segundo Cano, o Brasil não deixou de crescer nos últimos anos por falta de política industrial. Ele afirma que o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso e o próprio Lula lançaram políticas industriais que "nunca foram" inteiramente implementadas. "Realmente, não entendo como eles querem elevar a taxa de investimento com o governo anunciando corte de gastos, aumentando o superávit fiscal e elevando os juros para segurar a inflação", diz.

Ele afirma também que "o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) já era, acabou. As importações estão batendo recorde. Em breve, a nossa balança comercial vai entrar no vermelho. Isso não vai acontecer por causa da importação de bens de capital, e sim por causa dos bens de consumo, cuja taxa de crescimento é o dobro". Na opinião do professor da Unicamp, a desaceleração da economia mundial, principalmente nos Estados Unidos e na China, "é uma preocupação séria para o Brasil, sim", acrescentando que não vê "como os industriais vão se sentir seguros para investir com as coisas desse jeito".

As críticas à nova política industrial surpreenderam Ferraz, do BNDES. Ele diz que esperava críticas dos setores de oposição, mas não de "empresários com boa formação", que, na opinião dele, não fizeram uma análise ampla antes de criticar. "Alguns dos beneficiados criticaram porque acharam pouco. Mas, na maioria dos casos, acho que são pessoas que não perceberam o desafio que essa proposta traz para o nosso país."

 
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