Legislação - Competição para valer |
2007 . Ano 4 . Edição 32 - 7/3/2007 A tecnologia anda mais rápido que a burocracia, e a convergência dos meios eletrônicos de comunicação obriga o governo a se apressar na concepção de um novo marco regulatório para o setor. A lei precisa contemplar telefonia fixa e móvel, rádio, televisão aberta e fechada, e acesso à Internet. Tudo isso significa mexer com um grupo de empresas que respondem por 3% do PIB nacional
Na maioria dos países desenvolvidos, a regulamentação do setor de comunicação de massa foi alterada para acompanhar o avanço do processo de convergência tecnológica As antenas parabólicas reluzem nos telhados das casas simples do pequeno povoado à beira da rodovia 175, perto de Nossa Senhora da Glória - a Capital do Sertão -,na região noroeste de Sergipe.Assim que chegou a eletricidade,no fim do ano passado,a maioria dos moradores tratou de instalar uma parabólica e comprar um aparelho de televisão.Entraram no rol dos 46 milhões de domicílios brasileiros que têm pelo menos uma televisão.Ainda demorará para chegar até lá a Internet de banda larga,que já está em 5 milhões de residências brasileiras, ou a TV a cabo, com seus 4,6 milhões de assinantes,que pagam mensalidade média de 51 reais.A maioria da população da pequena cidade sertaneja não ouviu falar na tal da convergência tecnológica que já permite assistir a vídeos no celular e fazer ligações telefônicas por meio de um microcomputador. Mas é um fenômeno que atrai a atenção dos executivos de setores da economia que movimentam 3% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro - telecomunicação, televisão aberta e por assinatura, telefonia celular e acesso à Internet. Não é para menos, o ministro da Comunicação, Hélio Costa,anunciou no mês passado que pretende enviar rapidamente ao Congresso um projeto de lei alterando o Código Brasileiro de Telecomunicações (Lei n.° 4.117, de 1962), que regulamenta o funcionamento das emissoras de rádio e de televisão aberta.É bom lembrar que esses serviços são uma concessão do governo federal, pois usam um bem público, a atmosfera terrestre, para fazer chegar, por ondas eletromagnéticas,o som e a imagem a quase toda a população brasileira.O ministro Costa também sinalizou que pode ser a oportunidade para rever a legislação atualmente em vigor para outros setores conexos,como televisão por assinatura ou telecomunicação. Até hoje, cada segmento dessa indústria é sujeito a diferentes regras.A Lei Geral de Telecomunicação (LGT), n.º 9.472, de 1997,define o que pode e o que não pode na área de telefonia; a TV a cabo por assinatura é regida pela Lei n.º 8.977,de 1995, mas não existe legislação para o acesso à Internet nem para os sinais de TV paga que chegam por microondas ou satélite.A declaração de Costa repercutiu no Congresso Nacional, onde já começam as primeiras escaramuças da batalha legislativa sobre a regulamentação do setor. Propostas Logo após a abertura do ano legislativo de 2007,no dia 5 de fevereiro,o deputado federal Paulo Bornhausen (PFLSC) colocou lenha na fogueira ao apresentar um projeto de lei que abre as portas para que as operadoras de telecomunicações, mesmo as que estão sob controle estrangeiro, entrem no mercado de TV a cabo por assinatura.De acordo com uma lei de 1995, para explorar os serviços de TV a cabo por assinatura,as empresas devem ter pelo menos 51% de capital nacional. Bornhausen é um dos vice-presidentes da Comissão de Ciência e Tecnologia da Câmara dos Deputados,que apreciará em primeiro lugar quaisquer propostas de mudanças do marco regulatório dos setores de telecomunicação e comunicação eletrônica. Pelo projeto de Bornhausen,prestadoras de serviços de telecomunicação poderão produzir, programar e distribuir conteúdo eletrônico. Assim, as empresas de telefonia fixa,por exemplo,poderiam vender serviços de televisão por assinatura, com conteúdo próprio ou de terceiros O tratamento dos pacientes que estão à espera de um órgão é mais caro do que o valor dos transplantes Três dias depois foi a vez do deputado Nelson Marquezelli (PTB-SP) dar o troco ao propor o projeto de lei n.º 70/2007,que limita em 30% a participação de capital estrangeiro nos setores de produção,programação e distribuição de conteúdo de comunicação eletrônica. Incluiria,portanto, o setor de televisão por assinatura,no qual existe o limite de 51% de capital nacional no caso de transmissão por cabo e não existe restrição à participação estrangeira na transmissão por satélite e por microondas, conhecida pela sigla MMDS (veja quadro explicativo ). A proposta de Marquezelli generaliza uma regra que vale para as emissoras de rádio e TV aberta, cujas concessões só podem ser exploradas por brasileiros natos ou naturalizados há mais de dez anos, ou por pessoas jurídicas constituídas sob as leis brasileiras, nas quais pelo menos 70% do capital deve ser nacional.A proposta de Bornhausen não implica uma briga com o poderoso setor de radiodifusão, para o qual ele manteve a regra que limita em 30% a participação de capital estrangeiro. São os primeiros confrontos de uma competição entre pesos pesados.Por enquanto, a batalha envolve apenas as empresas de telefonia a as que vendem canais pagos de televisão a cabo e está poupando as emissoras de televisão aberta. A intenção de Costa é aprovar até o final do ano a legislação para o setor de comunicação eletrônica.Não será fácil cumprir essa tarefa, dada a complexidade do tema e os interesses envolvidos. "É uma bravata do ministro dizer que vai aprovar a legislação em 2007,pois será preciso um intenso debate público, já que é uma questão estratégica para o país",afirma Gustavo Gindre, coordenador executivo do Instituto de Estudos e Projetos em Comunicação e Cultura (Indecs), organização nãogovernamental com sede no Rio de Janeiro. Na avaliação de Gindre,"a legislação brasileira é muito fracionada, pois existe uma norma para MMDS, portaria para televisão a cabo via satélite e leis ultrapassadas para telecomunicações e radiodifusão aberta.Ele lembra que todos os países desenvolvidos que adotaram o sistema digital para a televisão aberta reformularam sua legislação de acordo com a realidade da convergência das tecnologias de telecomunicação e comunicação eletrônica."Temos de passar uma borracha em tudo,não será necessário uma lei única, mas regras claras que envolvam todos os segmentos da indústria", diz Gindre, que defende a criação de duas agências diferentes para o setor: uma à imagem da atual Agência Nacional de Telecomunicação (Anatel), que cuidaria da infra-estrutura tecnológica; outra que ficaria a cargo da programação e do conteúdo dos meios de comunicação eletrônica.O modelo de duas agências foi adotado pela França,observa Gindre.
Acesso Quem também duvida da possibilidade de aprovação, ainda em 2007, de uma nova lei para comunicação eletrônica é Alexandre Annemberg,diretor executivo da Associação Brasileira de TV por Assinatura (ABTA)."A discussão da nova legislação será longa e complexa, até porque os donos de emissoras de rádio e de televisão aberta têm forte presença no Congresso", pondera ele. Em sua opinião, o novo marco regulatório deveria levar em conta a cadeia de valor da área de comunicação eletrônica: para os produtores de conteúdo, nacionais ou estrangeiros, deveriam valer os dispositivos constitucionais que regulam a liberdade de imprensa e a legislação dos direitos autorais; para as empresas que transportam o conteúdo por ondas eletromagnéticas, cabo, microondas ou satélite, a responsabilidade ficaria com a Anatel; finalmente, valeria o Código de Defesa do Consumidor para as empresas que levam o serviço até o usuário final,seja televisão por assinatura, seja acesso de alta velocidade à Internet.Dessa forma,argumenta Annemberg, seria possível que as empresas estrangeiras entrassem no setor de transporte do conteúdo, que exigirá enormes investimentos em infra-estrutura. Embora as empresas de televisão aberta pareçam ter sido poupadas nas primeiras discussões,dificilmente ficarão fora da linha de fogo.Laurindo Leal Filho,professor da Escola de Comunicações e Arte (ECA) da Universidade de São Paulo (USP), defende a criação de uma única agência para controlar o conteúdo e as operações de todos os meios de comunicação eletrônica e de telecomunicações."Na maioria dos países desenvolvidos, a nova regulaestamentação acompanhou o avanço da convergência tecnológica. Foi assim na Inglaterra, com a montagem em 2003 do Escritório de Comunicação (Ofcom,da sigla em inglês),que também é responsável pelas concessões de novos canais de televisão aberta, em substituição aos cinco órgãos reguladores anteriormente existentes." No Brasil,diz Leal, é necessário mudar o atual modelo de outorgas das concessões de canais de TV aberta,que ainda é fortemente influenciado por interesses políticos, especialmente pela ação de deputados e senadores que são proprietários de emissoras de rádio e televisão.Outro erro do sistema brasileiro é que ganha a licitação da emissora de televisão aberta quem der o maior lance, enquanto na Inglaterra o vencedor pagará uma mensalidade, calculada sobre o faturamento, sustenta Leal. "Além disso, no nosso modelo,na hora da licitação não é avaliado o conteúdo que será transmitido, ao contrário do sistema inglês, onde a Ofcom recentemente concedeu a licença a um canal que apresentou a melhor programação, embora o aluguel proposto fosse mais baixo." O consultor Juarez Quadros, da Orion Consultores Associados, acredita que se avançará ao longo do ano,mas a aprovação deverá ficar para 2008."O processo deveria ter começado antes",diz Quadros,que foi o último ministro das Comunicações do governo FHC e entregou um esboço de Lei de Comunicação de Massa a seu sucessor, Miro Teixeira,atual deputado federal (PDTRJ), que não fez avançar o processo. Para Quadros, a convergência tecnológica recomenda a existência de uma única agência reguladora, e a Anatel,que já está estruturada, deveria ocupar esse espaço,mas como órgão independente do Executivo Federal, com função de Estado. Segundo Quadros,a LGT permite que as operadoras de telefonia fixa explorem serviços de TV por assinatura fora de suas áreas geográficas de concessão, mas isso estava condicionado ao cumprimento das metas de expansão do número de terminais públicos e privados em suas regiões, conforme foi estabelecido nos contratos que firmaram com a Anatel.Atualmente,existem 42 milhões de conexões telefônicas fixas no Brasil,e a taxa de crescimento é muito inferior à dos telefones celulares ativos,que atingiram a marca de 100,7 milhões de unidades em janeiro. As maiores empresas de telefonia fixa - Brasil Telecom, Embratel, Telefónica e Telemar - já cumpriram as metas de universalização há muito tempo e agora querem vender serviços de valor adicionado a seus clientes,além de Internet de alta velocidade. Equipamentos do laboratório de TV Digital da Universidade Mackenzie, em São Paulo (acima), e telefone acoplado ao computador mostrando fisicamente a convergências das mídias Pacote As batalhas que ocorrerão no Congresso refletem a crescente competição pela conquista de maiores nacos nos mercados de televisão por assinatura,acesso de alta velocidade à Internet e telefonia fixa. As operadoras de telefonia fixa e de TV paga querem vender ao mesmo usuário o serviço chamado triple play, um pacote múltiplo enviado pelo mesmo meio: cabo de TV por assinatura, linha telefônica ou microondas e satélite. A disputa começou a pegar fogo em 2004, quando a poderosa Telefónica del México (Telmex) fez um negócio com a Globo Comunicação e Participação (Globopar), da família Marinho. A Telmex comprou todas as ações preferenciais e 49% das ações com direito a voto da Net Serviços, empresa que controlava 29 distribuidoras de televisão por assinatura em todo o Brasil, sendo a líder do segmento, com 45% do total de usuários.Em dezembro de 2004,a Anatel deu autorização prévia para a transação e a aprovação definitiva ocorreu em maio de 2006,quando a Net já estava oferecendo serviços de triple play,pois, além dos canais por assinatura e acesso de alta velocidade à Internet,que já constavam de seu portfólio,incluiu as ligações de telefonia fixa, local, nacional e internacional. Isso foi possível porque a Embratel também pertence à Telmex, a exemplo da operadora de telefonia móvel Claro. A lógica do negócio é tirar partido da infra-estrutura de cabos já instalada e aumentar o faturamento com cada usuário, aproveitando o mesmo canal de transmissão de sinais. Em julho de 2006, foi a vez da Telemar avançar seu peão ao comprar por meio de sua subsidiária Oi, de telefonia celular, o controle acionário da Way TV.Desembolsou 132 milhões de reais para ficar com a operadora de TV a cabo,que também fornece acesso de banda larga à Internet em Belo Horizonte,Uberlândia,Barbacena e Poços de Caldas.A Net Serviços, líder do segmento de televisão por assinatura,estava qualificada para participar do leilão da Way TV,mas não apresentou proposta. Entretanto, não demorou para que a Net desse o troco. Em 13 de outubro do mesmo ano, fez o primeiro movimento para assumir o comando da Vivax,empresa de capital aberto que opera TV a cabo no interior paulista, ao comprar os 36,7% de seu capital social, que pertencia a Horizon Telecom International (HTI). Na época, a Vivax tinha 312,7 mil assinantes de TV por assinatura e 106,2 mil no serviço de banda larga, enquanto a NET Serviços tinha, respectivamente, 1,6 milhão e 532,2 mil. O acordo prevê uma segunda etapa, em que a Net assumirá o comando acionário por meio da troca de ações com outros acionistas da Vivax. Logo em seguida,no dia 29 de outubro, foi a vez da Telefónica,operadora de telefonia fixa de capital espanhol, fazer sua manobra ao comprar as operações de distribuição de televisão por assinatura por microondas (MMDS) da TVA, do Grupo Abril, nas cidades de São Paulo, Rio de Janeiro,Curitiba e Porto Alegre.A empresa espanhola também abocanhou 100% das ações preferenciais e parte das ações ordinárias das operações de TV a cabo da TVA em São Paulo,Curitiba,Florianópolis e Foz do Iguaçu, até o limite de 49% do capital,definido pela Lei n.° 8.977,que rege a TV a cabo.Não existe restrição para a participação do capital estrangeiro na distribuição de serviços de TV por assinatura via MMDS.
Mas a operadora de telefonia fixa de capital espanhol resolveu ganhar tempo e já está oferecendo serviço de televisão por assinatura (DTHi), transmitido por satélite, com uma programação completa,que inclui os principais canais de filmes,entretenimento pelo preço promocional de 79 reais mensais, sem cobrar pelo conjunto decodificador e antena.É um preço muito inferior ao oferecido pela Net.Annemberg,da ABTA, acha que esse "é um benefício aparente temporário,uma forma de dumping, ou seja, vender abaixo do preço de custo para ganhar mercado".Para explorar esse serviço, a Telefónica comprou no ano passado a licença de operar televisão por assinatura distribuída por satélite da Astralsat. José Fernandes,presidente Associação Brasileira de Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado (Abrafix),disse em um seminário organizado pela Editora Converge,em Brasília,no mês passado,que uma das funções da agência reguladora deveria ser preservar os investimentos das telefônicas que cumpriram seus planos de aplicações. Ele aproveitou para dar uma cutucada nas empresas de televisão a cabo, "que têm proteção legal há dez anos,mas não fizeram os investimentos propostos, que ficaram restritos às grandes cidades". A Telemar e a Brasil Telecom retrucaram em fevereiro, assinando um acordo operacional com a Sky-DirectTV, empresa que domina o mercado de televisão por assinatura transmitida por satélite.Agora, as duas operadoras vão passar a oferecer o pacote triple play,com ligações telefônicas, acesso de banda larga à Internet e canais de televisão por assinatura.A Brasil Telecom lançará o produto inicialmente em Brasília e Campo Grande,mas sem incluir ainda a telefonia celular, com previsão para março. Já a Telemar dará a largada, também em março, no Rio de Janeiro e em Niterói,mas oferecerá telefonia móvel, por meio da Oi.Nenhuma das operadoras cobrará pelo decodificador e antena, pelo menos na fase de lançamento, a exemplo do que fez a Telefónica com seu serviço Você TV. O ministro da Comunicação, Helio Costa, pretende aprovar ainda neste ano a legislação para o setor de comunicação eletrônica Avanço A resposta das operadoras de televisão a cabo foi contestar junto à Anatel, por meio da ABTA,o avanço das empresas de telefonia fixa sobre a Way TV e TVA."Se a Anatel não impedir as aquisições", avisa Annemberg, do ABTA,"entraremos com recurso no Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade),pois as empresas de telefonia fixa poderão sufocar toda a concorrência se oferecerem serviços de TV por assinatura nas regiões onde têm suas concessões,uma vez que contam com uma infra-estrutura de distribuição imbatível." Para Annemberg, as empresas de telefonia fixa não estão realmente interessadas no serviço de venda de TV por assinatura,mas sim no fornecimento de acesso à Internet por banda larga.Em setembro do ano passado, existiam 3,9 milhões de usuários que acessavam a Internet banda larga pelo sistema ASDL (leia quadro explicativo Para compreender a montanha de siglas) das operadoras de telefonia fixa (77% do total) e 1,1 milhão que utilizavam os cabos das empresas de TV por assinatura (21%). O que deve estar preocupando as telefônicas é o crescimento dos usuários via TV a cabo,que subiu 100,2% nos doze meses até setembro de 2006,enquanto os acessos pelo sistema ASDL só aumentaram 40,5% no mesmo período. Atualmente, a tecnologia usada pelas empresas de TV a cabo por assinatura garante maior velocidade de acesso à Internet do que a empregada pelas empresas de telefonia fixa, que ainda usam fios de cobre para ligar suas redes de fibra óptica ao ponto onde estão instalados os telefones. Segundo Rubens Glasberg,diretor e editor geral da Editora Converge, especializada em comunicação eletrônica, a Telefónica colocará brevemente em teste em bairros de alto poder aquisitivo da capital paulista uma rede que chegará aos consumidores finais por fibra óptica.A BT,maior operadora de telefonia fixa da Inglaterra, está investindo cerca de 18 bilhões de dólares numa nova infra-estrutura de comunicação, toda em fibra óptica.As telefônicas querem multiplicar suas fontes de receita e temem a competição das empresas de TV a cabo, que já oferecem pacotes que envolvem acesso de banda larga à Internet e telefonia fixa,além dos canais por assinatura, como é o caso da NET.Tudo por causa da convergência de tecnologias, a mesma que permite fazer ligações gratuitas e falar com pessoas em qualquer parte do mundo através de dois microcomputadores que tenham o programa Skype instalado. O lançamento da TV digital brasileira pode ser uma oportunidade para que produtoras independentes ganhem espaço na programação das emissoras abertas
Wimax O próximo lance da competição no setor será o leilão que a Anatel fará neste ano das licenças para explorar o sistema Wimax de acesso sem fio, de alta velocidade, à Internet.O Wimax poderá ser usado por microcomputadores ou telefones celulares, que utilizam a faixa de 3,5 GHz a 10,5 GHz do espectro eletromagnético. A Anatel tentou realizar o leilão no ano passado, mas teve de suspendê-lo em razão de uma decisão judicial solicitada pela Abrafix. No ano passado, cerca de cem empresas apresentaram propostas, mas o edital da Anatel impedia que as operadoras de telefonia fixa disputassem as licenças em suas áreas de concessão."Para promover a concorrência faz sentido deixar fora do ambiente Wimax as operadoras fixas para que não haja um fechamento de mercado por parte delas tanto no leilão quanto na operação", avalia Ronaldo Seroa da Mota, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).As operadoras de telefonia fixa até aceitariam ficar fora da operação de Wimax em suas áreas de concessão por dois anos, o problema é que os vencedores da licitação levarão, pelo menos, cinco anos para montar uma rede em condições de competir com seus concorrentes pesos pesados, segundo Mota. No começo de fevereiro, a Anatel abriu novamente o processo de consulta pública que precede a elaboração do edital.O novo texto trará mudanças formais em relação ao lançado no ano passado, mas deverá manter as restrições à participação das telefônicas em suas áreas de concessão. O edital definirá preços mínimos e máximos, número de operadores por região geográfica, as obrigações dos concessionários e quem estará autorizado a participar do processo. A forma de operacionalizar a TV digital aberta e gratuita no Brasil é outro tema que vai gerar muita polêmica e deverá estar presente na discussão do novo marco regulatório. Em julho do ano passado, o governo federal emitiu o Decreto Lei n.° 5.820,que adotou o padrão japonês para a televisão digital aberta brasileira e estabeleceu um período de transição até 2016 para que todas as emissoras de TV aberta, detentoras das atuais concessões, passem a transmitir a programação apenas em sinal digital."O Ministério da Comunicação poderia ter aproveitado a implantação do sistema digital para abrir novas licitações para os canais digitais,mantendo as concessões analógicas para os detentores das outorgas", sustenta Leal, da ECA-USP.A opção do governo federal foi entregar às atuais emissoras o direito de explorar em consignação os novos canais digitais,explica Leal, "mas acabou dando muito mais,pois a digitalização dos sinais permite que num mesmo intervalo de freqüência sejam transmitidas várias programações".
No sistema analógico, cada emissora que ganhou a outorga recebeu uma faixa de 6 Mhz no espectro eletromagnético,ou seja, um canal, pelo qual só podia ser transmitida uma única programação, explica Gindre, do Indecs,"mas a tecnologia digital permitirá colocar várias programações no mesmo canal,dependendo da definição (qualidade) da imagem".Quem optar por transmitir em alta definição manterá uma única programação, mas quem escolher a definição padrão (imagem com a qualidade de um filme em DVD) poderá colocar no ar quatro diferentes programações se for usado o método de compressão de sinal MPEG4 ."Minha sensação é que só a TV Globo dará a partida nas transmissões digitalizadas e as outras emissoras vão esperar para ver,pois é muito alto o custo de implantação do novo sistema",aposta Gindre. O lançamento da TV digital brasileira pode ser uma oportunidade para que produtoras independentes ganhem espaço na programação das emissoras abertas. "Seria preciso criar uma legislação que determinasse um porcentual mínimo de programação regionalizada e independente,bem como um ente regulador que faça cumprir as regras."Está parado no Congresso desde 2003 o Projeto de Lei n.° 59, apresentado pelo deputado federal João Paulo Cunha (PT-SP), que obrigaria as emissoras de televisão a transmitir um número mínimo de horas de programação cultural, artística ou jornalística,produzidos na região onde estão sediadas,sendo que 40% desse total deveria ser de responsabilidade de produtoras independentes. Leal Filho acredita que o novo órgão regulador da comunicação eletrônica de massa terá de enfrentar o desafio de influir na programação da televisão aberta para melhorar a qualidade do conteúdo veiculado e também cobrar de quem ganhar a concessão a responsabilidade por tudo que vai ao ar. Defensores da melhoria da qualidade da programação das emissoras de televisão aberta, Gindre entre eles, propõem que a concessão das licenças definitivas para explorar a televisão digital incluam regras que levem em conta o conteúdo e fortaleçam a produção independente,o que contribuiria para o desenvolvimento da indústria cultural brasileira.Motta, do Ipea, concorda que o objetivo das mudanças nas regras deverá ser melhorar a qualidade dos serviços prestados aos usuários,mas acha difícil tirar da jogada as emissoras e as retransmissoras de televisão aberta,"que investiram durante anos e cujo prazo de concessão ainda não terminou".O debate promete. Saiba mais
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