×
Nota Tecnica

TRÊS DÉCADAS DE EVOLUÇÃO DO FUNCIONALISMO PÚBLICO
NO BRASIL (1986 - 2017):

ATLAS DO ESTADO BRASILEIRO1

Felix Lopez2
Erivelton Guedes2

1. INTRODUÇÃO

Este texto sintetiza os principais resultados das análises sobre os vínculos ativos e formais de trabalho no setor público brasileiro, de 1986 a 2017. O principal objetivo é contribuir para uma compreensão mais refinada das características, diferenças e trajetórias de evolução dos diferentes níveis federativos e Poderes da administração pública brasileira e como se desenvolveram as capacidades do Estado Brasileiro nas últimas três décadas.3

Embora nosso arranjo republicano se assente em três níveis federativos e Poderes independentes, as distinções daí advindas são frequentemente desconsideradas, tratadas de modo genérico, ou o nível federal é tomado como nacional e considerado a unidade típica e representativa do setor público do país. Hoje, contudo, o funcionalismo público federal representa apenas 10% dos vínculos de trabalho no funcionalismo nacional. Ao tomar esta parte pelo todo, o resultado é uma compreensão distorcida – na melhor das hipóteses, parcial – sobre o setor público. Tais distorções influenciam o debate sobre como aprimorar as capacidades do Estado e aumentar a qualidade das políticas e dos serviços aos cidadãos.4

Exceto quando houver menção explícita, os dados se referem aos vínculos no funcionalismo público e incluem servidores ativos civis e militares, abrangendo integrantes das Forças Armadas, policiais e bombeiros5 . A inclusão dos militares nesse painel de dados é um aspecto a salientar, por ser raro incluí-los em análises sobre a força de trabalho do setor público.

As seções subsequentes descrevem e discutem os principais padrões e tendências na ocupação do setor público, considerando os níveis federativos – municipal, estadual e federal – e os Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário. A seção conclusiva resume os argumentos e elenca alguns aspectos das narrativas correntes sobre o setor público que, à luz dos dados aqui apresentados, podem ser revistas ou reconsideradas. No apêndice, resumimos a metodologia empregada para construir informações seguras da série anual.

2. EVOLUÇÃO NO TOTAL DE VÍNCULOS DO SETOR PÚBLICO E PRIVADO

Uma das mais importantes tendências observadas nos dados sobre a evolução do total de servidores públicos do país é a ampliação do número absoluto de servidores, de 1986 até 2014, mas uma estabilidade em relação ao percentual de ocupados no mercado de trabalho nacional.

De 1986 a 2017, o total de vínculos formais de trabalho do país -- incluídos os setores público e privado — aumentou 97%, de aproximadamente 33 milhões para 66 milhões, mas o apogeu ocorreu em 2014, com o registro de 76 milhões de vínculos (128%, em relação a 1986). A partir de 2015, o mercado de trabalho se retraiu em mais de 10 milhões de vínculos. No setor público, o total de vínculos aumentou de aproximadamente 5,1 milhões para 11,4 milhões, de 1986 a 2017 (gráfico 2) - sem incluir as empresas públicas, cujo total declinou ao longo do tempo 6. A expansão global no setor público foi, portanto, de 123% em relação à 1986, com crescimento médio anual de 2,5%.

No setor privado — formal — houve expansão de 95% no total de vínculos (gráfico 3). Dois aspectos precisam ser considerados. Primeiro, no setor privado parte da expansão do mercado pode ocorrer no trabalho informal, que não é captado na base da RAIS utilizada nesta análise. De fato, desde 2015, as contratações informais têm se expandido (Ipea, 2015, p. 15; 2018, p. 24-25),7 O segundo aspecto é que o setor privado reage de forma mais direta às intempéries da economia e, com a crise econômica em que o país se encontra desde 2015, a redução neste setor foi de aproximadamente 10 milhões de vínculos: de 63 milhões, em 2014, para 53 milhões, em 2017. Se a discrepância ocorrida em função da crise econômica nos últimos anos for excluída, e se for analisada a expansão do setor privado até 2014, esta foi de 134% — expansão anual média de 3%, que é a mesma do setor público, quando também calculada até 2014.

Em geral, esses números globais apontam uma expansão em ritmo similar entre os vínculos de trabalho no setores público e privado. O público manteve-se entre 15,1% e 19,5% do total de vínculos registrados na série. Em 1986, correspondiam a 15,3% do total; em 2017, correspondiam a 17,3%. O mínimo observado, 15,1%, ocorreu em 2012 e em 2014. A natureza dos vínculos e das atividades desempenhadas no setor público -- serviços que, em geral, não devem ser interrompidos ou reduzidos, tais como educação e saúde -- o torna mais lento à dinâmica do mercado de trabalho e os percentuais relativos, quando variam entre ambos os setores, revelam uma dinâmica inversa. Em períodos de menor dinamismo econômico, o setor público aumenta seu espaço, devido à retração do primeiro. Da mesma forma, o setor público reduz sua participação no total de vínculos quando o setor privado está mais aquecido (tabela 1).

2.1 Evolução dos vínculos públicos, por nível federativo

A expansão do número de vínculos no setor público se concentrou nos municípios. O total de vínculos municipais aumentou 276%, de 1,7 milhão para 6,5 milhões, entre 1986 e 2017. Essa expansão, ao ritmo anualizado de 4,4%, explica porque o nível municipal ampliou a participação de 34% para 57% do total de vínculos no setor público brasileiro. O movimento de municipalização da burocracia pública brasileira é uma tendência que ocorre desde os anos 1950, acentuou-se nos anos 1970 e, sobretudo, após a promulgação da Constituição Federal de 1988 (Carvalho, 2011; 2002; Santos et al., 2016; Nogueira e Cardoso Jr., 2011). Os municípios ampliaram suas competências e atribuições, incluído o provimento de serviços que integram o núcleo do Estado de bem-estar – educação, saúde e assistência —, que respondem por parte expressiva dessa expansão. Ademais, colaborou para isso o crescimento do número de municípios do país; de 1980 a 2017 foram criados 1.579 novos municípios, um aumento de 40% (gráfico 4). Cf. Carvalho, 2011, p. 298; IBGE, 2019.

O número de vínculos estaduais aumentou de 2,4 milhões para 3,7 milhões — crescimento de 50% --, mas o percentual de vínculos estaduais no conjunto do setor público se retraiu de 47,9%, em 1986, para 32,3%, em 2017, devido à expansão mais vigorosa dos vínculos municipais (gráfico 5).

O total de vínculos federais -- civis e militares -- se expandiu 28% e passou de 923 mil para 1,18 milhão, de 1986 a 2017 (gráfico 6A). Nesta expansão, dois aspectos sobressaem. Primeiro, a participação dos vínculos federais no total de vínculos públicos caiu de 18,1%, em 1986, para 10,4%, em 2017, também por conta da forte expansão dos vínculos no nível municipal. Segundo, a ampliação observada entre esses dois pontos tem uma trajetória não linear. De 1986 a 1994, houve uma relativa estabilidade no total de vínculos, ao que se segue, de 1995 a 2003, uma tendência de redução mais acentuada na administração indireta. De 2004 a 2017, houve a retomada do crescimento do quantitativo de vínculos.8 Qualifica a compreensão dessa trajetória de expansão do último período saber que ela conjugou políticas deliberadas de recomposição dos quadros de servidores e imposições do Tribunal de Contas da União (TCU). Em 2002, o TCU "considerou irregulares os expedientes precários de recrutamento utilizados nos anos 1990, como terceirizações e contratações avulsas por meio de organismos internacionais, entidades sem fins lucrativos e similares, para atividades que eram próprias do serviço público, e não de natureza complementar." (Lassance, 2017, p. 10). Lassance (2017) detalhou um pouco esses dados:

“(...)em 2003 foi autorizada a abertura de 24.808 vagas para concursos para o nível federal, sendo mais de dois terços (15.394) destinadas ao Ministério da Educação (MEC). Destas, metade (7.700) era para substituir terceirizados em hospitais universitários. Àquela época, no Ministério do Meio Ambiente (MMA), 95% da força de trabalho era formada por terceirizados, temporários ou comissionados. No Ministério da Saúde (MS), 75% dos funcionários atuavam sob regime de contrato temporário. Até 2005, o Ministério do Planejamento (MP) informou ao TCU ter substituído 24.306 servidores terceirizados por concursados. A partir de 2006, o MP se comprometeu a totalizar, até 2010, mais 33.125 novas vagas, o que perfazia um total de mais de 57.400 substituições de terceirizados por concursados” 9

As estimativas de Cavalcante e Carvalho (2017) são de que apenas 10% dos ingressos no Executivo federal após 2003 corresponderam às carreiras do “núcleo do Estado” – conforme definição do Plano Diretor da Reforma do Estado do governo Fernando Henrique Cardoso. De 2003 a 2014, além das carreiras do núcleo do Estado outras 34 receberam admitidos (Cavalcante e Carvalho, 2017, p. 9). Cardoso e Nogueira (2018), com base nos dados quantitativos e do perfil dos novos recrutados, interpretam que este movimento de equivalência numérica no total de civis entre 1991 e 2017 omite uma diferença relevante: que o crescimento dos anos 2000, conforme retratado nos dados acima, sugerem uma “recomposição legalizadora e modernizadora” que substituiu pessoas irregularmente contratadas por servidores efetivos e criou novas carreiras transversais para atuar em diversos órgãos do Executivo. Palotti e Nogueira (2019) calcularam que a expansão dos vínculos federais na educação -- neste caso, de 1995 a 2014 -- foi quatro vezes superior à segunda maior expansão setorial observada, que foi na área de previdência social e complementar.

A trajetória do setor público federal, contudo, ganha contornos mais precisos, quando se separam os vínculos na administração direta e indireta, e especificam o total de civis e militares. Considerando apenas os vínculos civis, o total de vínculos diminuiu de aproximadamente 605 mil, em 1986, para 480 mil, em 2003. A partir de 2004, há uma ampliação consistente - desconsiderando picos decorrentes das contratações temporárias para realizar os censos agropecuários e populacional, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) —, até 2017. Entre os militares, a trajetória é mais errática, porém semelhante. Em termos proporcionais, contudo, os militares passaram de 34% para 30% do efetivo de vínculos federais ativos. Em números absolutos, o total de militares federal passou de 319 mil para 354 mil, nos anos de ponta da série. Em porcentagem, este é um crescimento de 11,1% (Gráfico 7).

Será relevante explorar e detalhar em análises futuras as transformações no perfil ocupacional dos servidores –- nos três níveis -- para entender melhor como a racionalidade advinda da moldura institucional e da distribuição das competências federativas estabelecida pela Constituição de 1988 foi afetando o quantitativo de ocupações.

Nos municípios, por exemplo, 40% das ocupações correspondem aos profissionais do "núcleo-duro" dos serviços de educação ou saúde: professores, médicos, enfermeiros e agentes de saúde. O cenário é similar nos governos estaduais e, considerando ainda os profissionais de segurança pública, o percentual das três áreas pode alcançar 60% do total de vínculos (Santos et al., 2016). No nível estadual, o quantitativo de vínculos de militares, ou seja, policiais e bombeiros, cresceu 145% e aumentou de 198 mil para 486 mil. Com essa expansão mais rápida que o crescimento da população, passou a haver um policial/bombeiro para cada 428 habitantes, em 2017. Em 1986, essa relação era de um policial/bombeiro para cada 677 habitantes.

Cabe uma nota sobre os vínculos militares: nas Forças Armadas e no que denominamos genericamente neste trabalho de 'forças de segurança', ou seja, policiais civis e militares e bombeiros militares, vinculados ao nível estadual, utilizou-se um cálculo aproximativo para estimar a mesma série ampla de três décadas.

2.2 Totais de vínculos de estatutários, celetistas e temporários

Em relação ao regime de contratação - estatutário vinculado ao regime jurídico único, contratado sob a égide da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) ou contratado temporariamente – houve um aumento de 80,2% para 87,8% no total de vínculos estatutários, a partir de 1994, quando esses dados passaram a estar disponíveis. As contratações temporárias subiram de 1,1% para 7,4% do total. O crescimento de ambas implicou a redução da contratação de celetistas, em termos percentuais, que passou de 18,1% para 4,8% do total, entre 1994 e 2017 (gráfico 8).

Na administração federal, o recrutamento de servidores estatutários é amplamente majoritário, mas decresceu nos últimos anos. Os vínculos estatutários eram 97% em 1994 e a partir de 2011 se observa uma redução que chegou ao mínimo de 92%, em 2017 . É a contratação temporária que cresceu, tanto de 1998 a 2000, quanto em 2017,10 quando representa aproximadamente 5% dos vínculos totais na administração pública federal.

Nas administrações estaduais, o percentual de estatutários variou entre o mínimo de 88%, em 1994, e ao máximo de 93,3%, em 2001. No geral, porém, houve certa estabilidade. Entre os celetistas e temporários é que houve alterações na proporção. Os primeiros caíram de 11% para 3% do total e os temporários passaram de 2% a 8% do total, crescendo quase continuamente entre 1994 e 2017.

A maior mudança no regime de contratação ocorreu nos municípios. Os estatutários aumentaram a participação de 66% para 86% do total. Os celetistas caíram de 30% para 7,6% e os vínculos temporários aumentaram de 1% para 8% do total. Considerando a magnitude do crescimento dos vínculos estatutários, pode-se interpretá-la como um indício de maior profissionalização das burocracias locais. Essa mudança é positiva porque nos municípios os sistemas de espólio, que incluem demissões e contratações motivadas por razões político-eleitorais, são mais vigorosos (Barbosa e Ferreira, 2019; Akhtari, Moreira e Trucco, 2017; Lopez e Almeida, 2017); haver uma parcela maior recrutada por regime jurídico único, por sua vez, sugere que esse sistema se enfraqueceu. É importante lembrar que a estabilidade com o intuito de evitar demissões em razão de interesses políticos, partidários e eleitorais constitui um dos fundamentos da racionalidade administrativa dos Estados modernos e alterá-la requer uma compreensão mais detida de como esses sistemas de espólio funcionam atualmente no nível local.

2.3 Densidade de vínculos públicos no país, nas regiões e nos estados

O número de pessoas contratadas para o setor público em relação ao conjunto da população é um meio de compreender a evolução da demanda e da oferta de serviços do Estado, bem como de identificar crescimentos ou contrações contraproducentes para efetivar um serviço público de qualidade. Afinal, a burocracia pública é, em medida relevante, a principal responsável por entregar serviços essenciais a segmentos diversos da população. A variação entre o número de habitantes no território e o tamanho do funcionalismo está relacionada, portanto.

Nesta análise, contudo, não consideramos aspectos como a produtividade do trabalho no setor público, medida que ainda é inexistente ou precária, embora indispensável para planejar de modo apropriado os recrutamentos na burocracia do Estado. Ainda assim, é possível presumir que a produtividade de setores, tais como o processamento de dados ou áreas passíveis de serem influenciadas pela automatização de processos, pode crescer exponencialmente e atender a contingentes maiores com a mesma força de trabalho. Em contrapartida, o provimento de serviços predominantemente baseados em atendimentos diretos é mais intensivo em mão de obra e o aumento populacional demanda novas contratações. Essas diferenças na natureza da atividade mostram que a relação entre a população e o número de vínculos deve ser setorialmente analisada, o que faremos futuramente.

Na série de 1986 a 2017, observam-se três diferentes movimentos. De 1986 a 1999, houve uma certa estabilidade na proporção de vínculos públicos, em torno de 4% do total da população. De 2000 até 2012, o percentual de vínculos públicos sobe gradualmente até 5,7% e desde então, há uma pequena redução. Comparativamente, nota-se que esse crescimento é similar ao observado no conjunto dos vínculos de trabalho formais no país, em relação ao conjunto de sua população. Considerando todos os vínculos, nos setores público e privado, estes passaram de 25% para 32% da população (gráfico 9 e gráfico 10), de 1986 a 2017. Considerando apenas o setor privado, o percentual subiu de 20% para 26%, embora o auge tenha ocorrido durante os 32% registrados em 2012.

A evolução da densidade de vínculos públicos e privados do Brasil (gráfico 10) aponta um crescimento comparativamente maior no setor privado. Em 1986, o percentual é de 3,8% da população ocupando vínculos públicos e 20,2% ocupando vínculos privados. A despeito da redução no número total de vínculos no mercado de trabalho em anos recentes, em 2017, o percentual era de 5,5% da população no setor público e 25,5% no setor privado formal.

Em relação à PEA, a série de 1992 a 2017 aponta que os vínculos no setor privado passaram de 37% para 51%, após o pico de 64% observado em 2013. Os vínculos no setor público passaram de 9% para 11% da PEA, após o pico de 12% também observado em 2013.

Quando separadas por nível federativo, resta claro que o crescimento da densidade no setor público é explicado pela expansão dos vínculos públicos municipais, conforme apresentado no gráfico 11. No nível municipal, o percentual de vínculos no total da população aumentou quase constantemente, mas com maior intensidade a partir de 2000, até se estabilizar, em 2014. Em toda a série, o percentual subiu de 1,3% para 3,1% da população. Os vínculos públicos nos estados se mantiveram praticamente estáveis , em torno de 1,8%. No nível federal, houve uma redução de 0,7% para 0,4%, de 1986 a 2004 e desde então um aumento para 0,57% em 2017. O valor, entretanto, é menor que o observado em 1986.

3 VÍNCULOS POR PODERES E NÍVEIS FEDERATIVOS

De 1986 a 2017, o total de vínculos no Poder Executivo -- somando todos os níveis federativos -- passou de 5 milhões para 11,1 milhões (gráfico 12), um aumento de 115%. No Poder Legislativo, o crescimento foi de 436% (gráfico 13), de 51 mil para 275 mil vínculos de trabalho. No Poder Judiciário, houve a maior expansão relativa: 512%. O total de vínculos passou de 59 mil para 363 mil.11