Visor IPEA - ano I, nº 10

Estados e municípios investem mais em planejamento

O planejamento é uma exigência do processo de governar. No entanto, a inflação elevada e o déficit público crescente levaram a só se pensar no curto prazo - um equívoco que impôs perda de perspectiva. Faltava entender a realidade em sua complexidade, reconhecer os atores envolvidos, os múltiplos recursos a serem usados e a necessidade de interação.

Tudo isso se tornou mais evidente com o fim da inflação e a volta do ambiente democrático. A ação do Governo passou a ter que produzir resultados visíveis para a Sociedade, depois de um longo período sem investimentos públicos, de deterioração de áreas como a da saúde e da infra-estrutura e, agora, contando com recursos realistas. Em conseqüência, torna-se bem nítido o movimento de retomada do planejamento e, desta vez, não o apenas econômico, mas o estratégico para o conjunto das ações.

A maior demanda vem dos governos estaduais e das prefeituras municipais. Eles querem planejar para bem administrar recursos, atrair investimentos e promover gestões eficientes e eficazes. Alguns se encontram em pleno processo de decolagem nessa busca, como o Paraná, a Bahia, Minas Gerais e Ceará.

Treinamento adequado

Diante da nova realidade, o IPEA reestruturou o seu Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econômico e Social - Cendec. Com programação voltada principalmente para as ciências e técnicas de Governo, tem cursos nas áreas de planejamento e orçamento, de projetos como elemento de racionalização do investimento e de dinâmica organizacional.

"Esta é a nossa especialidade", diz Ronaldo Coutinho Garcia, coordenador do Cendec, enfatizando: "Só trabalhamos com o que conhecemos, deixamos de ser reativos e oferecemos cursos únicos no mercado, ministrados por quem tem, também, experiência acumulada em trabalhos no Governo."

Novo enfoque

A reestruturação do Cendec inclui a incorporação de novas teorias, técnicas e metodologias no planejamento, no orçamento e na coordenação das ações de Governo. "Dentro dessa linha", adianta Ronaldo, "estamos pensando, junto com a Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério do Planejamento e Orçamento, um curso sobre elaboração, negociação e gestão de projetos com financiamentos internacionais. É um assunto atual, um enfoque importante para o Brasil, notadamente estados e municípios que têm projetos e não conseguem executá-los a contento".

Isto faz a diferença do Cendec - que já treinou cerca de 35 mil técnicos, não só do Brasil como de diversos países da América Latina e da África Portuguesa -, e pode explicar o aumento da procura pelos cursos que oferece.

MERCOSUL

Impactos do comércio Brasil-Mercosul atingem todas as regiões

O processo de reestruturação produtiva no Brasil se deve, basicamente, à busca da eficiência e da competitividade impostas pela abertura econômica mundial. Ao mesmo tempo, ocorrem transformações no nível e na estrutura do comércio Brasil-Mercosul que reclamam adaptação das estruturas regionais. Este é o tema de Efeitos do Mercosul no Brasil: Uma Visão Setorial e Locacional do Comércio, de Constantino Cronemberger Mendes. Uma das conclusões do autor é a de que os impactos do Mercosul ocorrem, em intensidades distintas, independentemente da proximidade e do grau de desenvolvimento da estrutura produtiva das regiões.

Países do Mercosul apresentam "especializações"

No comércio com o Mercosul, o Brasil apresenta claras vantagens competitivas nos setores metalúrgico, de equipamentos industriais e material de transporte (o de maior participação na pauta brasileira com o Mercosul), química e minerais não-metálicos. Enquanto isso, os demais países-membros se destacam nos setores agroindustriais e agropecuários. Alguns exemplos: 75% da carne, 56% dos legumes, 93% das frutas temperadas e 83% do algodão importados pelo Brasil vêm do Mercosul.

Visor 10 - Gráfico 2

Mais: os setores têxtil, vestuário e calçados, papel e gráfica e madeira e mobiliário são considerados em listas de exceção nacionais devido à forte concorrência entre os países.

Estas conclusões estão em Efeitos do Mercosul no Brasil: Uma Visão Setorial e Locacional do Comércio, de Constantino Cronemberger Mendes. O estudo, que sairá brevemente em texto para discussão, divide a pauta brasileira em cinco categorias por grupos de produtos. De certa forma, revela a existência de uma "especialização" entre os países, com o Brasil e a Argentina mais voltados para a exportação de manufaturados e os demais países para os produtos primários:

Os quatro países importam e exportam produtos químicos e têxteis.
O Brasil exporta para todos e importa de apenas um: material de transporte, produtos metalúrgicos e ferramentas e minerais (Argentina) e borracha (Uruguai).
O Brasil exporta para todos e importa de dois países (Argentina e Uruguai): máquinas e aparelhos mecânicos e elétricos, celulose e papel e alimentos industrializados.
O Brasil importa de todos e exporta para um ou dois: produtos de origem animal (Argentina) e vegetal (Argentina e Uruguai) e peles e couros.
Produtos para os quais há um único exportador: produtos cerâmicos, calçados e chapéus (Brasil), instrumentos de ótica (Argentina) e madeira e suas obras (Paraguai).

POLÍTICAS PÚBLICAS

Sem o ICMS da cesta básica, renda dos mais pobres sobe até 11,1%

Resultados preliminares de um estudo encomendado ao IPEA pelo Conselho do Comunidade Solidária mostram evidências do aumento do poder aquisitivo da população de baixa renda, caso o ICMS seja reduzido ou deixe de incidir sobre os produtos da cesta básica. Esta iniciativa pode funcionar como uma espécie de aumento do salário real, e, ao mesmo tempo, servir de incentivo para expandir a produção, o emprego e a renda na agricultura familiar - normalmente, a grande responsável pela produção de alimentos da cesta básica.

Visor 10 - Gráfico 1

O total do ICMS pago sobre os produtos da cesta básica poderia representar até 14% do salário mínimo. Em São Paulo, no ano passado, uma família gastava R$9,75 de ICMS na compra da cesta básica do DIEESE, e a situação não era muito diferente em regiões metropolitanas mais pobres, como Salvador e Recife, onde o desembolso chegava a 8,1% do mínimo, considerando uma alíquota nominal de 7%.

A renda disponível subiria 17,7%, em média, com a isenção, e 11,1% se as alíquotas, hoje de 12% para alguns estados, fossem reduzidas para 4%. Neste último caso, tomando o Piauí como exemplo, o salário mínimo passaria de R$112 para R$124,43, em termos de renda disponível, de acordo com resultados preliminares do estudo sobre desoneração do ICMS da cesta básica que está sendo realizado pelo IPEA.

Peso da agropecuária

No trabalho, Frederico Tomich, Luís Carlos Magalhães e Eduardo Guedes mostram que a cesta básica tributária não está definida, em vários estados mais pobres, e que é comum a taxação de 12% sobre alimentos básicos - muito alta para a população de baixa renda. Destacam que a composição das cestas sofre forte influência da produção agropecuária local, "pois os estados têm autonomia para desonerar as saídas internas do ICMS". Além disso, "os que concentram a produção nacional de algum alimento básico e comercializam grande parte dessa produção em outras regiões, muito provavelmente, vão precisar de incentivos para desonerar o ICMS".

O estudo revela, ainda, que a composição da cesta básica de vários estados deve ser reformulada, tendo por base o diagnóstico apontando tanto a ausência de produtos com calorias e proteínas indispensáveis quanto a presença de outros desnecessários para o consumo das famílias de baixa renda, o seu público-alvo.

IPEA SEIS E MEIA

Pesquisadora do MIT dá Ceará como exemplo a ser seguido

Judith Tendler, professora e pesquisadora do Instituto de Tecnologia de Massachussettts - MIT, esteve no Brasil, no início do ano, para falar de políticas públicas e governabilidade, no IPEA Seis e Meia. Este espaço para debates foi inaugurado em julho do ano passado, com a participação do professor T.N. Srinivasan, da Universidade de Yale, abordando os efeitos da abertura do comércio exterior sobre o crescimento econômico.

Estudiosa das políticas públicas dos países em desenvolvimento, Judith lança ainda neste semestre Good Government in the Tropics. No livro, apresenta uma base para desenvolver politicas de apoio às comunidades fundamentada em experiências positivas. E dá como exemplo o Ceará.

Sem importar idéias

Judith lembra que as recomendações para os países em desenvolvimento estão centradas na importação de idéias e práticas dos mais desenvolvidos, em detrimento dos modelos nacionais, e só levam em conta o desempenho do país como um todo. Ela aposta em uma nova abordagem e nos resultados alcançados por um estado "da região que é a mais pobre do País e que tem área equivalente à soma dos territórios francês, alemão e espanhol e população maior do que a da Espanha".

Estes programas de governos do Ceará tratados pela pesquisadora começaram em 1987 e vão desde a medicina preventiva na área rural - "com a ação de agentes comunitários e que reduziu drasticamente a mortalidade infantil" - e o programa de incentivo e apoio às pequenas empresas até a oferta de vagas temporárias, tendo em vista o desemprego no período da seca, e o apoio aos pequenos agricultores, que "representam 33% da força de trabalho local".

Judith Tendler se diz "impressionada com o comprometimento de servidores nesses programas, especialmente levando-se em conta a redução da verba destinada a pessoal, que chegou a 50% só nos primeiros quatro anos dos programas". É justamente neste fato que ela mais se detém no livro.

MEIO AMBIENTE

Imposto Verde pode reduzir poluição do ar nas cidades

Em Proposta de um Imposto Ambiental sobre os Combustíveis Líquidos no Brasil, Ronaldo Seroa da Motta e Francisco Eduardo Mendes desenvolvem a idéia de um imposto sobre a gasolina e o álcool, hoje amplamente discutido pelo Governo e pela Sociedade. A arrecadação ajudaria a resolver uma situação cada vez mais grave nos grandes centros urbanos: o aumento da concentração de poluentes na atmosfera, causado principalmente por veículos. A este problema estavam diretamente relacionados de 7% a 10% das mortes causadas por doenças das vias respiratórias, de acordo com pesquisa sobre os efeitos da poluição na saúde, realizada há cerca de três anos, pelos mesmos autores.

Segundo estimativas preliminares, um imposto de 50% reduziria a demanda em cerca de 20% - meta da "Operação Rodízio" de São Paulo. Considerando apenas os níveis de consumo desta cidade, as receitas fiscais anuais do Imposto Verde chegariam a aproximadamente R$500 milhões. Isto daria, por exemplo, para construir 5 km de linha de metrô por ano, ou seja, 20% da rede atual da capital paulista.

Transporte público melhor

O texto para discussão Proposta de um Imposto Ambiental sobre os Combustíveis Líquidos no Brasil enfatiza o problema do uso dos automóveis; questiona a importância da escolha entre a gasolina e o álcool, por terem níveis de emissão bem próximos; elege a melhoria do transporte público como a questão principal, sugerindo várias iniciativas, bem como o uso de toda a receita do Imposto para atingir esta meta; e ressalta a existência de inúmeras dificuldades para obtenção de resultados concretos. Entre elas, o fato de a demanda por combustível ser muito pouco elástica, de haver necessidade de investimentos também nos transportes intermunicipais das regiões metropolitanas, pois, de maneira geral, as vias de acesso às cidades são as mais poluídas; e problemas para atuar em uma frota "que nunca foi incentivada, via preço, para um perfil mais limpo", diz Ronaldo, lembrando que, por questões sociais, o IPVA acaba privilegiando os carros velhos e colaborando para a poluição. "Só para se ter uma idéia, um carro produzido antes de 1985 polui até 20 vezes mais do que um fabricado em 1995". E conclui: "Esta não é uma proposta radical. Tributos sobre os combustíveis têm sido amplamente utilizados para financiar políticas setorias no Brasil".

ENTREVISTA COM RONALDO COUTINHO GARCIA

"Quem mais entende de governo é quem trabalha em governo"

Visor IPEA - O que é o Cendec?

Ronaldo Coutinho Garcia - O Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econômico e Social é a unidade do IPEA que tem atribuição de treinar, capacitar e atualizar técnicos do setor público, principalmente em planejamento e gestão de políticas governamentais. Foi criado para formar planejadores, de qualquer nível de governo, dois anos depois do IPEA, ou seja, há 31 anos.

V - Bem depois do planejamento dos governos de Getúlio e de Juscelino?

R - É verdade, mas a estrutura de planejamento, formalizada no finalzinho do Governo João Goulart, só ganhou força no regime militar. Surgiu em ambiente de reformas, junto com a Seplan, em 1964. O ministro Roberto Campos empreendeu reformas tão profundas e ambiciosas quanto as que tentamos hoje, visando à adaptação a novos tempos. O Brasil vinha de um processo de industrialização acelerado, forte urbanização, com grandes demandas por infra-estrutura e serviços, e o Estado ainda era o da grande reforma de Vargas, dos anos 30.

V - O planejamento era basicamente econômico?

R - Era. Servia mais para programar investimento público e mobilizar o investimento privado. E isto não basta. É preciso operar outras dimensões. O IPEA, mesmo, por mais de 25 anos se chamou Instituto de Planejamento Econômico e Social.

V - Esta restrição não está ligada à concentração de poder e de recursos?

R - Nos anos 70, tivemos empreendimentos, que, mesmo com impactos globais na economia e na Sociedade, ignoravam a negociação. E, nos anos 60, as grandes empresas já faziam planejamento estratégico - que incorpora atores e pensa o longo prazo, aumentando o seu alcance, sendo praticado, depois, inclusive nas estatais. Mas o Governo continuou a ignorá-lo, quando tinha que lidar com as dificuldades do conjunto, tendo em vista o futuro. O futuro é para ser construído no dia-a-dia, considerando o que está sendo pretendido pelos outros e o que pode, eventualmente, opor-se ao que estamos perseguindo. Há que ter uma enorme capacidade de negociação e os governos muitas vezes simplesmente desprezavam recursos políticos, de informação e de organização utilizados no processo de governar.

V - O IPEA buscou essa mudança ou a ela se adaptou?

R - Acho que as duas coisas, porque, de certa forma, essa mudança de enfoque tem a ver um pouco com o IPEA. Em 88, um grupo de técnicos do IPEA discutia essa questão da perspectiva econômica, política, social, da organização do Estado, das formas de intervenção. Durante a Constituinte, acompanhamos todas as discussões sobre os sistemas de orçamento e planejamento; organizamos debates, cursos e, em dois anos, envolvemos umas 300 pessoas da elite do setor público: do próprio IPEA e da Seplan e dos Ministérios da Agricultura, da Indústria, da Ciência e Tecnologia, dos Transportes e da Fazenda. Veio, então, o Governo Collor … O assunto só agora está sendo retomado.

V - E a experimentada massa crítica do IPEA?

R - O IPEA perdeu grande parte dos seus técnicos, principalmente devido a aposentadorias. Mas há um grande esforço para recompor os quadros, recuperar salário. O que falta é um ambiente para aculturação rápida dos que estão chegando. Neste ponto, é lógico, a contribuição do Cendec só pode ser modesta. Mas os novos técnicos estão cientes do que pode e deve ser feito. Este já é meio caminho andado.

V - A opção do Cendec de operar apenas com técnicos do IPEA ou do setor público não agrava o problema?

R - É verdade. Precisamos de pessoas de talento, experientes em governo, com perfil apropriado, e não é fácil encontrá-las. Por isso mesmo, temos recorrido, também, a quem se aposentou. Não tenho dúvidas de que quem mais entende de governo é quem trabalha em governo e reflete sobre o seu próprio trabalho.

V - Onde é mais forte a atuação do Cendec?

R - O Cendec atua em quatro áreas básicas: planejamento estratégico público, orçamento, projetos e dinâmica organizacional. Todas têm cursos que foram desenvolvidos pela própria equipe do Cendec e com enfoques atuais. Os de orçamento, por exemplo, mostram o orçamento como instrumento de gestão, o que não acontecia antes. Hoje, há um enorme interesse por técnicas de programação, desprezada no passado recente. Os de dinâmica organizacional incorporam técnicas de negociação e de administração de conflitos. Há, também, seminários, workshops e reuniões organizados para discutir problemas emergentes ou conjunturais.

V - Quais os clientes mais constantes?

R - As áreas de planejamento e orçamento de todos os ministérios, a SOF e órgãos dos Ministérios da Educação, da Previdência, dos Transportes, da Justiça, da Agricultura, da Fazenda e do MPO. Isto, além da Sudene; Incra, Ibama, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Ministério Público do DF e, principalmente, os governos estaduais.

V - Vale a pena treinar e capacitar técnicos do setor público em planejamento estratégico governamental?

R - Sem dúvida, o planejamento tradicional se mostrou incapaz de lidar com a complexidade do mundo contemporâneo, sendo abandonado ou praticado apenas formalmente. Acontece que a complexidade é muito mais exigente em planejamento, caso se queira conduzir, governar, e não ser conduzido, governado pelas forças das circunstâncias, pelos interesses dos outros. Os que têm atribuições de dirigir tomando decisões cruciais sabem das dificuldades enormes por não se ter planejamento como um instrumento de governo. Só assim, podem contar com o processamento cotidiano de conhecimentos e informações a permitir o necessário cálculo que precede e preside a ação; podem contar com a avaliação das conseqüências futuras da ação presente e a sua consistência com os objetivos de longo prazo. Os que, hoje, procuram o Cendec sabem poder obter em nossos cursos subsídios concretos para aumentar a eficiência e a eficácia das ações de governo. Tudo isso faz valer a pena.

Ronaldo Coutinho Garcia fez doutorado em economia do setor público na Unicamp, onde cursou o mestrado em sociologia, área de sua graduação na UFMG. Entrou para o IPEA em 1978, atuando em assuntos ligados à agricultura em diversas áreas, como a regional, a social, a de energia e a de emprego. Foi convidado pelo então ministro Pedro Simon para assumir a Secretaria de Planejamento do Ministério da Agricultura. Foi, ainda, diretor do Incra, enquanto Dante de Oliveira era ministro da Reforma Agrária, subsecretário de Ações Estratégicas da Seplan, à época do ministro João Baptista de Abreu, e, mais recentemente, subsecretário de Planejamento do Governo do Distrito Federal. De meados de 1987 até o final de 1988 participou ativamente do grupo do IPEA que deu início à discussão sobre o planejamento estratégico e sua importância para as ações de Governo. Agora, participa da reestruturação do Cendec.