Visor IPEA - ano I, nº 7

1997

Ao aproximar-se o final do ano, parece oportuno efetuar um breve balanço das principais realizações de 1996 e das perspectivas para o ano vindouro. No lançamento do Visor Ipea (maio de 1996), anunciamos as providências que estavam sendo adotadas para devolver ao IPEA a importância e o prestígio desfrutado no passado. Nesta oportunidade, podemos dizer que grande parte do processo de reestruturação do Instituto foi concluída. A reorganização interna, a recuperação de bases materiais indispensáveis à realização de estudos e pesquisas e a renovação do quadro técnico permitiram introduzir uma nova dinâmica nos trabalhos. Marcos importantes desse processo foram a aprovação do novo estatuto do IPEA (Decreto nº 1.993, de 2 de setembro de 1996), a conclusão da primeira etapa de instalação da REDIPEA e a realização de concursos públicos para a contratação de novos técnicos. Um clima interno de entusiasmo e otimismo contribuiu para maior produtividade dos trabalhos, o que se reflete no ritmo de publicações dos estudos e pesquisas realizados.

Ao longo do ano, as atividades do IPEA foram se orientando no sentido de fornecer maior suporte técnico à formulação de políticas públicas, em conformidade com a sua missão institucional. À medida que o processo de estabilização econômica vai se consolidando, aumenta a necessidade de aprofundarmos o conhecimento sobre os desafios a serem enfrentados em uma nova etapa de desenvolvimento. Os temas são ricos em diversidade e em complexidade. O papel do Estado, os desequilíbrios regionais, a questão federativa, a reestruturação fiscal, o emprego, a competitividade interna e externa, as desigualdades sociais, os problemas urbanos fazem parte de uma extensa lista de questões que estão sendo objeto de preocupações gerais e para as quais o IPEA volta suas atenções.

Boa parte das inquietações e controvérsias a respeito das questões mencionadas decorre da ausência de análises fundamentadas sobre o médio e longo prazos. O longo período de convivência com a instabilidade macroeconômica encurtou os horizontes das preocupações, tanto do poder público quanto da iniciativa privada, pondo de lado quaisquer considerações sobre o futuro. Importa, agora, juntamente com o esforço de consolidar a estabilização, avançar na linha das análises sobre as perspectivas do desenvolvimento brasileiro. Assim, prioridade vem sendo concedida à reorientação de estudos e pesquisas em andamento. O objetivo é elaborar um documento que focalize a avaliação das perspectivas do desenvolvimento brasileiro nos próximos dez anos, com o propósito de estimular a reflexão e o debate sobre o nosso futuro. Esperamos que uma primeira versão deste documento esteja disponível já no início do próximo ano.

Continuaremos em 1997, com o trabalho de reestruturação interna e de recomposição do quadro técnico, recuperando a nossa capacidade de análise dos problemas nacionais. Um passo largo adiante será dado com a realização da segunda etapa do projeto REDIPEA, que consiste na interligação por via eletrônica das principais instituições de pesquisa econômica do País. Ampliaremos, assim, o potencial de execução de novos projetos de pesquisa aplicada e de difusão e crítica de seus resultados, de forma a oferecer maiores e melhores subsídios à formulação de estratégias e políticas compatíveis com o objetivo de fazer com que o Brasil aproveite plenamente as possibilidades que se lhe oferecem neste final de século e início de novo milênio.

Fernando Rezende
Presidente

TEXTO PARA DISCUSSÃO

Eficácia tributária mantém mesmos níveis por duas décadas

Capacidade Tributária dos Estados Brasileiros, 1970/1990, texto para discussão assinado por Eustáquio José Reis e Fernando A. Blanco, aborda questões relacionadas com as diferenças tributárias "horizontais", quase sempre ausentes nos debates sobre o federalismo fiscal brasileiro. Até agora, o que mais se tem discutido é a repartição "vertical" dos recursos tributários, ou seja, entre os diversos níveis do Governo.

Na década de 80, criticava-se a reforma tributária de 1967 pela excessiva centralização na esfera federal. A nova Constituição é combatida justamente pela maior participação dos estados e municípios sem um aumento correspondente dos encargos e da responsabilidade nos gastos.

O trabalho busca a explicação para o desequilíbrio fiscal da federação nas diferenças "horizontais" na capacidade de geração dos recursos tributários.

Resultados preliminares

Nos resultados preliminares sobre os determinantes dessa tributação por esfera de competência fiscal, surgem grandes diferenças no grau de eficácia tributária entre estados. Esta disparidade pode ser explicada pelo nível de desenvolvimento de cada um deles.

Apesar do avanço tecnológico, nenhuma esfera de competência apresentou progresso técnico no grau de eficácia, nas duas décadas pesquisadas. Somente na esfera federal pode-se dizer ter havido melhoria. Entretanto, isto não se traduziu em aumento de carga tributária – conseqüência dos efeitos da inflação, política de incentivos e inclusão dos impostos federais únicos na base do ICMS estadual.

RENDA

Estagnação e inflação acentuaram desigualdades regionais

A inflação, a estagnação econômica e, em conseqüência, o aumento da pobreza foram a tônica dos debates durante 13 anos. A partir do Plano Real esta correlação de fatores fica bem clara: a interrupção do processo inflacionário possibilitou a retomada do crescimento e melhoria da distribuição da renda e, portanto, diminuição da pobreza.

A propósito, diz Claudio Considera, diretor de Pesquisa do IPEA, na Carta de Conjuntura que está sendo divulgada: "As chances de um indivíduo ter melhores oportunidades de emprego e renda está associada à capacidade que tem o estado onde vive de produzir e gerar renda e emprego. Além disso, depende da renda apropriada pelos residentes e da própria distribuição dessa renda no estado".

Concentração do PIB

Estudos indicam tendência de as rendas regionais convergirem para a média nacional, com as regiões mais pobres superando o crescimento das mais ricas e expandindo, assim, sua participação relativa na renda nacional. Este movimento seria mais forte nos primeiros anos de crescimento, refletiria os diferenciais da produção e da produtividade e ocorreria a partir da conjunção de causas naturais, ligadas à lógica econômica da competição e da localização, e artificiais, provocadas pela intervenção do Estado.

Visor 7 - Gráfico 2

Claudio Considera acrescenta a inflação entre as causas naturais, com impacto semelhante ao que produz na reconcentração pessoal da renda: "À medida que aumenta a inflação, as instituições financeiras – que se concentram nos estados mais ricos – aumentam a sua participação no PIB. Só o ligeiro aumento da desigualdade regional no ano passado, quando o processo inflacionário já havia sido interrompido, pode ter outra explicação, qual seja a do crescimento desequilibrado da economia, com excessivo peso no setor de serviços".

ANPEC

Estudo aponta mudanças na estrutura do desemprego

Apesar dos aumentos recentes, a taxa de desemprego no Brasil continua baixa para padrões internacionais. Uma média dos anos entre 1986 e 1993, tirada para uma amostra de 13 países, revela: a taxa média brasileira é 30% inferior à americana, representa menos da metade das registradas no Canadá, Austrália, Alemanha, Reino Unido e França e é cinco vezes menor do que a da Espanha. Em um ranking que inclui, ainda, a Nova Zelândia e o Chile só é maior do que as do Japão, Coréia e Suécia.

Emprego formal

Os argumentos tradicionalmente usados no debate internacional para explicar o aumento recente da incidência do desemprego são os choques de oferta, políticas macroeconômicas restritivas, fortalecimento do poder de barganha dos sindicatos, seguro-desemprego e encargos trabalhistas. No caso brasileiro, no entanto, estes argumentos parecem mais apropriados para explicar a redução do emprego formal. Na última década, apenas 12% da queda na probabilidade de um membro da População Economicamente Ativa metropolitana obter um emprego com carteira assinada (de 55,7% para 46,2%) se reverteram em elevação da taxa de desemprego. Isto, graças à capacidade dos segmentos informais de absorverem a mão-de-obra não assimilada pelo mercado formal.

Visor 7 - Gráfico 3

Novo perfil

Mas o desemprego não é socialmente irrelevante, pois incide preponderantemente sobre os estratos mais pobres da população. Além disso, a alta da taxa tem sido acompanhada por um aumento da participação de indivíduos com mais de 30 anos, homens e chefes de família ou cônjuges. Estas conclusões encontram-se no artigo Determinantes da evolução da estrutura do desemprego no Brasil: 1986-1995, de Carlos Henrique Corseuil, doutorando da London School of Economics, e Carla Reis e André Urani, do IPEA, apresentado no XXIV Encontro Nacional de Economia, promovido pela ANPEC, de 11 a 13 deste mês, em Águas de Lindóia.

Fatores determinantes

André Urani, que assume em janeiro a Secretaria de Trabalho do Município do Rio de Janeiro, diz: "A expansão do desemprego para os homens, chefes de famílias e indivíduos entre 30 e 60 anos é explicada pelo fato de o aumento das taxas de desemprego destes grupos ter ficado acima da média. Já o diferencial de variações das taxas de participação jogou papel preponderante tanto na queda do peso dos mais jovens quanto no aumento da participação dos cônjuges. E, finalmente, o fator demográfico strictu sensu foi o que teve maior relevância nas mudanças de composição em termos de grau de escolaridade".

ENTREVISTA COM ANTONIO CARLOS F. FALCÃO

Por onde começar o desenho de uma nova política regional

Visor IPEA – Quais são os desafios mais importantes de uma política de desenvolvimento regional adaptada a estes novos tempos de globalização?

Antonio Carlos F. Galvão – Com a estabilidade macroeconômica, volta a ter sentido pensar em políticas de desenvolvimento e em suas implicações regionais. Mas o maior desafio atual, em termos de política de desenvolvimento regional no Brasil, é precisamente conciliar os princípios de eficiência com os de eqüidade.

V – Pode-se afirmar, então, ser esta tarefa bastante árdua em momentos de acentuada transição do modelo de desenvolvimento, como o que vivemos?

AC – Exatamente. A política regional dos velhos tempos foi construída, desde o âmbito federal, para fazer convergir os níveis de desenvolvimento e, principalmente, propiciar a maior integração econômica das regiões. Definida de maneira centralizada, priorizou quase sempre a escala macrorregional, tratando de modo uniforme e simétrico as instituições e ações voltadas para as regiões periféricas.

V – Naquela época, os instrumentos preferenciais eram os incentivos fiscais …

AC – Incentivos fiscais à implantação de empreendimentos privados e também grandes projetos de investimento na infra-estrutura e na indústria, sobretudo a partir das estatais.

V – Qual a tendência atual da política regional, em termos mundiais?

AC – Os caminhos de hoje privilegiam o repensar das regiões desde si mesmas, instigando maior autonomia decisória e competição interregional. Com isso, as forças sociais locais são convocadas para compartilhar projetos comuns, com perspectivas de melhor repartição efetiva de benefícios dentro da região. A estratégia valoriza o apoio às iniciativas de menor escala e, principalmente, às "externalidades" que favorecem investimentos privados: capacitação de recursos humanos, infra-estrutura tecnológica, apoio à comercialização etc.

V – Como redesenhar uma política regional em um país de dimensões e desigualdades continentais?

AC – De um lado, é desejável garantir maior espaço para a liberdade de iniciativas desde o plano local ou sub-regional. De outro, cabe definir alguma nova forma de regulação macrorregional do desenvolvimento, a partir do Estado nacional, sem a qual a própria noção de Federação resulta de pouco sentido.

V – A competição acirrada entre as regiões é saudável?

AC – Não parece razoável acreditar que as condições de sucesso numa linha de competição acirrada entre as regiões por investimentos e recursos sejam compatíveis com a convergência dos níveis de renda e qualidade de vida; tampouco parece satisfatório deixar ao Estado nacional exclusividade para conduzir um processo de transformação social, que depende, justamente, do efetivo engajamento dos atores sociais.

V – E os problemas de desigualdades regionais tendem a se ampliar.

AC – Há sinais claros quanto a essa possibilidade.

V – Nestes tempos de globalização e de redefinição do modelo de desenvolvimento nacional, a eficiência está em alta?

AC – A eficiência produtiva é condição absolutamente necessária para o desenvolvimento. Mas cabe considerar que isto estimula, a princípio, a revalorização dos espaços que já detinham maior capacidade relativa de conexão às redes mundiais em formação.

V – E o princípio de eqüidade?

AC – Resta discutir como procederemos na busca do princípio de eqüidade, tanto em termos pessoais quanto regionais, onde o Estado nacional parece ter maiores responsabilidades.

V – O que pode ser feito?

AC – O núcleo central da resposta reside na própria consolidação do processo de redemocratização e no avanço da cidadania, com as perspectivas que se abrem ao nível da capacidade de organização social local. O estímulo à elaboração de agendas locais ou regionais de desenvolvimento, de consenso com as respectivas forças sociais, constitui peça-chave de uma nova política regional. Assim, cabe ao Estado nacional harmonizar as opções regionais ou locais, integrando-as, no que couber, às estratégias formuladas para o âmbito nacional. Mas isso não é, a meu juízo, suficiente.

V – O que mais seria necessário?

AC – A outra dimensão importante recai sobre a forma de atuação direta do Estado nacional na questão do desenvolvimento regional. É necessário, sobretudo, reconstituir certa capacidade de orientar os investimentos produtivos de maior vulto, que configuram a agenda menos local e mais nacional do nosso desenvolvimento. Neste sentido, um dos primeiros passos é a reforma das instituições federais. Elas devem ser mais leves, ágeis e contemplar uma gestão compartilhada com as instâncias estaduais (e até, talvez, municipais) do poder público e a iniciativa privada. Outro passo importante é a revisão e reforço dos instrumentos de apoio, como a reestruturação dos sistemas de incentivos fiscais, a criação de um fundo regional de financiamento dos investimentos em infra-estrutura ou a constituição de programas regionais de apoio à difusão e geração de inovações.

Antonio Carlos F. Galvão é mestre em teoria econômica pela USP. Começou sua carreira profissional no CNPq, onde foi coordenador de planejamento, de 1987 a 1990. Nos três anos seguintes, trabalhou na Divisão de Planos do Ministério da Ciência e Tecnologia. Foi, também, coordenador-geral de Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia e Desenvolvimento Regional da Secretaria de Planejamento e Avaliação da Seplan/PR. Da Coordenação-Geral de Política Regional do IPEA, destaca quatro linhas de atuação: "O assessoramento ao Ministério do Planejamento e Orçamento nas questões relativas a políticas e programas regionais; análise, avaliação e proposição de políticas e programas regionais; pesquisas e estudos sobre a dinâmica espacial do desenvolvimento brasileiro, e acompanhamento e análise do perfil regional dos gastos públicos no Brasil".