2007 . Ano 4 . Edição 32 - 7/3/2007

Por Eliana Simonetti, de São Paulo 

Findo o Carnaval, começou de fato o ano de 2007 - e com ele projetos a realizar, preocupações com contas e tudo o que compõe uma nova jornada. Considerando que a carga tributária brasileira beira os 40% e o carnê do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) já chegou a nossas casas, para pagamento de uma fatura que sempre nos parece salgada, aqui vão alguns bons argumentos para não deixá-lo perdido num fundo de gaveta. Como diz o economista inglês T. Vickers, que estuda o imposto sobre propriedade na Inglaterra, " sem propriedade não podemos viver; sem impostos não há administração; sem informações sobre propriedade e impostos ficamos impotentes para mudar a maneira de sermos governados". Bem administrado, o IPTU pode ser um instrumento de garantia de direito de propriedade, inclusão cidadã, autonomia dos municípios e melhoria das condições nos locais onde as pessoas vivem.

Ocorre que, embrulhado em um sistema tributário dispendioso e complexo, cujos benefícios não são facilmente constatáveis, o brasileiro jamais demonstrou grande pendor por pagamento de impostos e taxas. No caso do IPTU especificamente, a inadimplência supera 60% em algumas localidades, como Alta Floresta, no Mato Grosso, e Porto Velho, em Rondônia. Você achou muito? "Em 2004, a inadimplência era de 80%", lembra Wilson Correia da Silva, secretário municipal de Fazenda. A situação chegou a um ponto que há prefeituras sorteando carros, eletrodomésticos e premiando bairros que andarem na linha. Rio Claro, no interior paulista, já distribuiu quatro automóveis, duas motocicletas, bicicletas e vários eletrodomésticos a contribuintes que pagam impostos em dia, dentro da campanha "IPTU dá Prêmios", lançada no ano passado. Em Campo Grande, no Mato Grosso do Sul, quem pagou o IPTU à vista concorre a um automóvel e, ainda, a trezentos aparelhos celulares. Segundo o prefeito Nelsinho Trad, o IPTU é a principal fonte de receita de Campo Grande e registra índice de inadimplência de 27%. Na capital do estado vizinho, em Mato Grosso, outdoors dizem:"Quem ama Cuiabá, paga IPTU". Em 2005, a prefeitura da cidade alterou a Planta Genérica de Valores (leia quadro Termos técnicos) e aumentou a alíquota do IPTU para terrenos baldios de 1% para 2%. Detalhe: dos 58, 5 mil terrenos baldios registrados na cidade, apenas 17% estão quites com o Fisco municipal.

Exemplos de comportamentos desse naipe indicam mudanças significativas. As administrações municipais esforçam-se para aumentar as receitas próprias, independentes de transferências de estados e da União, e de investimentos pré-definidos para fazer frente à demanda de cidadãos que, ao que tudo indica, são cada vez mais exigentes (leia quadro Municípios e trbitação). Levantamentos feitos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), com base em informações do Ministério da Fazenda, revelam que em 2001, cerca de 90% dos municípios brasileiros cobraram impostos próprios, apresentaram superávits e mantiveram suas despesas com pessoal dentro dos limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. "Há um processo de descentralização e fortalecimento democrático em andamento que leva à melhoria da gestão e transforma o município em agente de políticas públicas", diz Ângela Penalva Santos, economista e professora da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ).

Pesquisadores vêm buscando soluções para dar maior eficiência e efetividade à cobrança e à aplicação do imposto sobre propriedades urbanas - que tem grande parte de seus recursos livres de vínculos (exceto saúde e educação) e pode ser investido na solução de questões locais; além de ser arrecadação previsível, estável e controlável. O mais recente é de autoria de Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jr. , pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Segundo ele, o país enfrenta muitos problemas nessa área. "Entre outros, as propriedades são mal avaliadas; existe grande pressão política em torno de um imposto amplamente visível; os fundos de transferências de recursos federais e estaduais tendem a acomodar as prefeituras; e a população ignora que o imposto possibilita sua maior participação na administração dos problemas das cidades"diz ele. Em suas palavras, o IPTU é um "imposto cidadão", capaz de estimular as pessoas a reclamar seus direitos perante os entes públicos. Seu próximo projeto é produzir um modelo de avaliação imobiliária que possa simplificar a tarefa de cadastramento e tornar o imposto mais justo e eficiente.

O mundo real Carvalho Jr. identificou que a importância do IPTU nas finanças municipais é maior em cidades com população superior a 200 mil habitantes. A razão principal está no fato de que o imposto tem elevado custo administrativo, requer processos sofisticados de avaliações imobiliárias, cadastro atualizado digitalizado e referenciado, procuradoria e auditoria eficientes. Na arrecadação do IPTU, por menor que seja a dimensão de uma administração municipal, a gerência integra agentes de controle da legislação tributária, funcionários de controle e atualização do cadastro técnico imobiliário, fiscais e engenheiros que se deslocam em busca da confirmação das informações prestadas pelos contribuintes. Cidades pequenas não dão conta do recado. Assim, enquanto nos Estados Unidos quase todos os imóveis são cadastrados, na maioria dos estados do Brasil a taxa se situa entre 50% e 60%. E, embora quase a totalidade dos municípios brasileiros arrecade IPTU, seu valor costuma ser simbólico

O BNDES e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) já entraram em campo para subsidiar, principalmente as localidades pequenas (de até 20 mil habitantes), que compõem cerca de 90% dos municípios brasileiros, oferecendo dois programas de financiamento. O Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros (PNAFM) presta assistência técnica e cooperação financeira para a modernização das administrações tributária, financeira, patrimonial e previdenciária. O Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais (Pmat) inclui equipamentos de informática, capacitação de recursos humanos, desenvolvimento de projetos, equipamentos operacionais e instalações para atendimento aos cidadãos - tudo destinado à melhoria da qualidade do gasto numa perspectiva de desenvolvimento local sustentado.

O serviço tem de ser completo. Segundo dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), de 1998 a 2004, entre as cidades que atualizaram informações e valores dos imóveis, pouco mais da metade obteve aumento real na arrecadação média nos anos seguintes. Ou seja, não basta dispor de informações, é preciso também cobrar de forma eficiente. Várzea Grande, no Mato Grosso, acaba de inaugurar seu processo de modernização. O último mapa da cidade, completamente desatualizado, tem 24 anos. Com o suporte do BNDES, vem sendo feito novo mapeamento, por geoprocessamento. "Teremos uma planta genérica, processo de atendimento automatizado ao cidadão e melhor planejamento das ações da administração", diz Bolanger José de Almeida, secretário de Fazenda do município.

Disparidades Outras incongruências podem ser assinaladas. Municípios do estado de São Paulo arrecadam mais de 1% de sua renda com o IPTU, nível equivalente ao de países desenvolvidos. Por outro lado, a maior parte dos municípios do Norte e do Nordeste não atinge 0, 2% de sua receita tributária. Pior: para 30% dos municípios o IPTU não alcança 0, 05% dos recursos disponíveis. Brasília, cidade moderna, patrimônio arquitetônico da humanidade, cobra alíquota de 0, 3% para imóveis residenciais e obtém arrecadação per capita correspondente a 1% de sua renda anual. Em outro extremo, Franco da Rocha, na periferia de São Paulo, com alíquota de 2% para imóveis residenciais (mais de seis vezes superior à de Brasília), registra arrecadação per capita inferior, de 0, 85% de sua renda anual.

Despreparadas do ponto de vista técnico- científico e político, e com economia frágil, as pequenas cidades dependem dos recursos oriundos do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), cujo critério de distribuição de verbas é o tamanho da população. Assim, cidades com menos de 20 mil habitantes são penalizadas por não conseguir ter receitas próprias e por ficar com uma porção pequena do dinheiro do Fundo. Os efeitos deletérios são facilmente comprováveis. Em todo o Rio Grande do Norte, a educação encontra-se municipalizada, mas em grande parte das pequenas cidades faltam condições infra-estruturais e pessoas qualificadas para a oferta de todas as séries do Ensino Fundamental. Apenas 5% dessas cidades oferecem o Ensino Médio. Resultado: as prefeituras financiam o transporte escolar para que os alunos dêem continuidade aos estudos em cidades próximas - o que, embora seja positivo, é fator de desestímulo para os jovens.

Exemplos de comportamentos desse naipe indicam mudanças significativas. As administrações municipais esforçam-se para aumentar as receitas próprias, independentes de transferências de estados e da União, e de investimentos pré-definidos para fazer frente à demanda de cidadãos que, ao que tudo indica, são cada vez mais exigentes (leia quadro Municípios e trbitação). Levantamentos feitos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), com base em informações do Ministério da Fazenda, revelam que em 2001, cerca de 90% dos municípios brasileiros cobraram impostos próprios, apresentaram superávits e mantiveram suas despesas com pessoal dentro dos limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. "Há um processo de descentralização e fortalecimento democrático em andamento que leva à melhoria da gestão e transforma o município em agente de políticas públicas", diz Ângela Penalva Santos, economista e professora da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ).

Pesquisadores vêm buscando soluções para dar maior eficiência e efetividade à cobrança e à aplicação do imposto sobre propriedades urbanas - que tem grande parte de seus recursos livres de vínculos (exceto saúde e educação) e pode ser investido na solução de questões locais; além de ser arrecadação previsível, estável e controlável. O mais recente é de autoria de Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jr. , pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Segundo ele, o país enfrenta muitos problemas nessa área. "Entre outros, as propriedades são mal avaliadas; existe grande pressão política em torno de um imposto amplamente visível; os fundos de transferências de recursos federais e estaduais tendem a acomodar as prefeituras; e a população ignora que o imposto possibilita sua maior participação na administração dos problemas das cidades"diz ele. Em suas palavras, o IPTU é um "imposto cidadão", capaz de estimular as pessoas a reclamar seus direitos perante os entes públicos. Seu próximo projeto é produzir um modelo de avaliação imobiliária que possa simplificar a tarefa de cadastramento e tornar o imposto mais justo e eficiente.

O mundo real Carvalho Jr. identificou que a importância do IPTU nas finanças municipais é maior em cidades com população superior a 200 mil habitantes. A razão principal está no fato de que o imposto tem elevado custo administrativo, requer processos sofisticados de avaliações imobiliárias, cadastro atualizado digitalizado e referenciado, procuradoria e auditoria eficientes. Na arrecadação do IPTU, por menor que seja a dimensão de uma administração municipal, a gerência integra agentes de controle da legislação tributária, funcionários de controle e atualização do cadastro técnico imobiliário, fiscais e engenheiros que se deslocam em busca da confirmação das informações prestadas pelos contribuintes. Cidades pequenas não dão conta do recado. Assim, enquanto nos Estados Unidos quase todos os imóveis são cadastrados, na maioria dos estados do Brasil a taxa se situa entre 50% e 60%. E, embora quase a totalidade dos municípios brasileiros arrecade IPTU, seu valor costuma ser simbólico

O BNDES e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) já entraram em campo para subsidiar, principalmente as localidades pequenas (de até 20 mil habitantes), que compõem cerca de 90% dos municípios brasileiros, oferecendo dois programas de financiamento. O Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros (PNAFM) presta assistência técnica e cooperação financeira para a modernização das administrações tributária, financeira, patrimonial e previdenciária. O Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais (Pmat) inclui equipamentos de informática, capacitação de recursos humanos, desenvolvimento de projetos, equipamentos operacionais e instalações para atendimento aos cidadãos - tudo destinado à melhoria da qualidade do gasto numa perspectiva de desenvolvimento local sustentado.

O serviço tem de ser completo. Segundo dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), de 1998 a 2004, entre as cidades que atualizaram informações e valores dos imóveis, pouco mais da metade obteve aumento real na arrecadação média nos anos seguintes. Ou seja, não basta dispor de informações, é preciso também cobrar de forma eficiente. Várzea Grande, no Mato Grosso, acaba de inaugurar seu processo de modernização. O último mapa da cidade, completamente desatualizado, tem 24 anos. Com o suporte do BNDES, vem sendo feito novo mapeamento, por geoprocessamento. "Teremos uma planta genérica, processo de atendimento automatizado ao cidadão e melhor planejamento das ações da administração", diz Bolanger José de Almeida, secretário de Fazenda do município.

Pequenos No Pará, 83% dos municípios são de pequeno porte, com baixa arrecadação de recursos próprios. Neles, a média do IPTU per capita é 95 centavos de real - baixo desempenho explicado por suas características eminentemente rurais, segundo Liane Silva Ramos, engenheira que realizou um estudo sobre estrutura e aspectos das finanças públicas dos municípios paraenses. "O potencial de arrecadação do IPTU nos municípios paraenses está longe de ser atingido e conta com todas as dificuldades de se cobrar um imposto direto, que não está embutido no preço de alguma mercadoria. Além disso, em municípios pequenos a proximidade entre o administrador e os contribuintes é muito grande, o que pode inibir a cobrança", diz.

Um caso interessante em São Paulo, estado mais rico do país, demonstra a importância do investimento na arrecadação e na boa gerência dos tributos locais. Itapecerica da Serra tem 130 mil habitantes e densidade demográfica de 852, 7 habitantes por quilômetro quadrado. Dados da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa) e do IBGE indicam que entre 1970 e 2001 a população cresceu 410, 2% - com o agravante de que o inchaço se verificou em áreas de mananciais. Em 1989, o IPTU representava 0, 9% da composição da receita orçamentária do município. Então, em 1991 a prefeitura estruturou a planta genérica, cadastrou imóveis e estabeleceu tributação progressiva. Naquele ano, o IPTU já representava 4, 4% das verbas disponíveis na cidade e, em 1992, 11, 8%. "Influência política, nível de tributação dos municípios vizinhos e cultura regional impactam na arrecadação. O fato cria um efeito cascata. Quem arrecada e investe pior apresenta desempenho cada vez mais negativo, pois sem melhorias urbanas os imóveis não se valorizam e a arrecadação tributária não aumenta. Numa amostra de 3. 724 cidades, verifica-se que 1% de aumento do gasto em Habitação e Urbanismo aumenta em 0, 14% o nível de IPTU", revela Carvalho Jr. , pesquisador do Ipea.

Municípios e tributação

O princípio federativo estabelecido na Constituição de 1988 valorizou os municípios. Eles passaram a receber parcela da receita arrecadada pelo governo federal acumulada no Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Recebem repasses do FPM de acordo com o número de habitantes, além de 25% da arrecadação estadual do ICMS e de 50% da receita do Imposto Territorial Rural (ITR), também do estado. E têm liberdade na determinação de onde e como aplicar os recursos. A restrição contida na Carta é o percentual de 25% da receita, a ser aplicado em educação. No entanto, a partir de meados dos anos 1990 emendas constitucionais vincularam parte das verbas a alocações específicas, em particular a programas de saúde e Educação Fundamental. A Lei de Responsabilidade Fiscal, promulgada em 2000, também limitou a capacidade de despesa dos municípios e sua capacidade de endividamento.

Assim, ganharam relevância, nas administrações, as fontes de recursos locais. Entre elas o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) é o mais importante em termos absolutos. Os serviços são listados em lei federal e cada município é autônomo para determinar as alíquotas até o teto de 5%. O IPTU é o segundo maior imposto local e o que registra índice de evasão mais elevado. Segundo o IBGE, em 1998 apenas 12, 6% dos municípios conseguiram cobrar 80% do imposto devido - e desse total apenas a metade foi paga. A Emenda Constitucional 29/2000 explicitou que o IPTU pode ter alíquotas diferenciadas não só em razão do valor do imóvel, mas também de sua localização e uso, de forma a onerar mais os donos de imóveis de maior valor. A medida vem sendo lentamente implantada. "Muitos prefeitos estão receosos de questionamentos na Justiça e adiam a implantação do imposto progressivo", diz Marco Antonio Mesquita Pessôa, advogado do departamento de cadastro do IPTU da prefeitura do Rio de Janeiro, que contabiliza 3 milhões de imóveis e, com alíquotas progressivas, atinge inclusive as favelas.

A Constituição também criou mecanismos de participação das comunidades locais em fóruns decisórios e de controle dos resultados de políticas públicas, entre eles os conselhos municipais setoriais. O Orçamento Participativo, praticado inicialmente em Porto Alegre, não foi induzido por legislação federal, mas tem se expandido no país. Segundo Celina Souza, pesquisadora do Centro de Recursos Humanos da Universidade Federal da Bahia, no período de 1986 a 1998 havia apenas duas experiências; entre 1989 e 1992 o número aumentou para 12; e 140 cidades brasileiras tinham orçamentos participativos em 2000.

Em 2001, a Lei n. ° 10. 257, conhecida como Estatuto das Cidades, ampliou o papel do governo local no processo de desenvolvimento urbano e de gestão do território. Entre outras medidas, delegou aos municípios a tarefa de fazer valer a função social da propriedade urbana, com uma nova concepção de planejamento e gestão. A missão mais complicada contida no estatuto: a regularização das posses urbanas, com simplificação da legislação de parcelamento, de uso e ocupação do solo, de modo a facilitar o enquadramento das construções realizadas pela população às normas de edificações e aumentar a oferta de unidades habitacionais.

Curitiba, no Paraná;Rio de Janeiro, capital fluminense; São Luís, no Maranhão; e Santos, no litoral sul paulista, aumentaram as taxas cobradas aos proprietários de imóveis visando restaurar e conservar as edificações e a paisagem urbana, recuperar a economia e criar novos espaços de lazer para os cidadãos. Na cidade do Rio de Janeiro, o programa Corredor Cultural, de 1984, envolveu quatro grandes áreas centrais, de grande vitalidade comercial, mas desvalorizadas pela poluição, pelo trânsito e pela falta de conservação predial. Foram retirados anúncios e fachadas falsas que recobriam as edificações do século XIX e os proprietários que promoveram restaurações (50%) obtiveram isenção de IPTU. Em São Luís e Santos, mediante desapropriação pontual e isenção fiscal, promoveu-se a recuperação de áreas semi-abandonadas, o que beneficiou o turismo. Em São Luís, neste ano, a prefeitura isentou do pagamento de IPTU os proprietários de 2, 2 mil prédios bem conservados, localizados na área considerada pela Unesco como patrimônio da humanidade. Em Curitiba, o caso é peculiar. O IPTU é utilizado como instrumento de estímulo à preservação das áreas verdes - 77, 7 quilômetros quadrados, ou 17, 97% da área total do município. Trata-se de um mecanismo de proteção das florestas particulares em áreas urbanas, com a oferta de redução de 30% do IPTU aos que cuidam direitinho das matas nativas.