SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO⏎
Este texto sintetiza os principais resultados das análises sobre os vínculos ativos e formais de trabalho no setor público brasileiro, de 1986 a 2017. O principal objetivo é contribuir para uma compreensão mais refinada das características, diferenças e trajetórias de evolução dos diferentes níveis federativos e Poderes da administração pública brasileira e como se desenvolveram as capacidades do Estado Brasileiro nas últimas três décadas.3
Embora nosso arranjo republicano se assente em três níveis federativos e Poderes independentes, as distinções daí advindas são frequentemente desconsideradas, tratadas de modo genérico, ou o nível federal é tomado como nacional e considerado a unidade típica e representativa do setor público do país. Hoje, contudo, o funcionalismo público federal representa apenas 10% dos vínculos de trabalho no funcionalismo nacional. Ao tomar esta parte pelo todo, o resultado é uma compreensão distorcida – na melhor das hipóteses, parcial – sobre o setor público. Tais distorções influenciam o debate sobre como aprimorar as capacidades do Estado e aumentar a qualidade das políticas e dos serviços aos cidadãos.4
Exceto quando houver menção explícita, os dados se referem aos vínculos no funcionalismo público e incluem servidores ativos civis e militares, abrangendo integrantes das Forças Armadas, policiais e bombeiros5 . A inclusão dos militares nesse painel de dados é um aspecto a salientar, por ser raro incluí-los em análises sobre a força de trabalho do setor público.
As seções subsequentes descrevem e discutem os principais padrões e tendências na ocupação do setor público, considerando os níveis federativos – municipal, estadual e federal – e os Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário. A seção conclusiva resume os argumentos e elenca alguns aspectos das narrativas correntes sobre o setor público que, à luz dos dados aqui apresentados, podem ser revistas ou reconsideradas. No apêndice, resumimos a metodologia empregada para construir informações seguras da série anual.
2. EVOLUÇÃO NO TOTAL DE VÍNCULOS DO SETOR PÚBLICO E PRIVADO⏎
Uma das mais importantes tendências observadas nos dados sobre a evolução do total de servidores públicos do país é a ampliação do número absoluto de servidores, de 1986 até 2014, mas uma estabilidade em relação ao percentual de ocupados no mercado de trabalho nacional.
De 1986 a 2017, o total de vínculos formais de trabalho do país -- incluídos os setores público e privado — aumentou 97%, de aproximadamente 33 milhões para 66 milhões, mas o apogeu ocorreu em 2014, com o registro de 76 milhões de vínculos (128%, em relação a 1986). A partir de 2015, o mercado de trabalho se retraiu em mais de 10 milhões de vínculos. No setor público, o total de vínculos aumentou de aproximadamente 5,1 milhões para 11,4 milhões, de 1986 a 2017 (gráfico 2) - sem incluir as empresas públicas, cujo total declinou ao longo do tempo 6. A expansão global no setor público foi, portanto, de 123% em relação à 1986, com crescimento médio anual de 2,5%.
No setor privado — formal — houve expansão de 95% no total de vínculos (gráfico 3). Dois aspectos precisam ser considerados. Primeiro, no setor privado parte da expansão do mercado pode ocorrer no trabalho informal, que não é captado na base da RAIS utilizada nesta análise. De fato, desde 2015, as contratações informais têm se expandido (Ipea, 2015, p. 15; 2018, p. 24-25),7 O segundo aspecto é que o setor privado reage de forma mais direta às intempéries da economia e, com a crise econômica em que o país se encontra desde 2015, a redução neste setor foi de aproximadamente 10 milhões de vínculos: de 63 milhões, em 2014, para 53 milhões, em 2017. Se a discrepância ocorrida em função da crise econômica nos últimos anos for excluída, e se for analisada a expansão do setor privado até 2014, esta foi de 134% — expansão anual média de 3%, que é a mesma do setor público, quando também calculada até 2014.
Em geral, esses números globais apontam uma expansão em ritmo similar entre os vínculos de trabalho no setores público e privado. O público manteve-se entre 15,1% e 19,5% do total de vínculos registrados na série. Em 1986, correspondiam a 15,3% do total; em 2017, correspondiam a 17,3%. O mínimo observado, 15,1%, ocorreu em 2012 e em 2014. A natureza dos vínculos e das atividades desempenhadas no setor público -- serviços que, em geral, não devem ser interrompidos ou reduzidos, tais como educação e saúde -- o torna mais lento à dinâmica do mercado de trabalho e os percentuais relativos, quando variam entre ambos os setores, revelam uma dinâmica inversa. Em períodos de menor dinamismo econômico, o setor público aumenta seu espaço, devido à retração do primeiro. Da mesma forma, o setor público reduz sua participação no total de vínculos quando o setor privado está mais aquecido (tabela 1).
2.1 Evolução dos vínculos públicos, por nível federativo⏎
A expansão do número de vínculos no setor público se concentrou nos municípios. O total de vínculos municipais aumentou 276%, de 1,7 milhão para 6,5 milhões, entre 1986 e 2017. Essa expansão, ao ritmo anualizado de 4,4%, explica porque o nível municipal ampliou a participação de 34% para 57% do total de vínculos no setor público brasileiro. O movimento de municipalização da burocracia pública brasileira é uma tendência que ocorre desde os anos 1950, acentuou-se nos anos 1970 e, sobretudo, após a promulgação da Constituição Federal de 1988 (Carvalho, 2011; 2002; Santos et al., 2016; Nogueira e Cardoso Jr., 2011). Os municípios ampliaram suas competências e atribuições, incluído o provimento de serviços que integram o núcleo do Estado de bem-estar – educação, saúde e assistência —, que respondem por parte expressiva dessa expansão. Ademais, colaborou para isso o crescimento do número de municípios do país; de 1980 a 2017 foram criados 1.579 novos municípios, um aumento de 40% (gráfico 4). Cf. Carvalho, 2011, p. 298; IBGE, 2019.
O número de vínculos estaduais aumentou de 2,4 milhões para 3,7 milhões — crescimento de 50% --, mas o percentual de vínculos estaduais no conjunto do setor público se retraiu de 47,9%, em 1986, para 32,3%, em 2017, devido à expansão mais vigorosa dos vínculos municipais (gráfico 5).
O total de vínculos federais -- civis e militares -- se expandiu 28% e passou de 923 mil para 1,18 milhão, de 1986 a 2017 (gráfico 6A). Nesta expansão, dois aspectos sobressaem. Primeiro, a participação dos vínculos federais no total de vínculos públicos caiu de 18,1%, em 1986, para 10,4%, em 2017, também por conta da forte expansão dos vínculos no nível municipal. Segundo, a ampliação observada entre esses dois pontos tem uma trajetória não linear. De 1986 a 1994, houve uma relativa estabilidade no total de vínculos, ao que se segue, de 1995 a 2003, uma tendência de redução mais acentuada na administração indireta. De 2004 a 2017, houve a retomada do crescimento do quantitativo de vínculos.8 Qualifica a compreensão dessa trajetória de expansão do último período saber que ela conjugou políticas deliberadas de recomposição dos quadros de servidores e imposições do Tribunal de Contas da União (TCU). Em 2002, o TCU "considerou irregulares os expedientes precários de recrutamento utilizados nos anos 1990, como terceirizações e contratações avulsas por meio de organismos internacionais, entidades sem fins lucrativos e similares, para atividades que eram próprias do serviço público, e não de natureza complementar." (Lassance, 2017, p. 10). Lassance (2017) detalhou um pouco esses dados:
“(...)em 2003 foi autorizada a abertura de 24.808 vagas para concursos para o nível federal, sendo mais de dois terços (15.394) destinadas ao Ministério da Educação (MEC). Destas, metade (7.700) era para substituir terceirizados em hospitais universitários. Àquela época, no Ministério do Meio Ambiente (MMA), 95% da força de trabalho era formada por terceirizados, temporários ou comissionados. No Ministério da Saúde (MS), 75% dos funcionários atuavam sob regime de contrato temporário. Até 2005, o Ministério do Planejamento (MP) informou ao TCU ter substituído 24.306 servidores terceirizados por concursados. A partir de 2006, o MP se comprometeu a totalizar, até 2010, mais 33.125 novas vagas, o que perfazia um total de mais de 57.400 substituições de terceirizados por concursados” 9
As estimativas de Cavalcante e Carvalho (2017) são de que apenas 10% dos ingressos no Executivo federal após 2003 corresponderam às carreiras do “núcleo do Estado” – conforme definição do Plano Diretor da Reforma do Estado do governo Fernando Henrique Cardoso. De 2003 a 2014, além das carreiras do núcleo do Estado outras 34 receberam admitidos (Cavalcante e Carvalho, 2017, p. 9). Cardoso e Nogueira (2018), com base nos dados quantitativos e do perfil dos novos recrutados, interpretam que este movimento de equivalência numérica no total de civis entre 1991 e 2017 omite uma diferença relevante: que o crescimento dos anos 2000, conforme retratado nos dados acima, sugerem uma “recomposição legalizadora e modernizadora” que substituiu pessoas irregularmente contratadas por servidores efetivos e criou novas carreiras transversais para atuar em diversos órgãos do Executivo. Palotti e Nogueira (2019) calcularam que a expansão dos vínculos federais na educação -- neste caso, de 1995 a 2014 -- foi quatro vezes superior à segunda maior expansão setorial observada, que foi na área de previdência social e complementar.
A trajetória do setor público federal, contudo, ganha contornos mais precisos, quando se separam os vínculos na administração direta e indireta, e especificam o total de civis e militares. Considerando apenas os vínculos civis, o total de vínculos diminuiu de aproximadamente 605 mil, em 1986, para 480 mil, em 2003. A partir de 2004, há uma ampliação consistente - desconsiderando picos decorrentes das contratações temporárias para realizar os censos agropecuários e populacional, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) —, até 2017. Entre os militares, a trajetória é mais errática, porém semelhante. Em termos proporcionais, contudo, os militares passaram de 34% para 30% do efetivo de vínculos federais ativos. Em números absolutos, o total de militares federal passou de 319 mil para 354 mil, nos anos de ponta da série. Em porcentagem, este é um crescimento de 11,1% (Gráfico 7).
Será relevante explorar e detalhar em análises futuras as transformações no perfil ocupacional dos servidores –- nos três níveis -- para entender melhor como a racionalidade advinda da moldura institucional e da distribuição das competências federativas estabelecida pela Constituição de 1988 foi afetando o quantitativo de ocupações.
Nos municípios, por exemplo, 40% das ocupações correspondem aos profissionais do "núcleo-duro" dos serviços de educação ou saúde: professores, médicos, enfermeiros e agentes de saúde. O cenário é similar nos governos estaduais e, considerando ainda os profissionais de segurança pública, o percentual das três áreas pode alcançar 60% do total de vínculos (Santos et al., 2016). No nível estadual, o quantitativo de vínculos de militares, ou seja, policiais e bombeiros, cresceu 145% e aumentou de 198 mil para 486 mil. Com essa expansão mais rápida que o crescimento da população, passou a haver um policial/bombeiro para cada 428 habitantes, em 2017. Em 1986, essa relação era de um policial/bombeiro para cada 677 habitantes.
Cabe uma nota sobre os vínculos militares: nas Forças Armadas e no que denominamos genericamente neste trabalho de 'forças de segurança', ou seja, policiais civis e militares e bombeiros militares, vinculados ao nível estadual, utilizou-se um cálculo aproximativo para estimar a mesma série ampla de três décadas.
2.2 Totais de vínculos de estatutários, celetistas e temporários⏎
Em relação ao regime de contratação - estatutário vinculado ao regime jurídico único, contratado sob a égide da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) ou contratado temporariamente – houve um aumento de 80,2% para 87,8% no total de vínculos estatutários, a partir de 1994, quando esses dados passaram a estar disponíveis. As contratações temporárias subiram de 1,1% para 7,4% do total. O crescimento de ambas implicou a redução da contratação de celetistas, em termos percentuais, que passou de 18,1% para 4,8% do total, entre 1994 e 2017 (gráfico 8).
Na administração federal, o recrutamento de servidores estatutários é amplamente majoritário, mas decresceu nos últimos anos. Os vínculos estatutários eram 97% em 1994 e a partir de 2011 se observa uma redução que chegou ao mínimo de 92%, em 2017 . É a contratação temporária que cresceu, tanto de 1998 a 2000, quanto em 2017,10 quando representa aproximadamente 5% dos vínculos totais na administração pública federal.
Nas administrações estaduais, o percentual de estatutários variou entre o mínimo de 88%, em 1994, e ao máximo de 93,3%, em 2001. No geral, porém, houve certa estabilidade. Entre os celetistas e temporários é que houve alterações na proporção. Os primeiros caíram de 11% para 3% do total e os temporários passaram de 2% a 8% do total, crescendo quase continuamente entre 1994 e 2017.
A maior mudança no regime de contratação ocorreu nos municípios. Os estatutários aumentaram a participação de 66% para 86% do total. Os celetistas caíram de 30% para 7,6% e os vínculos temporários aumentaram de 1% para 8% do total. Considerando a magnitude do crescimento dos vínculos estatutários, pode-se interpretá-la como um indício de maior profissionalização das burocracias locais. Essa mudança é positiva porque nos municípios os sistemas de espólio, que incluem demissões e contratações motivadas por razões político-eleitorais, são mais vigorosos (Barbosa e Ferreira, 2019; Akhtari, Moreira e Trucco, 2017; Lopez e Almeida, 2017); haver uma parcela maior recrutada por regime jurídico único, por sua vez, sugere que esse sistema se enfraqueceu. É importante lembrar que a estabilidade com o intuito de evitar demissões em razão de interesses políticos, partidários e eleitorais constitui um dos fundamentos da racionalidade administrativa dos Estados modernos e alterá-la requer uma compreensão mais detida de como esses sistemas de espólio funcionam atualmente no nível local.
2.3 Densidade de vínculos públicos no país, nas regiões e nos estados⏎
O número de pessoas contratadas para o setor público em relação ao conjunto da população é um meio de compreender a evolução da demanda e da oferta de serviços do Estado, bem como de identificar crescimentos ou contrações contraproducentes para efetivar um serviço público de qualidade. Afinal, a burocracia pública é, em medida relevante, a principal responsável por entregar serviços essenciais a segmentos diversos da população. A variação entre o número de habitantes no território e o tamanho do funcionalismo está relacionada, portanto.
Nesta análise, contudo, não consideramos aspectos como a produtividade do trabalho no setor público, medida que ainda é inexistente ou precária, embora indispensável para planejar de modo apropriado os recrutamentos na burocracia do Estado. Ainda assim, é possível presumir que a produtividade de setores, tais como o processamento de dados ou áreas passíveis de serem influenciadas pela automatização de processos, pode crescer exponencialmente e atender a contingentes maiores com a mesma força de trabalho. Em contrapartida, o provimento de serviços predominantemente baseados em atendimentos diretos é mais intensivo em mão de obra e o aumento populacional demanda novas contratações. Essas diferenças na natureza da atividade mostram que a relação entre a população e o número de vínculos deve ser setorialmente analisada, o que faremos futuramente.
Na série de 1986 a 2017, observam-se três diferentes movimentos. De 1986 a 1999, houve uma certa estabilidade na proporção de vínculos públicos, em torno de 4% do total da população. De 2000 até 2012, o percentual de vínculos públicos sobe gradualmente até 5,7% e desde então, há uma pequena redução. Comparativamente, nota-se que esse crescimento é similar ao observado no conjunto dos vínculos de trabalho formais no país, em relação ao conjunto de sua população. Considerando todos os vínculos, nos setores público e privado, estes passaram de 25% para 32% da população (gráfico 9 e gráfico 10), de 1986 a 2017. Considerando apenas o setor privado, o percentual subiu de 20% para 26%, embora o auge tenha ocorrido durante os 32% registrados em 2012.
A evolução da densidade de vínculos públicos e privados do Brasil (gráfico 10) aponta um crescimento comparativamente maior no setor privado. Em 1986, o percentual é de 3,8% da população ocupando vínculos públicos e 20,2% ocupando vínculos privados. A despeito da redução no número total de vínculos no mercado de trabalho em anos recentes, em 2017, o percentual era de 5,5% da população no setor público e 25,5% no setor privado formal.
Em relação à PEA, a série de 1992 a 2017 aponta que os vínculos no setor privado passaram de 37% para 51%, após o pico de 64% observado em 2013. Os vínculos no setor público passaram de 9% para 11% da PEA, após o pico de 12% também observado em 2013.
Quando separadas por nível federativo, resta claro que o crescimento da densidade no setor público é explicado pela expansão dos vínculos públicos municipais, conforme apresentado no gráfico 11. No nível municipal, o percentual de vínculos no total da população aumentou quase constantemente, mas com maior intensidade a partir de 2000, até se estabilizar, em 2014. Em toda a série, o percentual subiu de 1,3% para 3,1% da população. Os vínculos públicos nos estados se mantiveram praticamente estáveis , em torno de 1,8%. No nível federal, houve uma redução de 0,7% para 0,4%, de 1986 a 2004 e desde então um aumento para 0,57% em 2017. O valor, entretanto, é menor que o observado em 1986.
3 VÍNCULOS POR PODERES E NÍVEIS FEDERATIVOS⏎
De 1986 a 2017, o total de vínculos no Poder Executivo -- somando todos os níveis federativos -- passou de 5 milhões para 11,1 milhões (gráfico 12), um aumento de 115%. No Poder Legislativo, o crescimento foi de 436% (gráfico 13), de 51 mil para 275 mil vínculos de trabalho. No Poder Judiciário, houve a maior expansão relativa: 512%. O total de vínculos passou de 59 mil para 363 mil.11
3.1 Vínculos públicos no Poder Executivo, por nível federativo⏎
A participação do Executivo municipal no Executivo nacional aumentou de 34% para 59% (gráfico 15). O total de vínculos aumentou de 1,7 milhão para 6,3 milhões (gráfico 14). Essa é a mais expressiva expansão dos vínculos observada em um nível federativo e Poder. Em outros termos, o Executivo municipal é o grande empregador no setor público brasileiro.
A participação do Executivo estadual no conjunto dos vínculos públicos do país se reduziu de 48% para 31% do total, embora com o aumento do número de vínculos de 2,4 milhões para 3,3 milhões.
A participação do Executivo federal no total de vínculos do Poder Executivo do país caiu de 18% para 9% , mas o número de vínculos passou de 886 mil para pouco mais de 1 milhão, incluídos também os vínculos militares. Se considerarmos apenas os civis, o percentual no conjunto dos vínculos do Executivo do país caiu de 11,9% para 7,3%. Os vínculos passaram de 604 mil para 827 mil. Mas a trajetória foi de redução até 2003, com o mínimo de 479 mil vínculos, e de crescimento a partir de 2004, com o máximo de 827 mil vínculos em 2017 — se desconsiderarmos 2010, por conta das contratações para o censo populacional.
Em suma, a ampliação do setor público municipal reduziu o espaço relativo do Executivo federal e estadual, ao longo das últimas três décadas. A taxa de expansão anual dos vínculos no Executivo municipal foi de 4,3%, no Executivo Estadual foi de 1,1%; e no Executivo federal, de 0,9%.
3.2 Vínculos públicos no Poder Legislativo, por nível federativo⏎
Entre os legislativos dos diferentes níveis federativos, o municipal aumentou seu espaço de 33% para 54% do total de vínculos (gráfico 15B). Em números, os vínculos aumentaram de 17 mil para 149 mil (gráfico 14), a uma taxa anual de expansão média de 7,5% e um crescimento acumulado de 774% (gráfico 16B).
A participação do Legislativo estadual se reduziu de 43% para 35%, embora o número absoluto de vínculos tenha aumentado de 22 mil para 96 mil e a taxa média de expansão anual tenha sido de 5,7%. A expansão acumulada na série foi de 338%.
O Legislativo federal, ao contrário das oscilações observadas nos demais níveis federativos, apresentou a mais constante -- e mais intensa — tendência de redução dos vínculos relativos ao total de vínculos neste Poder: a participação relativa se retraiu de 24% para 11%. O total de vínculos aumentou 142%, de 12 mil para 30 mil, o que representa uma taxa anual de expansão equivalente a 3,8%.
3.3 Vínculos públicos no Poder Judiciário, por nível federativo⏎
Comparativamente, no Judiciário houve maior estabilidade na proporção dos vínculos entre os níveis federativos, o que provavelmente decorre de inexistir "Judiciário municipal", nível federativo que mais intensamente mudou.
No Judiciário federal, o percentual de vínculos relativos ao total passou de 42% para 39%, na série considerada (gráfico 15C). O número de vínculos aumentou de 25 mil para 141 mil (gráfico 14), a uma taxa de expansão anual média equivalente a 6% e um crescimento acumulado de 469% (gráfico 16C).
No Judiciário estadual, o percentual de vínculos naturalmente aumentou na mesma proporção: subiu de 58% para 61% e o total de vínculos tenha se ampliado de 35 mil para 222 mil, a uma taxa de expansão anual média de 6% e um crescimento acumulado de 543% (gráfico 15C).
4. ESCOLARIDADE DOS OCUPADOS NO SETOR PÚBLICO⏎
Para o conjunto dos vínculos no setor público, observa-se expressivo aumento da escolaridade média, sobretudo a partir de meados da década de 1990. A expansão, em termos absolutos e relativos, ocorreu com vínculos que possuem nível superior completo, que passaram de pouco mais de 900 mil para 5,3 milhões, de 1986 a 2017 (gráfico 17A). Percentualmente, este nível de escolaridade saltou de 19% para 47% do total de vínculos públicos (gráfico 18A). Embora o crescimento vigoroso também se observe entre servidores com ensino médio completo e superior incompleto, de 1,6 milhão (31% do total) para 4,1 milhões (36% do total), a expansão deste contingente começou a diminuir, em números absolutos, a partir de 2011.12
O movimento certamente se deve ao ingresso de quadros com maior escolaridade, considerando que os contingentes com menores níveis diminuiram em termos relativos ou até mesmo em termos absolutos. O nível 2, que representava 18% do total de vínculos em 1986, passou a 9% em 2017. O nível 1 — ensino fundamental incompleto —, que constituía 32% (1,6 milhão) do total em 1986, caiu para 6% (700 mil) em 2017. Observa-se, ainda, um crescimento visível dos vínculos com pós-graduação, a partir de 2006, embora este nível represente apenas 2% do total de vínculos. Cabe destacar o papel exercido pela Constituição Federal de 1988, que tornou os concursos públicos obrigatórios para ingresso no serviço público em todos os níveis da Federação. A escolaridade é um dos critérios necessariamente observados nos recrutamentos.
4.1 Escolaridade de servidores, por nível federativo⏎
No nível federal, o percentual relativo de pessoas nos níveis de escolaridade mais baixos se reduziu sensivelmente, nas últimas décadas. A escolaridade fundamental incompleta passou de 17% para 1% do total, de 1986 a 2017. O ensino médio incompleto passou de 25% para 14%. Por sua vez, aqueles com nível superior incompleto diminuíram de 32% para 29%, após registrar alta significativa no início dos anos 2000. Este último movimento possivelmente retrata um processo de qualificação no setor público federal decorrente de a) novos recrutamentos, b) políticas de capacitação das pessoas já contratadas, c) mudanças no perfil das carreiras existentes e d) a terceirização em funções e atividades que demandam menor escolaridade. Resulta daí que os vínculos com nível superior completo aumentaram de 26% para 49%. A partir de 2006 nota-se também o início do incremento de pós-graduados, passando de apenas 0,2% para 6%, em 2017.
No funcionalismo estadual, tal como observado no nível federal, houve redução do espaço relativo daqueles com até nível superior incompleto e ampliação significativa dos vínculos com nível superior completo. Enquanto o nível 1 caiu de 22% para 3%, o nível 2, de 19% para 6% e o nível 3, de 37% para 32%, no nível superior houve crescimento relativo de 22% para 57% e a a pós-graduação chegou a 2% em 2017.
A ampliação da escolaridade média dos contratados foi mais acentuada nos municípios. Os vínculos com escolaridade superior completa aumentaram 10% para 40%. Os com ensino médio completo ou superior incompleto passaram de 22% para 39%. Este crescimento implicou na redução dos vínculos com nível médio incompleto ou fundamental, que caíram de 14% para 10% e de 53% para 9% do total, respectivamente.
4.2 Escolaridade de servidores, por Poder⏎
No Poder Executivo, a escolaridade superior passou de 18% para 46%. Nos níveis 1 e 2, os percentuais caíram de 32% para 6% e de 18% para 9%, respectivamente. O nível 3, intermediário, confirma a tendência interna de aumento da escolaridade. Sendo o nível que inclui aqueles com nível médio completo e superior incompleto, houve ampliação até o início dos anos 2000 e subsequente queda. O percentual de pessoas nesta faixa subiu de 31% em 1986 para 40%, em 2010, posteriormente se retraindo a 36% em 2017.
No Poder Legislativo a expansão relativa daqueles com ensino superior foi mais modesta, de 30% para 36%, nos anos de ponta da série. Aumentou a proporção relativa das pessoas com escolaridade média completa ou superior incompleta: de 38% para 50%. Os dois níveis escolaridade mais baixos se reduziram de 32%, em 1986, para 13%, em 2017. A escolaridade média no Legislativo é menor que a observada no Executivo.
No Judiciário houve a maior ampliação da escolaridade entre os Poderes. Em larga medida, esta intensidade se deve ao fato de não haver Judiciário no nível municipal, em que a escolaridade média é inferior aos demais níveis. Os vínculos com nível superior aumentaram de 26% para 79%, de 1986 a 2017. O percentual das pessoas com ensino superior incompleto ou médio completo diminuiu de 37% para 18%. Os demais níveis praticamente foram extintos. Os níveis 1 e 2, que representavam 37% em 1986, caíram a 1%, em 2017. O gráfico 17B retrata a evolução anualdas mudanças do número de vínculos em cada um dos níveis de escolaridade, por nível federativo e Poder.
O aumento dos anos de escolaridade no funcionalismo público, em particular no nível federal, provavelmente resulta da combinação de incentivos salariais para elevar os níveis de formação, das políticas de recrutamento de pessoal, do movimento geral de aumento da escolaridade média dos brasileiros nas últimas décadas e da extinção de carreiras de apoio como secretárias, motoristas e outras, que passaram a ser terceirizadas. O peso relativo deste e de outros fatores requer um estudo mais detalhado.
5 REMUNERAÇÕES, EM GERAL, NO SETOR PÚBLICO⏎
Há diferenças significativas nas remunerações mensais médias, entre níveis federativos e Poderes.
A remuneração média mensal no setor público variou positivamente ao longo da série, de R\$ 3,4 mil, em 1986, para R\$ 4,2 mil, em 2017 (gráfico 20). Houve crescimento real de 23,5% nestes 32 anos, e ganho médio anual de 0,73%. Comparativamente, a remuneração média dos vínculos do setor privado se manteve praticamente estável, passando de R\$ 2,5 mil para R\$ 2,4 mil, no mesmo período.13
Em geral, as remuneções no setor público estiveram estagnadas ou decrescentes de 1986 a 2003 e houve tendência de aumento de 2003 a 2014, quando os valores se estabilizam. Contudo, a estabilidade observada até 2003 resulta em grande medida da estagnação das remunerações médias no nível federativo municipal. Quando estes níveis são desagregados, a trajetória de aumento no setor público estadual e federal se inicia antes, por volta de 1994.
As medianas das remunerações mensais médias apontam os valores do setor público, sem diferenciar níveis e Poderes, são superiores ao setor privado. Entretanto, como apresentado adiante, nas remunerações médias e medianas do Executivo municipal, em que estão 60% dos vínculos do setor público, são mais próximas ao setor privado em toda a série. Contudo, mesmo as medianas do Executivo municipal aumentaram em ritmo superior ao setor privado a partir de 2003. Deve-se enfatizar, entretanto, que esta comparação genérica não é suficiente para identificar as diferenças entre setor público e privado, pois a comparação requer um rigoroso controle que considere a experiência, os níveis de escolaridade, a natureza das ocupações, a natureza do exercício da função pública e das atividades no setor privado, e outros.14
5.1 Remunerações por Poder e nível federativo⏎
As remunerações mensais médias variam de modo significativo entre os três níveis federativos. No nível federal, elas são maiores e, no nível municipal, menores. A remuneração média mensal no nível federal aumentou de R\$ 5 mil, em 1986, para R\$ 9,2 mil, em 2017 (gráfico 21). Esta variação representa um aumento médio real anualizado de 1,9% e crescimento acumulado de 84%.
No nível estadual, a remuneração mensal média passou de R\$ 3,6 mil para R\$ 5 mil, no mesmo período, o que significa um crescimento médio anual de 1% e aumento real acumulado de 39%.
No nível municipal, a remuneração mensal média passou de R\$ 2 mil para R\$ 2,9 mil, o que representa um crescimento anual médio de 1,1% e aumento acumulado de 41%.
As medianas das remunerações médias mensais apresentam trajetórias similares mas, naturalmente, os valores são inferiores ao observado nas médias (Gráfico 21).
5.2 Poder Executivo: Federal, Estadual e Municipal⏎
A remuneração média do Executivo federal é superior à do Executivo estadual, que é superior à do municipal, ao longo das três décadas. Em geral, os salários médios no Executivo caíram, de 1986 a 1992, possivelmente na esteira das sucessivas crises econômicas, inflação e políticas do governo Collor. A partir de 1994, as remunerações no Executivo estadual e municipal iniciam tendência de crescimento, que nos estados se interrompe em 2014. No Executivo federal, o crescimento da remuneração se inicia de modo mais consistente a partir de 1997 até 2011, quando se estabiliza.
No Executivo federal , a remuneração média foi de R\$ 4.800, em 1986, para R\$ 8.500, em 2017, um aumento médio anual real de 1,8%. No Executivo estadual, a remuneração média passou de R\$ 3.600 para R\$ 4.600, com aumento médio anual real de 0,8%. No Executivo municipal, a remuneração média passou de aproximadamente R\$ 2.000 para R\$ 2.800, com aumento médio anual real de 1,1% (Gráfico 22A).
5.3 Poder Legislativo: federal, estadual e municipal⏎
A remuneração mensal média do Legislativo federal é superior à do Legislativo estadual em toda a série, bem como é superior a remuneração mensal deste último em relação ao Legislativo municipal. Ao contrário do Executivo, contudo, a imagem geral dos Legislativos nos três níveis é de estabilidade temporal nas remunerações.
No Legislativo federal, a remuneração média diminuiu de R\$ 12.000 para R\$ 9.900, entre 1986 e 2017, uma variação média anual real negativa de -0,60%. No Legislativo estadual, a remuneração média passou de, aproximadamente, R\$ 6.300, em 1986, para R\$ 7.800, em 2017, uma variação anual média positiva de 0,67%. No Legislativo municipal, a remuneração mensal média caiu de R\$ 4.800 para R\$ 4.150, com variação anual média negativa de -0,44% (gráfico 22B).
5.4 Poder Judiciário: federal e estadual⏎
Em toda a série a remuneração do Judiciário Federal foi superior à do Judiciário estadual. De 1996 a 2009 o Judiciário federal registrou forte aumento da remuneração média e, desde então, os valores se reduziram e, depois, se estabilizaram. A remuneração do Judiciário federal passou de R\$ 7.400 para R\$ 14.100, em 2017, com crescimento anual médio de 2,0%. No Judiciário estadual, o crescimento quase contínuo foi mais prolongado, de 1997 a 2014, quando o valor se estabiliza. Neste nível federativo, a remuneração mensal média passou de R\$ 5.800 para R\$ 10.800, o que representa uma evolução anual média de 2,0% (Gráfico 22C). Vale lembrar, novamente, que a remuneração média mensal mais alta do Judiciário em relação aos demais Poderes, a despeito da taxa de crescimento médio anual similar, está relacionada à ausência de Judiciário municipal, considerando que este nível federativo tem o maior número de pessoas e as remunerações menores.
5.5 Remunerações, por decis, em cada nível federativo e Poder⏎
Esta subseção analisa valores relativos a 2017. Em todos os níveis federativos foram observadas distribuições assimétricas da remuneração. Conforme dados da tabela 2 e do gráfico 24, a remuneração no nível federal tem maior dispersão que os demais. A mediana – 2º quartil – é maior no nível federal e corresponde quase ao dobro da mediana do estadual e 3,5 vezes superior à mediana das remunerações nos municípios. Destacam-se, por extrema discrepância, os valores referentes ao 3º quartil do nível federal e municipal. Isto evidencia a concentração de remunerações mais altas em cargos de níveis Federais, nos quais normalmente os servidores desempenham funções de gestão e controle. Por seu turno, no nível municipal, a grande maioria dos servidores atuam em funções executoras, operacionais, ou de menor complexidade gerencial. O nível estadual apresenta as remunerações com valores mais intermediários, o que talvez reflita a natureza híbrida das atividades, que se dividem entre aquelas desempenhadas pelos municípios e pelo governo federal.
Fonte: RAIS/MTE. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado Brasileiro - IPEA. Valores corrigidos para janeiro de 2019, pelo INPC/IBGE.15
Fonte: RAIS/MTE. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado Brasileiro - IPEA. Valores corrigidos para janeiro de 2019, pelo INPC/IBGE.15
6 VÍNCULOS E REMUNERAÇÃO, POR SEXO16⏎
A evolução dos vínculos no setor público e privado aponta a crescente inserção da mulher no mercado de trabalho nas últimas três décadas. Em 1986, 32,1% dos postos de trabalho formais -- públicos e privados -- eram ocupados por mulheres; em 2017, esta proporção aumentou para 43,3%. A despeito do aumento da participação feminina no mercado de trabalho, os problemas de segregação ocupacional e discriminação salarial continuam a ser ocorrer, no setor público e privado.
No setor público, a participação das mulheres foi superior ao setor privado e se expandiu com o tempo. Em 1986, o percentual de vínculos no setor público era o mesmo entre os sexos, mas a participação feminina foi gradualmente se expandindo e alcançou 59,3%, em 2017. Este crescimento está relacionado principalmente à expansão do emprego público municipal, em que a participação das mulheres é francamente majoritária (gráfico 26).
6.1 Total de vínculos, por sexo, em cada nível federativo⏎
Em toda a série as mulheres constituem a maioria das pessoas ocupadas no setor público municipal, mas a maioria se ampliou de 52% para 66%, desde 1986 (gráfico 26). O mais provável – embora seja ainda especulação – é que esta expansão relativa no total de mulheres se relacione ao crescimento da contratação em ocupações cujo ingresso é majoritariamente de mulheres, como é o caso de professoras e profissionais da área de enfermagem, tal como indicam as seções deste Atlas dedicadas às ocupações no setor público municipal.
As mulheres também são maioria nas burocracias estaduais, perfazendo totais que oscilaram entre 56% e 60% do total nas últimas três décadas.
No nível federal, os homens são maioria em toda a série, principalmente pela presença do contingente de militares. A distribuição proporcional entre os sexos permaneceu relativamente estável, embora com maior oscilação nos números absolutos que os demais níveis. Os homens oscilaram entre 61% e 71% do total dos ocupados, mas não houve uma tendência linear de ampliação ou redução da distribuição entre sexos. Quando os militares são excluídos do cálculo, a maioria masculina persiste, representando 54% do total de vínculos civis federais em 2017. 17
6.2 Vínculos, por sexo, em cada um dos Poderes⏎
Houve maior estabilidade e igualdade na proporção de homens e mulheres no Legislativo e Judiciário em relação ao Executivo. Neste, as mulheres se tornaram maioria cada vez mais ampla e passaram de 50% para 62% dos vínculos. Ainda assim, no Judiciário a ocupação feminina foi crescente e aumentou de 46% para 53% entre 1986 e 2017 (gráfico 27).
6.3 Remunerações médias de homens e mulheres⏎
Nos três níveis federativos, nos três Poderes, e praticamente todos os anos da série, os homens têm remuneração média superior à das mulheres, entre servidores civis, e esta diferença quase sempre aumentou nas últimas décadas. Em 1986, a média salarial das mulheres no setor público brasileiro era 17,1% inferior ao dos homens. Em 2017, a diferença entre os salários médios aumentou, e as mulheres recebiam 24,2% a menos que os homens (tabela 3).
Apesar de o ingresso na administração pública ocorrer majoritariamente por seleções meritocráticas e impessoais – usualmente, concurso público -- e a regra da isonomia proibir remuneração desigual para a mesma função, em uma mesma unidade administrativa, os dados agregados fazem emergir este padrão estrutural de desigualdade.
A única situação em que a remuneração mensal média de mulheres é superior a dos homens é entre miliates federais, no Executivo. A preponderância de homens entre os soldados, que são maioria nas Forças Armadas e recebem remuneração abaixo da média federal, reduz a média geral da remuneração de homens. Quando a média se aplica apenas aos servidores civis, ressurge a disparidade favorável aos homens.
No nível municipal, a diferença das remunerações médias aumentou. Em 1986, as mulheres recebiam 4,1% a menos que os homens. Em 2017, este percentual subiu para 4,9%, com a remuneração média da mulheres em torno de R\$ 2.815 e a dos homens em torno de R\$ 2.960.
No nível estadual, a diferença remuneratória aumentou. Em 1986, as mulheres recebiam 21% a menos que os homens; em 2017, este percentual passou para 25%. Homens receberam remuneração mensal média de R\$ 5.853 e mulhers receberam R\$ 4.391.
No nível federal, quando incluídos os militares, a remuneração média das mulheres se torna maior que a dos homens, passando de 3% inferior em 1986 para 11% superior em 2017. Quando se calcula somente a remuneração dos vínculos federais civis, volta-se ao padrão em que a remuneração média das mulheres é inferior. Em 1986, as mulheres recebiam 12% a menos que os homens. Essa diferença, entretanto, se reduziu para 9% em 2017. A remuneração média mensal dos vínculos federais de homens foi de R\$ 10.913 e das mulheres foi de R\$ 9.984, em 2017.
As remunerações entre os Poderes também diferem entre os sexos. Nos Poderes Executivo e Legislativo, a distância entre as remunerações médias aumentou ao longo do tempo.
No Executivo, a diferença entre as remunerações aumentou consideravelmente. Em 1986, a remuneração média das mulheres era R\$ 3.021, 17,1% inferior a dos homens. Em 2017, este percentual subiu para 24,7%, sendo a remuneração das mulheres R\$ 3.443 e a dos homens R$ 4.571.
No Legislativo, a diferença entre as remunerações se manteve praticamente estável nestas três décadas, com as mulheres recebendo aproximadamente 12% a menos que os homens. Em 2017, a remuneração média dos homens foi de R\$ 6.391 e das mulheres de R\$ 5.621.
No Judiciário, entretanto, os salários convergiram ao longo do tempo. Em 1986, a remuneração média das mulheres era 14,2% inferior a dos homens ocupados no Judiciário. Em 2017, esta diferença diminuiu para 6,2%. Nesse ano,os homens com vínculo de trabalho no Judiciário receberam, em média, R\$ 12.502, e as mulheres R\$ 11.721.
6.4 Remunerações médias de homens e mulheres, por níveis de escolaridade⏎
A diferença favorável aos homens nas remunerações médias se mantém mesmo quando os níveis de escolaridade entre sexos são equivalentes. Para retomar a classificação em quatro níveis de escolaridade (ver seção sobre escolaridade), observa-se que, no nível 1 (fundamental incompleto), as mulheres receberam menos em toda a série. Para o nível 2 (fundamental completo ou médio incompleto) o mesmo padrão se repete, bem como para os níveis 3 (médio completo e superior incompleto) e 4 (superior completo).
Este controle dos níveis de escolaridade deveria, rigorosamente, também ser aplicado em cada um dos Poderes, para que se possa confirmar e, então, explicar as disparidades remuneratórias observadas. Em todo caso, somente com a análise detida das remunerações médias por ocupações é que se poderá compreender mais a fundo as diferenças e confirmar a hipótese de que se trata da predominância de mulheres em ocupações com remunerações médias inferiores. Em outros termos, tal como já mencionamos ser o caso da comparação das remunerações entre setor público e privado, também para se comparar a remuneração de homens mulheres deve haver um rigoroso controle que considere a experiência, os níveis de escolaridade e a natureza das ocupações.
A distribuição de poder entre os sexos aferida, por exemplo, no percentual de mulheres e homens ocupando cargos dirigentes de alto escalão no nível federal, também persiste, embora se observe ampliação da proporção de mulheres em cargos dirigentes, nos últimos anos (Amorim, 2018).
7 DESPESA COM SERVIDORES ATIVOS18⏎
A análise do orçamento dedicado à remuneração dos vínculos ativos no setor público aponta o crescimento da despesa com servidores civis ativos em relação à receita corrente líquida (RCL) e relativa estabilidade da despesa como proporção do produto interno bruto (PIB). Esta estabilidade permanece mesmo com a já mencionada elevação da remuneração média nos três níveis da administração.
A despesa com servidores ativos federais passou, em termos reais, de R\$ 110,8 bilhões para R\$ 184,2 bilhões de 2004 a 2017. Como proporção do PIB, a despesa manteve-se praticamente estável, variando de 2,6% a 2,7%. Como percentual da receita líquida da União, o valor passou de 19,5% para 24% (gráfico 28).