Centro de Pesquisa em Ciência, Tecnologia e Sociedade

Igor Santos Tupy
Técnico de Planejamento e Pesquisa (CTS-IPEA)
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Priscila Koeller
Analista de Planejamento e Orçamento (CTS-IPEA)
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Francisco Walsh Mendonça Levy
Pesquisador-bolsista à época (CTS-IPEA)
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1. Contexto

A atual política industrial brasileira foi proposta em 2023, por meio de portaria do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial. Tem como particularidade ser uma política orientada por missões. Em 2024, foi lançada a Nova Indústria Brasil (NIB), com seis missões, a partir das quais foram estruturados objetivos específicos e metas aspiracionais.

A política contempla em seu plano de ação instrumentos financeiros, regulatórios e de compras públicas. No âmbito do Plano Mais Produção (P+P), as instituições responsáveis por sua implementação são: o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), a Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovação Industrial (Embrapii), Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal, o Banco da Amazônia e o Banco do Nordeste.

O incentivo à pesquisa e à inovação na estrutura do P+P está contemplado no programa Mais Inovação. Seus recursos, estimados inicialmente em R$ 75 bilhões até 2026, advêm principalmente do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), operado pela Finep (Hamatsu e Souza, 2024). 

Em um contexto de recomposição e fortalecimento do FNDCT, o Mais Inovação Brasil tem como proposta o financiamento à pesquisa e à inovação voltada ao setor industrial, utilizando como instrumentos: (i) financiamento reembolsável, (ii) investimento em participação acionária, (iii) apoio à estruturação do Sistema Nacional de Inovação — por meio do suporte à infraestrutura das Instituições Científicas e Tecnológicas (ICTs) e dos Parques Tecnológicos —, e (iv) subvenção econômica, que será o foco desta análise.

2. Subvenção econômica e disponibilidade de recursos

A subvenção econômica consiste em um tipo de financiamento não reembolsável a empresas para o desenvolvimento de projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação (PD&I). Trata-se de um dos mecanismos de apoio permitidos pela Organização Mundial do Comércio (OMC), concebido para compartilhar riscos e suprir a necessidade de financiamento das empresas para projetos de PD&I caracterizados por elevados riscos e longos prazos de maturação. 

A utilização desse instrumento no Brasil, no formato atual, teve início em 2006, tendo como principal fonte de financiamento o FNDCT, operacionalizado pela Finep, secretaria-executiva do fundo, e respaldo legal da Lei de Inovação, sendo agora ancorado pelo Código Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação.

Assim como os demais instrumentos que utilizam recursos não-reembolsáveis do FNDCT, a subvenção também enfrentou períodos de restrição à execução de recursos. A recuperação da sua capacidade de financiamento teve início após a aprovação da Lei Complementar nº 177/2021 e da perda de validade da Medida Provisória nº 1136/2022, no início de 2023.  

O Gráfico 1 mostra essa recuperação, sinalizando o aumento dos recursos disponíveis na dotação atualizada (lei orçamentária aprovada inicialmente, mais os créditos, menos as deduções ao longo do exercício fiscal) a partir de 2022. A participação da subvenção econômica também se recuperou no total do orçamento do FNDCT, alcançando 10,4% em 2026, a maior desde 2012. 

Quando considerados apenas os recursos não-reembolsáveis do FNDCT, a recuperação do instrumento é ainda mais evidente, alcançando em 2026 a maior participação desde o início da sua implementação: 21%. Esse aumento parece refletir a conjunção de dois fatores: recuperação e previsibilidade de recursos do FNDCT e instituição da nova política industrial, que tem a inovação como uma de suas prioridades.

Gráfico 1 — Evolução da subvenção econômica às empresas no FNDCT, valores de dotação atual (2006-2026).

Fonte: SIOP e IBGE. Disponível em: https://www1.siop.planejamento.gov.br/QvAJAXZfc/opendoc.htm?document=IAS%2FExecucao_Orcamentaria.qvw&host=QVS%40pqlk04&anonymous=true e https://sidra.ibge.gov.br/tabela/1737. Extração em: 26 de fevereiro e 12 março de 2026, respectivamente. Elaboração dos autores.

Nota: 1. Em 2026, os dados referentes ao valor da dotação atual de 2026 correspondem ao valor para o ano aprovado na Lei Orçamentária Anual e aos créditos e cancelamentos existentes até 25 de fevereiro de 2026, podendo haver alterações nos créditos e nos cancelamentos nos meses subsequentes.

Em 2025, em particular, houve a promulgação da Lei nº 15.184, alterando a Lei nº 11.540, aumentando a disponibilidade de recursos reembolsáveis do FNDCT, utilizado para crédito às empresas, o que explica a redução da participação da subvenção no total do FNDCT.

A subvenção econômica é operacionalizada a partir de chamadas públicas. Em geral, os projetos contratados têm duração prevista superior a 12 meses. Por esse motivo, garantir a estabilidade de recursos (e de recursos crescentes) é importante, pois viabiliza o pagamento dos projetos contratados ao longo do tempo e permite o lançamento de novas chamadas.

Em 2023, com a liberação de recursos, a Finep lançou diversas chamadas públicas, mas foi com a NIB, no programa Mais Inovação Brasil, que elas se intensificaram, sendo organizadas em temas explicitamente vinculados às missões estabelecidas.

3. Chamadas especiais — Mais Inovação Brasil

No âmbito da Finep, o Mais Inovação Brasil contemplou em sua primeira rodada, com editais lançados entre janeiro e fevereiro de 2024, a realização de 11 chamadas públicas com recursos não reembolsáveis, abrangendo várias missões da política, algumas vezes contempladas em mais de um edital. 

Dentre os editais lançados, dez envolveram subvenção econômica direta a empresas. A série de editais que compõem o Mais Inovação Brasil buscou selecionar projetos que, além de associação com as prioridades das missões da NIB, tivessem elevado grau de inovação e relevância econômica e social. Os projetos puderam ser apresentados em fluxo contínuo, dentro de períodos definidos, sendo analisados segundo critérios associados à relevância, ao grau de inovação, ao risco tecnológico e à aderência à política industrial. Os editais da primeira rodada para subvenção a empresas são apresentados no Quadro 1.

Quadro 1 — Chamadas, Finep Mais Inovação Brasil, Subvenção direta a empresas² 

Fonte: Finep (2026). Disponível em https://finep.gov.br/images/chamadas-publicas/ acesso em 19 de fevereiro de 2026. Elaboração dos Autores.

Notas: 1. Início dos períodos coincidente com publicação do edital. 

2. Público-alvo: Não são elegíveis pessoas jurídicas sem fins lucrativos (associação, fundação, cooperativa); bem como empresário individual e microempreendedor individual. As Instituições de Ciência e Tecnologia, ICTs, somente poderão participar do projeto como parceiras. 

3. Limites por projeto diferenciados segundo o tipo de arranjo (simples ou em rede). 

4. Limites por projeto diferenciados segundo o critério de porte da empresa de maior porte do arranjo.

5. Limites por projeto diferenciados segundo a linha temática.

As chamadas de subvenção econômica direta às empresas envolveram R$ 2,1 bilhões, incluindo a suplementação. As regras previam distinção nos limites de financiamento e nos requisitos de contrapartidas por projeto, de acordo com o porte da empresa ou no caso de projetos em parceria com empresas e ICTs. 

Em linhas gerais, no conjunto das chamadas, alguns aspectos se destacam, entre eles diferenças no volume de recursos alocados e entre os valores de subvenção mínimos e máximos estabelecidos para os projetos. Também chama a atenção o limite mínimo estabelecido nos editais, que parece indicar a intenção de elevar o valor médio dos projetos já a partir das chamadas. Nesse caso, a inserção dessa exigência estaria respondendo a uma das críticas presentes na literatura sobre os financiamentos da subvenção econômica, que diz respeito ao valor médio dos projetos, relativamente pequenos, o que sinalizava a pulverização de recursos (Hollanda, 2010; Morais, 2012; Brasil, 2021; Zucoloto e Koeller, 2022).

4. Análise dos projetos contratados a partir das chamadas de subvenção direta

A Finep recebeu mais de duas mil propostas na primeira rodada de editais para subvenção direta: 151 foram contratadas, totalizando aproximadamente R$ 2 bilhões até janeiro de 2026. Tais projetos foram submetidos por 133 empresas, que se comprometeram a investir aproximadamente R$ 1,1 bilhão como contrapartida financeira. O mencionado Código Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação estabelece a obrigatoriedade de contrapartidas pelas empresas, permitindo que os recursos da subvenção econômica sejam alocados em despesas de custeio ou de capital.

Entre as informações relativas aos projetos contratados no âmbito das chamadas para subvenção econômica do Mais Inovação Brasil, destacam-se: o prazo médio de execução, o valor Finep médio, o valor da contrapartida média, e a participação da contrapartida no total do valor Finep (Tabela 1).

Os temas relacionados às áreas de Cadeias Agroindustriais Sustentáveis, Energias Renováveis e Saúde tiveram o maior número de projetos contratados: 24 propostas em cada um. Em contraposição, os projetos aprovados com valores médios maiores corresponderam às temáticas de Aviação Sustentável, Cadeias Agroindustriais Sustentáveis e Semicondutores, estando as duas primeiras entre as chamadas com maior disponibilidade de recursos. Os projetos do edital de Soberania e Defesa Nacional se destacaram tanto no valor Finep médio, quanto no valor médio de contrapartidas, refletindo diferenças nos valores de subvenção mínimo e máximos estabelecidos nas chamadas.

Tabela 1 — Características dos projetos contratados nas chamadas de subvenção econômica do Mais Inovação, Finep (2023-2025)

Fonte: Finep (2026), acesso em 19 de fevereiro de 2016. Disponível em http://download.finep.gov.br/Contratacao.xlsx. Valores deflacionados pelo IPCA (dez. 2025 = 100). Elaboração dos autores.

Notas: 1. Extração de dados realizada em 19 de fevereiro de 2026, com data de atualização das informações pela Finep de 18 de fevereiro de 2026.

2. Em todos os editais, o prazo máximo de execução dos projetos foi definido como 36 meses, com possibilidade de prorrogação justificada, a critério da Finep.

3. Valor previsto no contrato de responsabilidade da Finep. Não contempla recursos de bolsas do CNPq.

4. As contrapartidas variam de acordo com o porte da empresa (definido a partir da Receita Operacional Bruta) e do tipo de arranjo, que pode ser: Simples ou em Rede, estabelecidos em cada uma das chamadas.

A análise do prazo de execução estipulado é importante, pois pode denotar a complexidade envolvida na execução do projeto aprovado. O prazo máximo estabelecido nas chamadas foi de 36 meses. No entanto, o prazo médio de execução (em meses) para cada um dos editais não foi homogêneo. Os projetos relacionados à área de Soberania e Defesa Nacional apresentaram os maiores prazos de execução, seguidos dos projetos em Saúde, Aviação Sustentável, Bioeconomia, Cadeias Agroindustriais Sustentáveis e Tecnologias Digitais. O edital referente à temática de Semicondutores apresentou as propostas contempladas com menor prazo médio de execução.  

Os valores Finep médio, que expressam os recursos de responsabilidade da Finep previstos nos contratos, sinalizam o tamanho dos projetos contratados. Como mencionado, a literatura sobre os contratos de subvenção econômica firmados em períodos anteriores destacava valores médios relativamente baixos, indicando pulverização de recursos – valores maiores tenderiam a ter projetos de maior impacto. 

A exigência de valores mínimos para os projetos parecem ter levado a um aumento do valor Finep médio contratado nesses editais. Mesmo assim, destaca-se a heterogeneidade do valor médio entre eles, que varia de R$ 6,6 milhões, nos projetos contratados na chamada de Resíduos, Saneamento e Moradia Popular, a R$ 26,5 milhões na chamada de Aviação Sustentável. Destaca-se o valor médio da chamada de Soberania e Defesa Nacional (R$ 91,4 milhões), que espelha as condições do edital que estabelece valores mínimos e máximos muito superiores às demais (Quadro 1).

A contrapartida, tanto no seu valor médio, quanto no que se refere à participação no valor Finep, mostra o volume de recursos alocados pelas empresas nos projetos, indicando a mobilização do setor privado promovida pela subvenção econômica. Novamente, a Tabela 1 mostra que há grande heterogeneidade de ambos. No caso do valor médio de contrapartida, variando de R$ 2,6 milhões, na chamada de Tecnologias Digitais, a R$ 19 milhões na chamada de Aviação Sustentável. 

No que se refere à participação da contrapartida no total do valor Finep, destaca-se a chamada de Bioeconomia. Outro fator relevante são as diferenças dos editais, visto que algumas chamadas organizam a subvenção a partir de arranjos em rede, que envolvem a participação de ICTs e de empresas coexecutoras, cujas exigências de contrapartida são distintas. Novamente, a chamada de Soberania e Defesa Nacional é muito distinta das demais.

5. Desafios e perspectivas

O programa Mais Inovação Brasil, inserido no arcabouço da NIB, em consonância com a recuperação do orçamento do FNDCT, parece estar concorrendo para intensificar a retomada do uso da subvenção econômica como instrumento de política de PD&I no Brasil. Em particular, nessa primeira rodada, as subvenções seguiram um delineamento temático alinhado às missões estratégicas definidas no Plano de Ação da Política Industrial, tendo encontrado ressonância na mencionada demanda apresentada pelas empresas (cerca de 2 mil projetos submetidos).

De forma complementar, em fevereiro de 2026, uma segunda rodada de editais foi lançada, prevendo a concessão de um valor adicional superior a R$ 2,5 bilhões em subvenção econômica, em sintonia com o aumento da participação dos recursos destinados ao instrumento no total de recursos do FNDCT para 2026 (Gráfico 1). Nessa nova rodada, serão direcionados novos recursos para as áreas da Saúde Tecnologias Digitais, Semicondutores e Cadeias Agroindustriais Sustentáveis, já contempladas anteriormente. Além disso, foram lançados editais específicos com novas delimitações temáticas como Mobilidade Sustentável, Economia Circular e Cidades Sustentáveis, Transformação Mineral, Transição Energética e Base Industrial de Defesa. Esses novos editais receberão propostas em fluxo contínuo até agosto e setembro de 2026.

A nova rodada introduz mecanismos de desconcentração regional dos recursos da subvenção econômica, tanto pela edição de um edital específico para Subvenção Econômica Regional destinado a projetos nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, quanto pela previsão de recursos mínimos destinados à essas regiões nos demais editais.

Avaliações futuras sobre o instrumento da subvenção econômica poderão avançar na análise dessa nova rodada de chamadas do Mais Inovação Brasil e aprofundar os estudos sobre aspectos detectados nessa análise, como o tamanho dos projetos (em termos dos valores Finep contratados e de contrapartida) e sua relação com os setores e o porte das empresas financiadas.

As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento.