Criada em todo o país, mais ainda não instalada em quatro Estados
Os obstáculos para a implantação de Defensorias Públicas nos estados brasileiros após a promulgação da Constituição de 1988, conforme relatado na seção A Defensoria Pública, deixam reflexos bastante visíveis no mapa. Embora em 2011 e 2012 os estados do Paraná e de Santa Catarina tenham criado as Defensorias Públicas que faltavam no país, tais órgãos ainda não foram efetivamente implantados nesses estados, assim como em Goiás e no Amapá.

 

Figura 2. Defensoria Pública nos estados

mapa 02

Fonte: ANADEP, 2013.
*Clique na imagem e acesse a versão interativa do mapa (IpeaMapas)

 

No caso de Santa Catarina, ainda em 2012 foram abertos os primeiros concursos para o preenchimento de 60 vagas de defensor público e 90 vagas de servidor, ambos com previsão de conclusão para o 1º semestre de 2013. No Paraná, foram criados 582 cargos de defensor público e 695 de servidor e os concursos foram abertos em 2012 para preenchimento de 197 vagas de defensor e 215 de servidor, ambos com previsão de conclusão para o 1º semestre de 2013.


Em Goiás, a Defensoria Pública foi criada em 2005, com 130 vagas. Em 2010, abriu o primeiro concurso para provimento inicial de 40 cargos de defensor público. Até a data a conclusão desta pesquisa, no entanto, esse concurso ainda não estava concluído. No caso do Amapá, a Defensoria Pública ainda não realizou nenhum concurso público e os serviços são prestados por advogados contratados a título precário, por livre nomeação pelo governador do estado. Em 14 de janeiro de 2013, o Ministério Público Federal emitiu recomendação para realização de concurso público no prazo de 30 (trinta dias) dias. Por ocasião desta pesquisa, a Defensoria Pública do estado informou que ainda em 2013 será aberto o primeiro concurso.


Elevado percentual de cargos vagos no país
Embora a Defensoria Pública esteja implantada em todos os demais estados, há grandes assimetrias no que diz respeito ao número de cargos. Em que pese haja, no país, um total de 8.489 cargos de defensor público criados, apenas 5.054 estão providos (59,5%). Essa informação é de grande relevância, pois indica que – quando necessária – a ampliação da cobertura territorial pelas defensorias no Brasil depende, em geral, menos de leis que criem cargos e mais de medidas administrativas voltadas ao recrutamento e à seleção de quadros.


Figura 3. Defensores públicos – cargos existentes e providos

mapa 03

 Fonte: ANADEP, 2013.
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Gráfico 2. Defensores públicos – cargos existentes e providos

grafico 02

 Fonte: ANADEP, 2013.


Tabela 1. Defensores públicos – cargos existentes e providos

tabela 01

Fonte: ANADEP, 20131.


A figura 3, o Gráfico 2 e a Tabela 1 acima revelam que os estados com as menores taxas de preenchimento no país são Piauí (18,8%) e Amazonas (27,6%). Mas a análise da taxa de preenchimento de cargos (relação entre cargos criados e providos) é mais bem compreendida a partir do exame da tabela com o histórico de preenchimento de cargos na última década (2003 a 2013).


Gráfico 3. Cargos de defensores públicos providos (2003 a 2013)

grafico 03

Fonte: ANADEP, 2013; Ministério da Justiça, III Diagnóstico da Defensoria Pública no Brasil.

 

Observe-se que o Gráfico 3 indica o saldo anual de cargos providos no respectivo ano, ou seja, em relação ao ano anterior são somados os novos defensores públicos nomeados e subtraídos os defensores públicos que se desligaram da função, normalmente por aposentadoria (a exemplo da Paraíba) ou exoneração (a exemplo de Acre e Minas Gerais). Neste último caso, os relatos são de que a perda de quadros está quase sempre associada à baixa remuneração e a condições de trabalho inadequadas. Essa característica muitas vezes não aparece nos Gráficos 2 e 3, pois as Defensorias Públicas locais têm conseguido nomear novos defensores públicos já aprovados em concursos recentes para repor o quadro. Isso, porém, não deve afastar preocupações com a retenção dos novos quadros e, menos ainda, com a ampliação da cobertura.


Espírito Santo e Pernambuco são estados com elevado índice de evasão por exoneração a pedido por razões remuneratórias. No período de março de 2010 a janeiro de 2013, 43 defensores públicos capixabas pediram exoneração do cargo, o que corresponde a uma média de um pedido a cada 23 dias. De acordo com a Associação dos Defensores Públicos do Estado do Espírito Santo, os defensores públicos saem majoritariamente para ingressar nos quadros da magistratura, do Ministério Público e da Defensoria Pública de outros estados.


Em Minas Gerais, em que pese o provimento de 188 cargos entre 2010 e 2012, essas nomeações serviram basicamente para recuperar o patamar de cargos providos de 2005: a razão entre cargos existentes e cargos providos continua bastante desfavorável neste estado. De acordo com registros da ANADEP, a saída de 137 defensores públicos no curto período de 2006 e 2009 decorreu, principalmente, dos baixos salários pagos à época, muito inferiores aos das demais carreiras jurídicas.


Gráfico 4. Variação do número de cargos providos entre 2003 e 2013

grafico 04

Fonte: ANADEP, 2013; Ministério da Justiça, III Diagnóstico da Defensoria Pública no Brasil.

 

À exceção da Paraíba – onde nunca foi realizado concurso para defensor público e os membros de carreira são oriundos da aplicação do art. 22 do ADCT –, em todos os demais estados da Federação o número de defensores públicos cresceu no período de 2003 a 2013, saindo de 3.081 (2003) para 5.054 cargos providos, o que representa um aumento de 64,0% em nível nacional. Destaca-se o provimento de 610 cargos no estado de São Paulo, cuja principal razão está no fato da criação da Defensoria Pública paulista só ter ocorrido em 2006.


28% das comarcas atendidas
A análise da presença de Defensorias Públicas e defensores públicos por estado representa, no entanto, apenas uma primeira aproximação para uma análise adequada territorial dessa instituição. É como já se ressaltou em estudos anteriores:


“Tomar o território como orientador do planejamento das ações exige, no caso do sistema de justiça brasileiro, adotar a comarca como referência espacial básica, uma vez que toda a estrutura organizacional da justiça dos estados tem-na como unidade administrativa e jurisdicional, a qual indica os limites territoriais da competência de um determinado juízo de primeira instância. Como nem sempre a divisão por comarcas coincide com a divisão do território estadual em municípios – havendo aquelas que englobam vários pequenos municípios –, [é] necessário adequar o mapa territorial dos estados à divisão por comarcas para, a partir daí, compor o quadro sociodemográfico dos territórios que importam para a organização judiciária brasileira.” (Ipea, 2011a:15)


Com base em tal exercício, dados coletados por ocasião desta pesquisa revelam que a Defensoria Pública está presente em apenas 28% das comarcas brasileiras. A base de cálculo adotada por essa pesquisa é mais ampla que aquela adotada no III Diagnóstico da Defensoria Pública no Brasil (Ministério da Justiça, 2009), pois com a criação da Defensoria Pública no Paraná e em Santa Catarina, esses estados, assim como Goiás, passam a ser computados.


O mapa então produzido (Figura 5) é eloquente, exibindo vastas áreas em branco que correspondem às 1.926 comarcas que ainda não contam com o atendimento da Defensoria Pública.

 

Figura 4. Comarcas atendidas pela Defensoria Pública

mapa 04

Fonte: ANADEP, 2013.
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Figura 5. Defensores públicos em atuação

mapa 05

Fonte: ANADEP, 2013.
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O estudo aprofundado da base de dados permite verificar ainda exatamente quantos defensores públicos estão atuando em cada uma das comarcas brasileiras. A análise conjunta das figuras 3 e 4 permite verificar que algumas comarcas com vastos territórios são atendidas por um único defensor público.


O Distrito Federal tem uma característica peculiar: só há uma comarca (Brasília), que se divide em 13 circunscrições judiciárias e a Defensoria Pública está presente em todas elas. Distrito Federal, Roraima e Acre são as unidades federativas nas quais a Defensoria Pública está presente em todas as comarcas circunscritas, sendo seguidas pelo Tocantins (95,2%) e Rio de Janeiro (92,6%). No estado do Amapá, em que pese a informação sobre o serviço ser prestado em todas as comarcas, deve-se observar que não há defensores públicos de carreira. A situação do Acre também merece destaque, uma vez que há defensores públicos lotados em mais de uma comarca – neste estado há quatro defensores públicos que atendem duas comarcas, cada um.

 

Figura 6. Comarcas atendidas e não atendidas pela Defensoria Pública

mapa 06

Fonte: ANADEP, 2013.
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Gráfico 5. Comarcas atendidas e não atendidas pela Defensoria Pública

grafico 05

Fonte: ANADEP, 2013.
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Tabela 2. Comarcas atendidas e não atendidas pela Defensoria Pública

tabela 02

Fonte: ANADEP, 2013.

 

Depois dos estados em que a Defensoria Pública foi criada, mas ainda não foi instalada (PR, SC, GO e AP), os casos mais graves de comarcas não atendidas são: Amazonas (3,3%, com apenas duas comarcas atendidas), Bahia (8,6%), Pernambuco (9,9%), Rio Grande do Norte (10,8%), Maranhão (12,1%) e São Paulo (15,1%).


É certo que muitos defensores públicos, além da sua lotação, atendem outras comarcas de modo itinerante ou em extensão, ou seja, um defensor lotado em uma comarca com sede da Defensoria Pública realiza atendimentos em outra(s) comarca(s) periodicamente. Os atendimentos realizados por defensores lotados em outras comarcas acontecem de diferentes maneiras nos estados. No Rio Grande do Norte, por exemplo, há atuação itinerante para a área criminal, e em São Paulo, a atuação em outras comarcas ocorre apenas nas áreas de execução criminal e cumprimento de medida socioeducativa.

 

Figura 7. Comarcas atendidas pela Defensoria Pública

mapa 07

Fonte: ANADEP, 2013.
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Na figura 7, destacam-se os casos em que o defensor público tem a atribuição regular de atender mais de uma comarca, em regime itinerante. Essa é uma situação bastante recorrente no Rio Grande do Norte em razão do baixo número de defensores públicos.


Presença nas áreas com maior concentração de população-alvo
As seções precedentes sugerem que, embora tenha havido sensível progresso no provimento de cargos de defensor público no país, há evidente ausência – por insuficiência de profissionais – em grande parte das comarcas brasileiras. Apenas em cinco estados a Defensoria Pública presta atendimento em mais de 90% das comarcas (Roraima, Acre, Distrito Federal, Tocantins e Rio de Janeiro), enquanto a média nacional é de apenas 28% – já levando em consideração os estados onde a instituição está criada, mas ainda não foi instalada (Amapá, Paraná, Santa Catarina e Goiânia)2.

Por óbvio, a ausência é sentida, preponderantemente, nas comarcas menores, com menos de 100 mil habitantes. Todas as capitais (exceto as de Amapá, Goiás, Paraná e Florianópolis, onde a Defensoria Pública ainda não foi instalada) contam com o serviço da Defensoria Pública. Mesmo assim, os dados indicam que os serviços da Defensoria ainda não estão disponíveis em todas as áreas nas quais há grande concentração da população que constitui o seu principal alvo.

Para conduzir essa análise, esta pesquisa buscou identificar as comarcas em que há mais de 100 mil pessoas com dez anos ou mais e rendimento mensal per capita inferior a três salários-mínimos. Em outras palavras, buscou-se conjugar a escala (população) com a necessidade (carência, medida por renda). Desse esforço resulta a identificação de 216 comarcas – em geral grandes centros urbanos. Desse total, a Defensoria Pública está presente em 73,1% dos casos e atende outros 5,6% em extensão. Portanto, tem-se que 78,7% das comarcas com mais de 100.000 pessoas que auferem renda mensal de até três salários-mínimos recebem algum tipo de atendimento da Defensoria Pública.

Os estados menos populosos possuem poucas comarcas nessas condições e, assim, conseguem cobrir ao menos aquelas que concentram um quantitativo relevante da população-alvo da Defensoria, como é o caso de Acre, Alagoas, Amazonas, Distrito Federal, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Paraíba, Piauí, Rio Grande do Norte, Rondônia, Roraima, Sergipe e Tocantins. São estados com menos de 3.000.000 de pessoas com renda mensal de até três salários-mínimos e conseguem cobrir todas as comarcas com mais de 100.000 pessoas nessa faixa salarial. Há também estados populosos que conseguem atender todas as comarcas que apresentam aquelas características sociodemográficas: Ceará, Maranhão, Pará, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul.

Em São Paulo, o estado mais populoso da Federação, a Defensoria Pública está presente em 36 comarcas com mais de 100.000 pessoas que têm renda mensal de até três salários-mínimos, mas ainda restam 25 comarcas nessas condições sem atendimento. Minas Gerais possui três comarcas populosas sem defensores públicos, ao passo que Pernambuco e Bahia possuem duas comarcas e Espírito Santo possui uma comarca populosa sem atendimento.

 

Figura 8. Pessoas com rendimento mensal até três salários-mínimos e cargos existentes e providos de defensores públicos

mapa 08

Fonte: ANADEP, 2013; IBGE, Censo 20103.
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Embora não seja o único indicador de vulnerabilidade social (e legal), o critério de renda e o limite de três salários-mínimos têm sido os parâmetros utilizados pelo Ministério da Justiça e pelo PNUD nas edições do Diagnóstico da Defensoria Pública no Brasil, por serem de fácil aferição com base nos dados no IBGE. Por isso, a adoção desse corte facilita a comparação e o diálogo com estudos precedentes. Todavia, deve-se ressaltar que não há legislação que estabeleça qualquer limite remuneratório, assegurando que pessoas com renda maior possam utilizar os serviços da Defensoria Pública, sempre que verificada a necessidade. Para uma próxima versão, outros parâmetros podem ser adotados, refletindo melhor a situação de vulnerabilidade da população.

Partindo dessas informações, por sua vez, um passo adicional (e original) desta pesquisa consistiu em estimar o déficit de Defensores Públicos no Brasil, de modo que todas as comarcas possam ser atendidas. Nesse sentido, a pesquisa adotou como parâmetro a recomendação do Ministério da Justiça, segunda a qual “a relação recomendável de Defensores Públicos por habitante deve oscilar na faixa aproximada de um defensor público para cada dez mil ou, no máximo, 15 mil que possam ser considerados alvo da Defensoria Pública” (Ofício n.º 287-2011/SRJ-MJ, de 17 de março de 2011). Tem-se, assim, que o número de pessoas com rendimento mensal até três salários-mínimos por cargo existente de defensor público no Brasil é 18.336. No entanto, essa proporção sobe para 56.620 quando a comparação é feita com cargos providos.

Ao analisar o número de pessoas com até três salários-mínimos por cargos existentes, dez estados encontram-se no cenário recomendado pelo Ministério de Justiça, ou seja, com taxa equivalente ou inferior a 10.000 pessoas com rendimento mensal até três salários-mínimos por defensor público. Em contrapartida, quando se analisa este número para o total de cargos providos, apenas o Distrito Federal e Roraima encontram-se nesta situação.

Na análise da relação por cargos existentes, a pior situação é de Santa Catarina, que apresenta uma taxa de 74.849 pessoas com até três salários-mínimos por cargo existente, único estado que figura na faixa superior a 40.000. Todavia, cinco estados onde a Defensoria Pública já está instalada passam a compor esse cenário quando se analisa os cargos providos, com destaque para o Rio Grande do Norte (61.945 pessoas com até três salários-mínimos por cargo provido), seguido por Amazonas (53.479), Bahia (49.218), São Paulo (48.432) e Maranhão (45.741)4.

Portanto, nesses dez estados, o número de cargos existentes se encontra dentro das recomendações do Ministério da Justiça, de modo que bastaria o integral preenchimento dos cargos por meio de concursos públicos para se alcançar a universalização dos serviços. Essa, contudo, não é a realidade da maioria dos estados, onde o número de cargos existentes é claramente inferior ao necessário.

 

Figura 9. Taxa de pessoas com rendimento mensal até três salários-mínimos por defensor público

Fonte: ANADEP, 2013; IBGE, Censo 2010.
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A figura 9 faz um comparativo por estado entre o número de cargos existentes e o número cargos providos por pessoas com rendimento mensal até três salários-mínimos. No mapa da esquerda, verifica-se uma situação de maior conformidade com as recomendações do Ministério da Justiça, com destaque para Santa Catarina, que criou sua Defensoria Pública em 2012, porém com um número de cargos muito reduzido.

Já no mapa da direita, vários são os estados em que o número de defensores públicos está aquém das recomendações do Ministério da Justiça. A cor vermelha e os dois tons de laranja indicam os estados onde o número de defensores públicos por habitante (com renda até três salários-mínimos) é insuficiente.

 

Tabela 3. Número de pessoas com rendimento mensal até três salários-mínimos por defensor público

tabel 03

Fonte: ANADEP, 2013; Censo 2013.

 

Gráfico 6. Número de pessoas com rendimento mensal até três salários-mínimos por defensor público

grafico 06

Fonte: ANADEP, 2013; Censo 2013.

 

A análise desta taxa (relação defensor público por pessoas com renda até três salários-mínimos) para os estados, como um todo, é muito importante para identificar a defasagem no provimento dos cargos em muitos estados.

Nas comarcas com Defensoria Pública, a taxa média de pessoas com até três salários-mínimos por defensor público é 16.043, o que significa que nos locais em que a Defensoria Pública está instalada a proporção de defensores se aproxima do mínimo recomendado pelo Ministério da Justiça. Mas há que se destacar algumas situações: os estados com as melhores taxas – abaixo de 10.000 pessoas com até três salários-mínimos por defensor público – são Distrito Federal (7.758), Roraima (8.529), Paraíba (9.098) e Acre (9.9975). Outros estados apresentam taxas razoáveis, entre 10.000 e 15.000: Tocantins, Mato Grosso do Sul, Sergipe, Pernambuco, Mato Grosso, Espírito Santo e Rio de Janeiro. Os estados do Piauí, Rio Grande do Sul, Pará, Minas Gerais, Ceará e Maranhão apresentam taxas entre 15.000 e 20.000 pessoas com até três salários-mínimos por defensor público nas comarcas atendidas pela Defensoria. Alguns estados apresentam taxas muito altas mesmo nos locais em que há presença da Defensoria Pública, sendo que São Paulo apresenta a pior situação, com 30.418; seguido por Rio Grande do Norte, com 28.823; Amazonas, com 28.206; Alagoas, com 24.037; Rondônia, com 21.533; e Bahia, com 21.262.

A situação nas capitais dos estados, em geral, é melhor do que a das comarcas atendidas pela Defensoria Pública no interior que, muitas vezes, contam com apenas um defensor público para atuar em todas as áreas – 343 comarcas brasileiras (12,8%) são atendidas por apenas um defensor público. Assim, a taxa de pessoas com até três salários-mínimos por defensor público nas capitais (12.352) é melhor do que nas demais comarcas, e 11 capitais apresentam taxas menores de 10.000: João Pessoa, Macapá, Palmas, Cuiabá, Belo Horizonte, Boa Vista, Rio Branco, Porto Alegre, Brasília, Aracaju e Belém.

Campo Grande, Rio de Janeiro, Fortaleza, Vitória, Teresina, Recife e São Luís possuem taxas entre 10.000 e 15.000 pessoas com até três salários-mínimos por defensor público. As demais capitais com defensores públicos apresentam taxas acima de 15.000, sendo Manaus a mais alta, 31.851; seguida por São Paulo (28.011); Natal (27.065); Porto Velho (18.947); e Salvador (15.600).

 

Figura 10. Taxa de pessoas com até três salários-mínimos por defensor público nas comarcas com Defensoria Pública

mapa 10

Fonte: ANADEP, 2013; IBGE, Censo 2010.
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1No estado do Amapá, embora a Lei Complementar n. 08/94 tenha criado 60 cargos de defensor público, até o momento não foi realizado concurso público. O atendimento na Defensoria Pública é realizado por 89 advogados nomeados livremente pelo governador.

2No estado do Amapá, deve-se observar, mais uma vez, que não há defensores públicos de carreira.

3Nomenclatura utilizada pelo IBGE: pessoas com 10 anos ou mais por classe de rendimento mensal – até três salários–mínimos

4Não foram considerados os estados onde a Defensoria Pública ainda não foi instalada - Amapá, Paraná, Santa Catarina e Goiás – por não haver cargos providos ou pelo número ser muito reduzido, que é o caso do Paraná, com dez cargos providos (art. 22 do ADCT).