Artigo

Políticas públicas para pesquisa e inovação frente à Covid-19

Como os países estão utilizando a ciência e a tecnologia para combater a epidemia?

Este artigo é uma síntese de Nota Técnica publicada pelo Ipea, disponível aqui.

 

A saída da crise depende de ciência e tecnologia

Mais do que nunca, há o reconhecimento de que a saída da crise sanitária, econômica e social provocada pela Covid-19 vai depender fortemente da capacidade de produção de conhecimento e de novas tecnologias. Muitos pesquisadores já têm apontado que um retorno completo à normalidade em todos os países só será possível a partir do momento em que for descoberta uma vacina ou, pelo menos, um tratamento eficaz para a doença.

Os desafios científicos e tecnológicos colocados pelo vírus vão, contudo, muito além da vacina. Existem muitas perguntas em relação à doença ainda sem respostas, desde questões epidemiológicas[1] (efeitos da doença, potencial de transmissão do vírus, que parcela da população é mais vulnerável, quais os fatores de risco etc.) até protocolos mais eficientes de tratamento e prevenção. Mesmo antes da descoberta de uma vacina, é possível avançar em terapias auxiliares e de suporte à pandemia, capazes de ajudar os países a lidar melhor com os impactos sociais e econômicos dela decorrentes. Novos equipamentos de proteção, respiradores, testes mais rápidos e eficientes demandam novos conhecimentos e tecnologias. Uma vez descoberta uma vacina, existirá ainda o desafio tecnológico de produzi-la em larga escala e em pouco tempo, em um cenário no qual os insumos médicos e farmacêuticos são escassos e produzidos por alguns poucos países. Para aqueles em desenvolvimento, como o Brasil, que dependem fortemente da importação de equipamentos médicos e de insumos farmacêuticos, esses desafios são ainda maiores.

Todas essas questões necessitam de um esforço de pesquisa e de inovação muito grande e ágil, para que possam dar respostas em tempo de minimizar os efeitos da crise na sociedade. Por essa razão, muitos governos estão coordenando iniciativas, alocando recursos adicionais para fomentar a pesquisa e a inovação, mobilizando universidades, instituições de pesquisa e empresas e definindo prioridades de pesquisa adequadas às suas realidades O auxílio da comunidade científica tem sido essencial, em muitos países, na definição de políticas de controle e mitigação da pandemia, bem como dos desafios científicos e tecnológicos prioritários.

Este artigo procura mapear as políticas para pesquisa e inovação que estão sendo adotadas, em alguns países, a fim de buscar soluções para a crise. Mais do que recursos disponibilizados pelos governos nacionais para pesquisas sobre a doença, busca-se identificar medidas adotadas para preservar a capacidade de inovação das empresas e de que forma os governos têm articulado suas ações internacionalmente e com a comunidade científica[2].

Ações em pesquisa e inovação de países selecionados

Os países selecionados para análise, além do Brasil, são países desenvolvidos com elevados investimentos em P&D, tanto em termos absolutos quanto em proporção do PIB. Eles também estão entre os 10 países com maior número de testes clínicos em andamento, segundo os registros da OMS. Além disso, são países que anunciaram pacotes de ajuda econômica ambiciosos para fazer frente à crise. São eles: Estados Unidos, Canadá, Reino Unido e Alemanha.

Estados Unidos

Desde o início da crise, o governo dos EUA já lançou três grandes pacotes de medidas sanitárias e econômicas para combatê-la. O primeiro foi o Coronavirus Preparedness and Response Supplemental Appropriations Act, de 06 de março. Nessa lei, foram destinados US$ 836 milhões adicionais para pesquisa sobre a Covid-19 no Instituto Nacional de Alergia e Doenças Infecciosas, um dos National Institutes of Health (NIH). Essa lei também inclui um orçamento adicional de US$ 3,1 bilhões para um fundo emergencial para saúde e serviços sociais, vinculado ao Departamento de Saúde norte-americano. Esse aditivo mais do que dobrou o orçamento disponível para este Fundo, que era de US$ 2,6 bilhões em 2019. Parte significativa desses recursos será direcionada para a Biomedical Advanced Research and Development Authority (BARDA), responsável pela realização de P&D em biomedicina.

Com o agravamento da crise, o governo promulgou o Families First Coronavirus Response Act, com medidas sanitárias e de assistência à saúde, e o pacote mais amplo de medidas econômicas, denominado de Cares Act, prevendo a injeção de mais de US$ 1 trilhão (aproximadamente 5% do PIB) em novos recursos na economia. Neste pacote, novas dotações orçamentárias para pesquisa e desenvolvimento foram feitas, totalizando mais de US$ 6 bilhões[3]. Embora esse valor seja equivalente a pouco mais de 1% do volume de gasto com a pandemia, representa cerca de 4% do total de recursos destinados à P&D pelo governo em 2019, direcionados exclusivamente para pesquisas sobre a Covid-19

Alemanha

A Alemanha[4] preparou um pacote de medidas para o enfrentamento da pandemia da ordem de € 750 bilhões (cerca de 20% do PIB). Uma parte delas será financiada a partir da aprovação de um orçamento suplementar que foi publicado ao final de março, e prevê recursos adicionais de € 122,5 bilhões. Esse orçamento suplementar inclui € 160 milhões para o Ministério da Educação e Pesquisa, dos quais € 145 milhões são dirigidos à pesquisa e inovação na área da saúde e economia da saúde, especificamente, para o desenvolvimento de vacina e tratamentos da Covid-19.

O Ministério da Educação e Pesquisa definiu três áreas prioritárias para o investimento em pesquisas em saúde. A primeira é relativa às pesquisas para identificação da biologia, das rotas de transmissão e da dinâmica do vírus, com a publicação de uma chamada de financiamento de € 15 milhões no início de março. A segunda diz respeito ao desenvolvimento de drogas para o tratamento da doença, tanto para o desenvolvimento de novos princípios ativos, quanto para o uso de substâncias já conhecidas, e para a qual está previsto o lançamento de edital específico. A terceira prioridade, para a qual o ministério alocará a maior parte do recurso adicional, € 140 milhões, é o apoio ao Coalition for Epidemic Preparedness Innovation (CEPI) no desenvolvimento de uma nova vacina, reforçando seu alinhamento às iniciativas internacionais. O volume de recursos previstos nessas iniciativas é maior do que o previsto no orçamento suplementar recentemente aprovado para fazer frente à crise, indicando que, além dos recursos adicionais, o Ministério também está realocando o orçamento já existente em direção a pesquisas sobre a Covid-19.

Além disso, o ministério anunciou novos projetos/investimentos: € 150 milhões adicionais para o estabelecimento de uma rede de pesquisa para conectar as atividades de pesquisa das escolas médicas alemãs. O objetivo é criar uma força-tarefa nacional e estabelecer uma infraestrutura central, incluindo uma base de dados de pacientes. Apesar de terem sido anunciados como recursos adicionais, não fica claro se são recursos oriundos do orçamento suplementar ou se serão utilizados recursos do orçamento original de 2020. O segundo projeto anunciado é o apoio ao Solidarity Trial da Organização Mundial da Saúde (OMS), com uma contribuição inicial de € 1,5 milhão.

Embora os recursos adicionais diretamente aplicados à pesquisa e desenvolvimento em Covid-19 não sejam tão expressivos quanto o dos Estados Unidos, a Alemanha lançou medidas de proteção de start-ups e investiu € 2 bilhões em fundos de capital de risco, com o objetivo de garantir que as empresas inovadoras de menor porte possam sobreviver à epidemia. Somando-se esses recursos aos do orçamento suplementar, o volume previsto para pesquisa e inovação é da ordem de € 2,1 bilhões.

Canadá

O governo federal canadense também anunciou fortes medidas para conter a crise da Covid-19. A primeira foi o Covid-19 Response Fund, voltada para a saúde e a segurança da população. Esse fundo passou a compor o Canada's Covid-19 Economic Response Plan, com destaque para o investimento adicional de CAD$ 275 milhões em pesquisa para o desenvolvimento de vacinas, antivirais e ensaios clínicos. Após a criação do fundo, foram lançados em março editais alinhados com as diretrizes estabelecidas pela OMS e totalizaram CAD$ 52,6 milhões, selecionando, em tempo recorde, 96 grupos de pesquisa em todo o país.[5] Além disso, o Strategic Innovation Fund Covid-19 destinou CAD$ 192 milhões em projetos de apoio a grandes empresas canadenses que desenvolvam soluções para a superação da pandemia.[6]

Duas outras instituições instituíram medidas voltadas à pesquisa e inovação: o National Research Council of Canada (NRC) e o Natural Sciences and Engineering Research Council of Canada (NSERC). O NRC estabeleceu o Pandemic Response Challenge Program, de CAD$ 15 milhões, composto por equipes do governo, academia e setor privado, para abordar lacunas e desafios específicos da doença identificados por especialistas em saúde do Canadá. O Programa está estruturado em torno de três pilares principais de pesquisa: detecção e diagnóstico rápidos, desenvolvimento de vacinas e terapias, e saúde digital. E o NSERC estabeleceu programa, de CAD$ 15 milhões, para estimular parcerias entre academia e a indústria para pesquisa e o desenvolvimento de soluções relacionadas à pandemia.

Na segunda etapa de investimentos em pesquisa e inovação estão previstos, além dos recursos do Fundo de Resposta, cerca de CAD$ 1 bilhão para pesquisas em saúde contra a Covid-19, principalmente para o desenvolvimento de vacina, produção de tratamentos e rastreamento do vírus. Uma parte dos investimentos previstos será direcionada para redes de pesquisa ou para instituições e empresas com objetivos específicos.

No total, o apoio à pesquisa e inovação previsto para as duas fases anunciadas é de aproximadamente CAD$ 1,330 bilhões, respondendo por 1,2% das medidas de apoio direto anunciadas pelo país.

Reino Unido

Em relação à inovação, o Reino Unido anunciou, no início de abril, um fundo de £ 20 milhões para o desenvolvimento de novas tecnologias com foco em novas formas de trabalho a fim de fortalecer a resiliência das empresas em diversas indústrias, diante do distanciamento social. Esse fundo entrará com subvenções de até £ 50 mil para empresas com projetos de inovação em meio à crise.

O país também está fortemente comprometido com pesquisas relacionadas ao desenvolvimento de vacinas para o vírus, com recursos que ultrapassam £ 250 milhões. Além disso, o Reino Unido também lançou uma aliança para sequenciar o genoma do vírus e acompanhar suas mutações no país, o Covid-19 Genomics UK Consortium, do qual participam instituições públicas e privadas e que recebeu investimento inicial de £ 20 milhões.

O programa de pesquisa e inovação mais ambicioso lançado pelo governo em função da crise do coronavírus não foi, contudo, destinado ao desenvolvimento de pesquisas sobre a doença. O pacote de suporte para empresas inovadoras tem como objetivo preservar a capacidade de inovação das empresas britânicas atingidas pela crise[7]. O pacote inclui um fundo de investimento de £ 500 milhões para empresas de alto crescimento, sendo que metade desses recursos será aportado pelo governo, e outra metade complementada por investidores privados. Além disso, o pacote também contém mais £ 750 milhões em subvenções e crédito para micro e pequenas empresas inovadoras, a serem disponibilizados pela agência de inovação britânica, a Innovate Uk.

No total, o governo do Reino Unido alocou, até o momento, mais de £ 1.300 milhões em recursos para estimular a pesquisa e à inovação na crise da Covid-19.

Brasil

Do ponto de vista de novos investimentos em P&D para fazer frente à crise, até o início de maio haviam sido anunciados dois editais para apoiar pesquisas na área. O primeiro deles foi lançado em 21 de março, pelo Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovação e Comunicações (MCTIC) em parceria com a Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de SP (FAPESP), no valor de R$ 20 milhões, sendo R$ 10 milhões de recursos federais[8]. O edital foi orientado para as empresas interessadas no desenvolvimento de tecnologias para o combate ao coronavírus, abrangendo desde testes diagnósticos, ventiladores pulmonares até equipamentos de proteção individual[9].

Um segundo edital, no valor de R$ 50 milhões, foi lançado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnológico (CNPq), no dia 4 de abril, em parceria com o Ministério da Saúde, que aportou R$ 20 milhões[10]. O edital está direcionado a pesquisadores interessados em desenvolver pesquisas sobre tratamentos, vacinas, diagnóstico, patogênese, prevenção e controle entre outros.

Esses editais foram lançados com o orçamento já disponível no MCTIC e não representam recursos novos para a pesquisa sobre a Covid-19. Contudo, duas medidas provisórias (MPs) atualmente em análise no Congresso Nacional disponibilizam um crédito orçamentário adicional para o MCTIC investir em pesquisas sobre a doença. A MP 929[11], de 25 de março, e a MP 962[12], de 6 de maio, que alocam, respectivamente, R$ 100 milhões e R$ 226 milhões no Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) para o desenvolvimento de tecnologias e de inovação para o enfrentamento da crise sanitária. Além disso, a MP 962 também alocou mais R$ 120 milhões em um programa para o desenvolvimento de tecnologias aplicadas, inovação e desenvolvimento sustentável.

Vale lembrar, contudo, que o FNDCT, um fundo de mais de R$ 4 bilhões, que é a principal fonte de verbas para pesquisa científica no país, está com a maior parte dos seus recursos contingenciados (aproximadamente 3,5 bilhões)[13]. O orçamento real do Fundo, portanto, começou 2020 praticamente no mesmo patamar do observado no início dos anos 2000. Desse ponto de vista, esses créditos extraordinários estão longe de repor as perdas do Fundo nos últimos anos.

Síntese: o que o Brasil pode aprender com outros países?

Além das medidas para minimizar os efeitos econômicos e sociais da crise sanitária e das inevitáveis medidas de isolamento social, muitos países estão investindo fortemente e de modo ágil no que, talvez, seja a única saída definitiva dessa crise: a ciência e a tecnologia. Investimentos em pesquisa realizados diretamente pelos governos não são as únicas medidas concretas sendo tomadas pelos países para a ciência e a inovação. Alguns estão preocupados com a capacidade de suas empresas inovadoras sobreviverem à crise e manterem seus investimentos e sua capacidade de inovação.

A adoção de medidas consistentes – sejam sanitárias, econômicas ou sociais – requer que os governos estejam particularmente bem informados sobre a doença, suas consequências de curto, médio e longo prazos e como melhor combatê-la. Não é por acaso, portanto, que muitos países criaram comitês científicos de assessoramento aos governos federais, para auxiliar na elaboração de medidas capazes de conter a pandemia.

O quadro abaixo mostra, de modo sintético, o que se pode dizer sobre a forma como os países têm utilizado o conhecimento científico e a pesquisa para enfrentar a crise atual. Nele estão as principais ações em pesquisa e inovação adotadas para fazer frente à crise.

Quadro 1. Ações em pesquisa e inovação adotadas pelos países para fazer frente à crise da Covid-19

Quadro 1 recorte A taxa de câmbio utilizada para a conversão para US$ foi a vigente no dia 02/03/2020, disponível no site do FMI (https://www.imf.org/external/np/fin/data/rms_mth.aspx?SelectDate=2020-03-31&reportType=REP): £1=US$1,278; 1=US$1,112; CAD$1=US$0,749; R$1=US$0,223. * O cálculo desse percentual objetiva apenas estabelecer uma medida padronizada de esforço entre os países. Não significa que tenha havido um crescimento percentual, desta magnitude, nos investimentos em P&D dos países, dado que algumas medidas adotadas não são P&D, mas crédito ou investimento em empresas. O valor do orçamento federal desses países aplicado em P&D foi obtido no site da OCDE (https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=GBARD_NABS2007): na Alemanha foi de € 33,5 bi em 2019; no Canadá, CAD$ 11 bi em 2017; no Reino Unido, £12 bi em 2017 e; nos EUA, US$ 148 bi em 2019. Para o Brasil a fonte é https://www.mctic.gov.br/mctic/opencms/indicadores/detalhe/recursos_aplicados/governo_federal/2.2.1.html, o valor foi de R$25,7 bi de reais correntes em 2017. Elaboração das autoras.

O que se pode dizer a respeito do Brasil não é, contudo, animador. O país tem lacunas tecnológicas que são visíveis na falta de respiradores, EPIs e testes para a doença. As tentativas de que se tem notícia para o desenvolvimento doméstico de alguns desses equipamentos estão totalmente descoordenadas, dificultando a resposta à crise e a consolidação de competências tecnológicas no país. Depender apenas de tecnologia produzida em outros países, nesse momento, é condenar o país a enfrentar a escassez de equipamentos médicos e insumos farmacêuticos críticos para salvar vidas.

Mesmo não estando na linha de frente das pesquisas sobre vacinas, o Brasil precisa urgentemente acompanhar o desenvolvimento das mesmas e elaborar cenários sobre quais serão os desfechos possíveis. Caso contrário, estará condenado ao final da fila da imunização, o que agravará as consequências econômicas e sociais da crise no país.

É preciso, ademais, avançar no desenvolvimento de tecnologias domésticas que possam ajudar a mitigar os efeitos da doença sobre as pessoas, bem como os efeitos da crise na sociedade. Para isso, é fundamental a definição de prioridades, embasadas no melhor conhecimento científico disponível, bem como a ampliação do investimento em pesquisas sobre a doença. Também é preciso desenhar mecanismos rápidos de apoio, que possam dar as respostas que o país precisa em tempo compatível com a emergência atual.

 

[1] As questões epidemiológicas mais relevantes foram mapeadas no New England Journal of Medicine, uma das publicações científicas mais influentes em saúde: https://www.nejm.org/doi/full/10.1056/NEJMp2002125. Acesso em abril/2020.

[2] Não são considerados, por outro lado, os recursos investidos e políticas adotadas pelos governos subnacionais, o que pode ser relevante em alguns países.

[3]Lei aprovada pelo Congresso e que identifica o valor recebido por instituições típicas de P&D nos EUA.

[4] Dados coletados até 06/05/2020. As autoras agradecem o apoio de Nicolas Koeller na tradução do alemão.

[5] Três províncias contribuíram com recursos para os editais – através de suas instituições Research Manitoba, Research Nova Scotia e Alberta Innovates – permitindo financiar mais três projetos, aumentando o número total de grupos de pesquisa para 99 e o investimento total para CAD$ 54,2 milhões. https://www.canada.ca/en/institutes-health-research/news/2020/03/government-of-canada-funds-49-additional-covid-19-research-projects-details-of-the-funded-projects.html. Acesso em

[6]https://pm.gc.ca/en/news/news-releases/2020/03/23/canadas-plan-mobilize-science-fight-covid-19. Acesso em 05/05/2020.

[7]https://www.gov.uk/government/news/billion-pound-support-package-for-innovative-firms-hit-by-coronavirus

[8]http://www.fapesp.br/14087

[9]http://www.mctic.gov.br/mctic/opencms/salaImprensa/noticias/arquivos/2020/03/Finep_e_FAPESP_acabam_de_lancar_edital_de_R_20_milhoes_voltado_a_tecnologias_de_combate_ao_COVID19.html

[10]http://www.mctic.gov.br/mctic/opencms/salaImprensa/noticias/arquivos/2020/04/CNPqMCTIC_e_MS_lancam_edital_de_R_50_milhoes_para_combate_ao_novo_coronavirus.html

[11]http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Mpv/mpv929.htm

[12]http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/Mpv/mpv962.htm

[13]https://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/nota_tecnica/190828_NT_48_Diset.pdf