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Agronegócio - Por uma nova política agrícola

2009 . Ano 6 . Edição 47 - 19/02/2009

Por Gilson Luiz Euzébio, de Brasília

Os reflexos da crise financeira internacional foram sentidos rapidamente pelo setor agrícola brasileiro: o crédito abundante oferecido pelas tradings desapareceu e a queda nos preços das commodities agrícolas no mercado mundial trouxe à tona a discussão de garantia de preços mínimos para remunerar os produtores. "A crise vai provocar a revisão da política agrícola em alguns pontos", admite José Garcia Gasques, coordenador-geral de Planejamento Estratégico do Ministério da Agricultura. O setor sofre também o impacto da desvalorização cambial: quando o plano agrícola 2008/09 foi lançado, em meados de 2008, o dólar correspondia a R$ 1,60. A escassez de crédito provocou a elevação da taxa de juros, que agravou as condições de endividamento dos produtores.

"A política agrícola precisa ser repensada", afirma Júnia Cristina Peres da Conceição, pesquisadora do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), que está preparando estudo sobre o assunto. Para ela, não se trata de uma questão pontual, mas de elaboração de uma nova política com mecanismos mais adequados à economia globalizada: "Os mercados estão interligados, e é preciso fazer um desenho diferente".

"O uso de certos instrumentos de política agrícola é deficiente ou - na melhor das hipóteses - tem-se revelado, em alguns momentos, incoerente em relação a necessidades essenciais da agricultura, sobretudo em momentos de instabilidade", diz Paulo Fernando Cidade de Araújo, professor titular aposentado da Esalq/USP e coordenador do Curso de Economia Aplicada do UGB (Centro Universitário Geraldo di Biasi, de Volta Redonda). O modelo atual, ressalta Júnia Cristina, funcionava bem em um ambiente de economia fechada, quando o governo detinha o controle sobre as importações de alimentos para abastecer o mercado e manter os preços no patamar desejado. Hoje, com os mercados interligados, a política de garantia de preços mínimos deixou de ser um mecanismo eficaz para evitar a volatilidade dos preços. A dificuldade, para ela, está em formular esse novo desenho. A experiência recente não recomenda a volta da política de formação de grandes estoques públicos de alimentos, que muitas vezes apodreciam nos armazéns.

"Sem dúvida, a globalização traz mais dificuldades para a política agrícola, mas em compensação os mecanismos de política podem funcionar melhor com a economia mais aberta", pondera Gasques. Com a abertura comercial, explica ele, o governo não precisa manter "grandes quantidades de estoques reguladores", pois pode importar para suprir a demanda do mercado interno. "Do mesmo modo, a política de preços tem mais visibilidade com a globalização, e os preços internacionais passam a ser uma referência adicional para o mercado", defende.

ESTOQUES A questão básica, segundo Júnia Cristina, é que desde a década de 1990 os instrumentos tradicionais de política agrícola foram perdendo lugar para os mecanismos de mercado. Antes, os estoques eram usados estrategicamente pelo governo para regular preços e assegurar renda ao produtor agrícola: o governo comprava quando os preços estavam em baixa e assim assegurava renda ao produtor. E vendia para assegurar o abastecimento do mercado e evitar a disparada dos preços. Esse poder de definir preços, para ela, agora é do mercado internacional. A crise financeira, seguramente, evidenciou as falhas do modelo.

Júnia Cristina constata em seu trabalho que houve uma mudança profunda na política de comercialização: o avanço do liberalismo no comércio e a crise fiscal levaram ao desmonte do sistema de garantia de preços mínimos. "Desde os últimos anos da década de 1980, com a redução significativa das aplicações públicas fiscais e financeiras no setor agrícola, os principais instrumentos de política agrícola - crédito rural e preços mínimos - foram severamente sacrificados". A partir de 1995, os mecanismos tradicionais de políticas - as aquisições do governo federal (AGF) e empréstimos do governo federal (EGF) - foram substituídos pelo contrato de opção, no qual o produtor adquire o direito de vender ao governo pelo preço mínimo, e pelo Programa para Escoamento de Produto, adquirido pelo comprador. Esses instrumentos, vigentes até hoje, demandam menos recursos públicos, já que o governo paga apenas a diferença entre o preço mínimo e o preço de mercado.

"Atualmente, os chamados leilões de contratos de opção de vendas têm-se mostrado pouco importantes como mecanismo de estabilização da renda dos agricultores", afirma Cidade de Araújo, que critica também os instrumentos de proteção de riscos econômicos: "As iniciativas na área de seguro agrícola e prêmio de seguros são muito recentes e de impacto limitado".

COMPENSAÇÃO Os preços mínimos foram reajustados para a safra 2008/2009 para compensar a alta no custo de produção e se aproximar dos preços de mercado. Mas o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) prevê queda na produção. Gasques argumenta, entretanto, que a previsão de 140,3 milhões de toneladas é inferior à safra passada, mas, se confirmada, ainda será a segunda maior safra da história. Portanto, não indica crise. "Os primeiros impactos serão sentidos na produção", discorda o deputado Duarte Nogueira (PSDB-SP), integrante da bancada ruralista na Câmara. Os produtores alegam que plantaram numa época em que os preços dos insumos estavam altos e vão colher num período de preços baixos.

"Vamos ter que fazer uma política de preços mínimos", diz o deputado, que vê na atual crise internacional uma grande oportunidade para o Brasil. A produção mundial vai cair, prevê, e, se houver uma política de estímulo à produção, o Brasil pode se firmar como um grande fornecedor de alimentos ao mercado internacional. Para o Brasil ocupar esse espaço, é preciso dar segurança ao produtor. "A sustentação de preços é estratégica também para a criação de excedentes exportáveis. Sem essa garantia para os produtos tradicionalmente de mercado doméstico, os sinais de mercado, em um cenário de preços deprimidos, acabarão por desestimular a produção, abortando a possibilidade de exportação", assegura Júnia Cristina.

É preciso ainda definir regras para intervenção no mercado com a venda de estoque. Na safra de 2000/2001, segundo ela, os preços do arroz subiram e houve importação, a despeito de haver estoque. "O País deveria criar um mecanismo que justificasse a intervenção no mercado, desestimulando a importação", propõe. Lembra ainda que o preço de exercício nos contratos de opção tem um papel importante, tanto para estimular a estocagem privada quanto para a formação de estoques, e deve ser usado de maneira estratégica, antecipando- se a eventuais problemas de sustentação de preços.

INSTRUMENTOS "É necessário frisar que o momento atual exige modificações nos instrumentos utilizados até agora", diz Júnia Cristina, que defende a busca de um modelo mais compatível com o mercado globalizado. O estudo conclui que o Programa de Escoamento da Produção e os contratos de opção contribuíram para reduzir a volatilidade dos preços num primeiro momento. Com a desvalorização da moeda nacional na crise de 1999, os mecanismos deixaram de ser eficazes para manter o equilíbrio dos preços, já que se tornou mais caro importar. "Especialmente no caso do milho, deve ser enfatizado que há necessidade de se reter estoques suficientes, de tal forma que seja possível regularizar a oferta doméstica em anos de redução da produção, garantindo a sustentação dos preços internos e diminuindo sua volatilidade", lembra a pesquisadora.

O setor quer medidas imediatas: a Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA) já começou a pressionar por um novo modelo de financiamento do agronegócio. Em sua página na internet, a CNA traça um cenário desanimador: "dificuldades de comercialização, maior rigidez na concessão do crédito rural, redução de 8% no uso de fertilizantes nas lavouras e queda da área plantada na safrinha de milho 2009". De acordo com a entidade, o risco de inadimplência é alto, porque os custos financeiros subiram e os preços estão em baixa. É um cenário que pode desencadear em mais uma renegociação da dívida do setor rural.

COMPULSÓRIO Em resposta às queixas do setor, o governo liberou R$ 6 bilhões entre outubro e novembro, em linhas do Banco do Brasil, e aumentou em R$ 5,5 bilhões os recursos que os bancos têm que aplicar compulsoriamente em agricultura . O volume de recursos é insuficiente, afirma o deputado Duarte Nogueira, e o dinheiro, para ele, não está chegando ao produtor. Na verdade, outros setores também têm reclamado que os recursos liberados pelo governo desde o agravamento da crise financeira internacional, em setembro, não tem chegado à economia. Até mesmo o presidente Luiz Inácio Lula da Silva reclamou dos bancos.

Outra fonte de financiamento para a produção destinada à exportação, os adiantamentos de contratos de câmbio (ACC), também secou. As poucas linhas para ACC estão com taxas proibitivas. Ao divulgar a "Carta de Conjuntura" de dezembro, Marcelo Nonnenberg, coordenador do Grupo de Análise e Previsões (GAP) do Ipea, informou que houve queda no volume de vendas de fertilizantes em outubro, e isso pode impactar negativamente a produção de grãos. Os motivos são conhecidos: falta de crédito e aumento dos preços dos fertilizantes. Para agravar a situação, informa Nonnenberg, há expectativa de queda nas importações: China e União Européia devem reduzir em 5% e 6%, respectivamente, as importações de soja na safra de 2009. Há previsão também de redução na importação de carne pelo mercado dos Estados Unidos (-7,3%) e europeu (-5%). Além disso, as exportações brasileiras de carne para a Rússia estão paradas, porque falta crédito ao importador russo.

Esse cenário de retração mundial evidenciou um fato: as tradings internacionais supriam boa parte da necessidade de financiamento dos produtores brasileiros. No Centro-Oeste, por exemplo, o Ministério da Agricultura estima que estas empresas e os fornecedores de insumos participavam com cerca de 60 % dos recursos para financiamento da safra. Os agricultores entravam com 30% de capital próprio e 10% vinham do sistema nacional de crédito rural. No Sul do País, o sistema nacional de crédito rural respondia por 60 % do financiamento. "As tradings não substituíram o governo no fornecimento de crédito, embora ocupem posição importante no financiamento rural", afirma Gasques.

TECNOLOGIA O cenário de alta produtividade e relações da troca permitiu "aos agricultores de alta tecnologia obter um tipo de financiamento alternativo ao tradicional sistema de crédito rural", de acordo Paulo Fernando Cidade de Araújo. "A entrada do setor privado foi uma compensação à retirada do governo no financiamento e comercialização da produção. As indústrias processadoras de alimentos, as tradings e os supermercados desenvolveram um sofisticado sistema informal de financiamento", explica. Parte da indústria de alimentos e os exportadores começaram a captar recursos no exterior, transferindo-os aos produtores devidamente integrados numa cadeia produtiva. A indústria de alimentos, segundo ele, fornecia também todo o material genético e a tecnologia.

O governo tem aperfeiçoado os instrumentos de política agrícola, argumenta Gasques. "Alguns não estão funcionando melhor por problemas de natureza macroeconômica, como a taxa de juros" afirma. Segundo ele, a taxa de juros da economia torna pouco atrativa a aplicação em títulos agropecuários, e trava os negócios com papéis ligados à agricultura. "Estes mecanismos poderiam captar volumes maiores de recursos para o setor", diz. Mesmo assim, afirma, o volume de recursos desembolsado pelo sistema nacional de crédito rural de janeiro a outubro de 2008 é superior ao desembolsado em igual período do ano anterior.

 
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