Por Marco A. F. H. Cavalcanti e Sergio Fonseca Ferreira

Em 2025, conforme dados divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), no Resultado do Tesouro Nacional (RTN), o resultado primário do governo central no acumulado até abril foi superavitário em R$ 74,0 bilhões a preços de abril de 2025, contra um superávit de R$ 34,3 bilhões no mesmo período de 2024. No acumulado em doze meses até abril, o resultado passou de um déficit primário de R$ 264,9 bilhões em 2024 para um déficit de R$ 5,3 bilhões em 2025. A receita primária total do governo central no acumulado até abril foi de R$ 983,2 bilhões a preços de abril, apresentando crescimento real de 3,3% em comparação com o mesmo período de 2024. Por sua vez, a despesa primária total do governo central no acumulado até abril apresentou decréscimo real de 1,9% (ou R$ 14,0 bilhões a preços de abril de 2025) em relação ao mesmo período de 2024. Essa queda pode ser explicada principalmente pelo menor volume de pagamento de despesas com sentenças e precatórios, representando uma redução de R$ 31,0 bilhões neste item de despesa, em comparação com o montante pago no mesmo período de 2024. Além disso, a demora na aprovação do orçamento de 2025 gerou um atraso na execução de determinadas despesas neste ano.

Para 2025, a Lei Orçamentária Anual (LOA) projetou déficit primário do governo central de cerca de R$ 29 bilhões; excluídos os pagamentos de precatórios que excedem o limite estabelecido na Emenda Constitucional (EC) n^o 114/2021, o resultado primário computado para fins de verificação da meta estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2025 passou a ser superavitário em R$ 15,0 bilhões – em linha com a meta, fixada em zero, com intervalo de tolerância de R$ 31,0 bilhões para mais ou para menos. Contudo, no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias (RARDP) da União do primeiro bimestre de 2025, divulgado em 22 de maio, houve revisão para baixo das receitas e para cimas das despesas primárias projetadas para 2025, resultando em piora do resultado primário esperado no ano. De um lado, as projeções de despesas obrigatórias aumentaram, tornando necessário bloquear dotações orçamentárias de despesas discricionárias no montante de R$ 10,6 bilhões a fim de satisfazer o ao limite de despesa estabelecido pela Lei Complementar (LC) n^o 200/2023. De outro lado, houve queda nas projeções de arrecadação das receitas administradas pela Receita Federal do Brasil (RFB), devido principalmente à revisão das receitas extraordinárias associadas a legislações e decisões administrativas aprovadas desde meados de 2023. Assim, já considerado o bloqueio requerido para satisfazer o limite de despesa da LC 200/2023, a projeção oficial de déficit primário no ano aumentou para R$ 97,0 bilhões. Considerando-se as exclusões referentes aos pagamentos de precatórios, o resultado primário projetado para fins de verificação da meta ficaria em R$ 51,7 bilhões, situando-se fora do intervalo de tolerância estabelecido na LDO e indicando necessidade de contingenciamento de despesas discricionárias no valor de R$ 20,7 bilhões. Somados os valores de bloqueio (R$ 10,6 bilhões) e de contingenciamento (R$ 20,7 bilhões) , chegou-se a uma contenção total das despesas orçamentárias da ordem de R$ 31,3 bilhões.

Para o médio prazo, o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) de 2026 definiu uma meta de resultado primário para o governo central de 0,25% do produto interno bruto (PIB) em 2026, aumentando gradualmente nos anos seguintes até atingir 1,25% do PIB em 2029 – patamar que seria mantido até 2035. De acordo com o PLDO, essa trajetória de resultado primário seria compatível com a estabilização da dívida bruta do governo geral (DBGG) em proporção do PIB em torno de 2028 e com a posterior redução dessa relação. Contudo, o próprio PLDO indica elevada dificuldade para a geração dos resultados primários projetados. Além das incertezas referentes às projeções de arrecadação, o PLDO deixa claro que a manutenção da atual tendência de crescimento das despesas obrigatórias levaria à forte compressão das despesas discricionárias com o objetivo de respeitar o limite de despesas definido pela LC n^o 200/2023, podendo comprometer a manutenção e o funcionamento de diversos programas e órgãos do Poder Executivo a partir de 2027.

As expectativas medianas de mercado para 2025 projetavam, no início de maio, déficit primário do governo central de R$ 72,7 bilhões, ou 0,6% do PIB. Para os próximos anos, observa-se divergência significativa dessas projeções em relação às projeções oficiais, com a expectativa mediana de mercado apontando para a geração de resultados primários piores do que projetado pela LDO em 2026 e 2027. No que se refere à dívida pública, as expectativas de mercado indicam uma trajetória ascendente para a relação dívida/PIB, que deverá passar do nível atual de 76,2% para patamares entre 80,3% e 80,7% ao final de 2025, entre 84,5% e 85,0% em 2026, e entre 87,7% e 88,0% em 2027. Essas expectativas estão associadas às projeções de déficit primário para os próximos anos, bem como ao aumento observado e esperado das taxas de juros e do custo da dívida. Nesse contexto, um dos objetivos prioritários da política fiscal deve ser evitar a deterioração adicional dessas expectativas e o aumento da percepção de risco fiscal, que poderiam gerar uma dinâmica perversa para a razão dívida/PIB.

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Por Marco A. F. H. Cavalcanti, Sergio Fonseca Ferreira, Felipe dos Santos Martins e Wellington Charles L. Nobrega

No acumulado de 2024 até agosto, o resultado primário do governo central apresen­tou números um pouco melhores do que o observado no ano passado, com déficit de R$ 99,4 bilhões, contra um déficit de R$ 109,3 bilhões registrado no mesmo período de 2023 – ambos a preços de agosto/2024. A receita primária no acumulado do ano foi de R$ 1.741,6 bilhões a preços de agosto, registrando crescimento real de 8,7% em relação a 2023, com destaque para o crescimento da arrecadação do imposto sobre importação – II (25,5%), do imposto sobre produtos industrializados – IPI (36,9%), da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social – Cofins (21,4%) e do PIS/Pasep (22,4%). A arrecadação total das receitas administradas, em percentual do PIB no acumulado em 12 meses, ultrapassou o patamar máximo observado nos anos recentes (14,0% do PIB em julho de 2022), tendo atingido 14,1% do PIB em agosto de 2024. No que tange à despesa primária acumulada no ano, houve aumento real de 7,1% em relação ao mesmo período de 2023. Esse au­mento foi explicado, em grande medida, pelo pagamento antecipado de precatórios no início de 2024, com elevação real da ordem de R$ 12,9 bilhões (66,4%), pelo pagamento de despesas com créditos extraordinários, abertos em sua maior parte para o enfrentamento da calamidade pública no Estado do Rio Grande do Sul, com aumento real de R$ 11,1 bilhões (846,7%), e pelas despesas sujeitas à programação financeira (obrigatórias e discricionárias) que também apresentaram crescimento real de R$ 31,2 bilhões (9,7%).

Para 2024, o Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias da União do quarto bimestre projeta déficit primário de R$ 68,8 bilhões. Considerando-se as despesas não computadas no resultado primário para fins de cumprimento da meta estabelecida na LDO (Calamidade Pública RS, Emergência Climática e Acórdão 1103/2024-TCU), no montante de R$ 40,5 bilhões, o resultado primário projetado ficaria deficitário em R$ 28,3 bilhões, dentro do intervalo de tolerância estabelecido na LDO. Esse resultado depende crucialmente da efetivação da expectativa de au­mento das receitas não administradas no ano, principalmente receitas extraordiná­rias, no valor de R$ 30,1 bilhões.

Para 2025, o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) projeta que a receita pri­mária líquida deverá atingir 19% do PIB em 2025, com aumento de 0,3 p.p. em relação ao valor estimado para 2024 na 4ª avaliação bimestral das receitas e despesas. A despesa primária no PLOA/25 foi calculada em 19,3% do PIB, próxima do valor esperado para 2024 e abaixo do valor registrado em 2023 (19,6% do PIB).

As expectativas de mercado para 2024 projetam um déficit primário próximo ao indicado no RARDP do quarto bimestre de 2024. Para 2025, contudo, há divergência significativa entre as projeções de mercado, que apontam déficit da ordem de R$ 93 bilhões, ou 0,74% do PIB, e a estimativa do PLOA 2025, com déficit de R4 40,4 bilhões, ou 0,3% do PIB.

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Por Marco A.F.H. Cavalcanti, Sergio Fonseca Ferreira, Felipe dos Santos Martins e Wellington Charles L. Nobrega 

O primeiro quadrimestre de 2024 foi marcado por significativo crescimento real tanto da receita como da despesa primária do governo central, relativamente ao mesmo período do ano anterior. Com relação à receita, que cresceu 8,7% no quadrimestre na base interanual, o maior destaque foi a evolução das receitas administradas pela Receita Federal do Brasil (RFB), principalmente as provenientes de tributos sobre faturamento/consumo, que apresentaram aumento real de R$ 42,7 bilhões (27,0%) no período. No que tange à despesa, o aumento de 12,6% no primeiro quadrimestre em comparação com igual período de 2023 foi impactado principalmente pelo pagamento antecipado, neste ano, de precatórios, com crescimento real de R$ 29 bilhões, bem como pelo pagamento antecipado da primeira parcela do 13o salário de benefícios previdenciários neste ano, no montante de R$ 8,1 bilhões. Dada essa evolução das receitas e despesas, o resultado primário do governo central no primeiro quadrimestre de 2024 apresentou queda em relação ao mesmo período de 2023, tendo passado de um superávit de R$ 49,8 bilhões no ano passado para um resultado também superavitário, mas menor, da ordem de R$ 32,8 bilhões no ano corrente (ambos a preços de abril de 2024). No acumulado em doze meses, o resultado primário do governo central apresentou déficit de R$ 251,9 bilhões em abril, a preços desse mês, ou 2,21% do produto interno bruto (PIB) – deterioração significativa em relação ao superávit, no acumulado em 12 meses, observado em abril de 2023 (R$ 14,5 bilhões, ou 0,14% do PIB) e ao máximo recente observado em julho de 2022 (R$ 124,5 bilhões, ou 1,16% do PIB).

Para 2024, as projeções oficiais divulgadas em março, no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias: primeiro bimestre de 2024, apontavam para um déficit primário de R$ 9,3 bilhões para o governo central. Apesar de deficitário, esse resultado ainda se encontrava dentro do intervalo de tolerância definido pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) no contexto do novo arcabouço fiscal estabelecido pela Lei Complementar no 200/2023, não tendo sido necessário, portanto, contingenciar despesas visando ao atingimento da meta de resultado primário. No entanto, dado que as projeções das despesas primárias sujeitas ao limite estabelecido pelo novo regime fiscal apresentavam um excesso de cerca de R$ 2,9 bilhões em relação ao limite legal para o ano, tornou-se necessário o bloqueio de dotações orçamentárias nesse montante. As projeções de mercado indicam, porém, um cenário menos favorável para as contas públicas no ano. De acordo com a pesquisa Focus do Banco Central do Brasil (BCB), a projeção mediana de resultado primário do governo central para 2024 é de déficit da ordem de 0,64% do PIB – correspondente a R$ 73,9 bilhões se tomarmos como base o valor do PIB nominal estimado no relatório de avaliação do primeiro bimestre. O Prisma Fiscal da Secretaria de Política Econômica (SPE) aponta para um déficit no ano de magnitude semelhante (R$ 78,6 bilhões). A divergência entre as projeções de mercado e as projeções oficiais sugere que o atingimento da meta de resultado primário em 2024 é um objetivo desafiador para o governo.

Vale notar que as medidas de assistência e apoio ao Rio Grande do Sul requeridas em face à tragédia climática que se abateu sobre o estado – tanto as medidas já anunciadas como medidas futuras que se façam necessárias –, deverão impactar negativamente o resultado primário do governo central, de modo que tanto as projeções oficiais como as projeções de mercado para esse indicador poderão sofrer revisões significativas. É importante ressaltar que o custo fiscal direto dessas medidas não deverá, por si só, comprometer o atingimento das metas fiscais no ano, visto que a decretação de estado de calamidade pública no Rio Grande do Sul até 31 de dezembro de 2024, por meio do Decreto Legislativo no 36, de 7 de maio de 2024, possibilita retirar do cômputo das metas fiscais as renúncias fiscais e os recursos autorizados por meio de créditos extraordinários para o atendimento às consequências derivadas dos eventos climáticos no estado. É possível que a tragédia climática tenha um impacto adverso indireto na atividade econômica nacional e, por conseguinte, na arrecadação de tributos – o que poderia gerar dificuldades adicionais ao cumprimento da meta de resultado primário –, contudo, a magnitude desse efeito ainda é muito incerta.

Para 2025 e os anos subsequentes, o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) 2025 estabeleceu as seguintes metas de resultado primário do governo central: 0% do PIB para 2025, 0,25% em 2026, 0,5% em 2027 e 1,0% do PIB em 2028. Observa-se que, relativamente às metas constantes da LDO 2024 (que eram de 0%; 0,5% e 1,0% do PIB para 2024, 2025 e 2026, respectivamente), a obtenção de resultados superavitários mais expressivos foi postergada no PLDO 2025. Ainda assim, essas projeções se revelam mais otimistas do que as projeções de mercado para os próximos anos; segundo a pesquisa Focus/BCB, o resultado primário continuará a apresentar déficits, ainda que decrescentes, em 2025 e 2026. No que se refere à dívida pública, ambas as projeções oficiais constantes do PLDO 2025 e as projeções de mercado indicam elevação da razão entre a dívida bruta do governo geral (DBGG) e o PIB nos próximos anos, mas a magnitude da alta esperada pelos agentes de mercado é maior. De acordo com o boletim Focus, a razão DBGG/PIB deverá passar do nível atual (75,7% em março) para cerca de 77,5% ao final de 2024, 80,0% em 2025, e 82,3% em 2026. O PLDO 2025, por sua vez, projeta a elevação dessa razão para 76,6% no final de 2024, 77,9% em 2025 e 79,1% em 2026; essas projeções indicam, ainda, que a relação DBGG/PIB deverá atingir o máximo de 79,7% em 2027 e, posteriormente, começar a cair gradualmente, até voltar a valores próximos de 74,5% em 2034.

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Por Marco A.F.H. Cavalcanti, Sergio Fonseca Ferreira, Felipe dos Santos Martins  e Wellington Charles L. Nobrega

O quadro fiscal de 2023 foi marcado, no âmbito federal, pela combinação de queda real de arrecadação, após forte crescimento observado em 2021 e 2022, e expressivo aumento real da despesa. Do lado da receita, observou-se, de acordo com nossa estimativa preliminar, queda real de 21,1% para as receitas não administradas pela Receita Federal do Brasil (RFB) e de 1,1% para as administradas, levando a uma queda de 2,9% para a receita total. Pelo lado da despesa, registrou-se crescimento real de 12,9%, ou R$ 247 bilhões, em reais de dezembro de 2023, com destaque para as despesas obrigatórias com controle de fluxo (alta de R$ 105,2 bilhões, ou 45,2%, muito impactadas pelo crescimento das despesas com o programa Bolsa Família, com aumento real de R$ 48,1 bilhões, ou 40,6%), créditos extraordinários (aumento de R$ 46 bilhões, ou 92,3%, sob o impacto da decisão do Supremo Tribunal Federal – STF para pagamento imediato dos passivos com precatórios no valor de R$ 92,4 bilhões), despesas com benefícios previdenciários (aumento de R$ 38,8 bilhões, ou 4,6%) e despesas discricionárias (aumento de R$ 24,4 bilhões, ou 15,2%). Nesse contexto, o resultado primário no ano registrou déficit de R$ 234,3 bilhões, a preços de dezembro de 2023, correspondente a cerca de 2,1% do produto interno bruto (PIB).

Para 2024, a meta de resultado primário para o governo central é igual a zero, podendo o referido resultado ter um intervalo de tolerância de R$ 28,8 bilhões para mais ou para menos (equivalente a 0,25% do PIB estimado para o ano). O atingimento dessa meta é um objetivo desafiador, uma vez que irá requerer uma expansão da arrecadação muito superior ao padrão histórico. O crescimento real da receita líquida implícito no Autógrafo da Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2024 é de 11,3%, muito acima da taxa média de crescimento real observada no período de 1997 a 2023 (4,3%) e, também, muito superior às expectativas de crescimento real do PIB em 2024. Nesse sentido, o governo federal tem buscado viabilizar um amplo pacote de medidas de expansão da arrecadação, com impacto fiscal potencial da ordem de R$ 168 bilhões. O efeito final das medidas propostas é, porém, incerto. As expectativas de mercado apontam a melhora do resultado primário do governo central em relação a 2023, mas ainda indicam déficits substanciais (da ordem de R$ 86 bilhões no Prisma Fiscal/Secretaria de Política Econômica – SPE e de 0,8% do PIB na Pesquisa Focus/Banco Central do Brasil – BCB).

No que se refere ao endividamento público, nota-se que, após aumentar fortemente em razão da pandemia, quando a dívida bruta do governo geral (DBGG) atingiu 86,9% do PIB em dezembro de 2020, a razão dívida-PIB caracterizou-se por tendência de queda, fechando 2022 no patamar de 72,9%. No período mais recente, contudo, a DBGG voltou a crescer, atingindo 73,8% do PIB em novembro de 2023. As expectativas de mercado para a DBGG apontam o aumento da razão dívida-PIB no triênio 2024-2026; de acordo com os relatórios mais recentes, a razão DBGG/PIB deverá passar para cerca de 78% ao final de 2024, entre 80% e 81% em 2025 e chegando em torno de 83% em 2026.

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