Visor IPEA - ano I, nº 3

Infra-estrutura: ambiente competitivo exige reposicionamento estratégico

Há um quadro de reconhecidas carências nas áreas de infra-estrutura. Mesmo onde os investimentos se elevaram ao longo dos últimos anos, a demanda pelos serviços não foi suficientemente atendida. É o caso das telecomunicações. A superação dos gargalos existentes exigirá investimentos vultosos. Tomando-se as projeções do Plano Plurianual para o período 1996/1999, os investimentos nas principais áreas devem chegar a algo em torno de R$ 85,4 bilhões: 45% em energia, 39,5% em telecomunicações e o restante em transportes.

Somados aos investimentos previstos em saneamento (cerca de R$ 9,6 bilhões) e desenvolvimento urbano (R$ 2,3 bilhões), o fluxo médio deve atingir a aproximadamente R$ 25 bilhões anuais. Desse total, 1/3 seria de responsabilidade direta do setor privado, com concentração em energia, transporte e telecomunicações.

Mudanças qualitativas

No entanto, não são significativos apenas os montantes. É importante atentar, também, para o processo de mudanças nas formas de financiamento e operação desses segmentos, que deve alterar profundamente a estrutura de oferta dos serviços de utilidade pública.

Com o avanço da privatização para segmentos tradicionais da infra-estrutura - envolvendo também os governos estaduais e municipais o processo se torna mais abrangente, aumenta os seus impactos sobre os consumidores e é mais complexo. Mas, também, ampliam-se as possibilidades de arranjos financeiros e operacionais que podem beneficiar a gestão e/ou expansão da oferta desses serviços.

Experiência internacional

Este não é um momento apenas brasileiro. Em muitos países, com variada intensidade e sob diferentes circunstâncias, as responsabilidades do setor público vêm se modificando, mesmo na ausência de amplos processos de privatização. O aumento da presença do setor privado nas áreas de infra-estrutura não decorre apenas de crises financeiras do setor público e/ou de sua menor eficiência na prestação de serviços. Reflete, também, mudanças no contexto financeiro internacional e na dinâmica de concorrência e expansão dos setores provedores dos serviços.

Diagnóstico brasileiro

No Brasil, o IPEA está procurando diagnosticar as mudanças em curso, suas implicações e as potencialidades a explorar, especialmente do ponto-de-vista da redefinição das políticas públicas. O coordenador do projeto, Tomás Bruginski de Paula, é o entrevistado desta edição de Visor IPEA.

CONJUNTURA

Mercado informal pode explicar queda nas taxas de desemprego

O número zero da carta Mercado de Trabalho - Conjuntura e Análise evidencia diferenças no comportamento do mercado de trabalho na comparação de resultados de diferentes pesquisas.

Para IBGE, emprego cresce a partir de março

O movimento de queda no número de empregos formais no Brasil, que se manteve por nove meses seguidos, foi interrompido em março. Desde então, a taxa de desemprego aberto continua a diminuir na maioria das regiões metropolitanas, segundo a PME. Pela mesma pesquisa, a renda média real se estabilizou, depois de cair durante todo o primeiro trimestre do ano.

Cerca de 570 mil ingressam no mercado

No Brasil metropolitano, a População Economicamente Ativa - PEA continuou a crescer. Isto fez com que o mercado tivesse que absorver mais 570 mil trabalhadores, de maio do ano passado até abril deste ano, sendo que 100 mil só neste último mês. No mesmo período, o nível de ocupação diminuiu. A situação foi revertida em março e, desde então, o nível de ocupação tem aumentado mais do que a PEA.

Maioria dos que entram não tem carteira assinada

Apenas em março e abril foram criados quase 250 mil novos postos de trabalho: 85% para empregados sem carteira assinada - único segmento da força de trabalho a manter, desde maio do ano passado, uma trajetória declinante do rendimento médio real.

Visor 3 - Gráfico 2

Esta retomada teve mais fôlego no Sul/Sudeste do que no Nordeste, mais entre os homens do que entre as mulheres e só não ocorreu no comércio.

Pesquisa do MTb conta mais 13 mil postos, em dois meses

Os dados do Caged/MTb não coincidem com as da PME/IBGE para estas mesmas seis regiões metropolitanas. Apontam para a criação de 13 mil novos empregos formais em abril/maio. Um resultado não muito expressivo se comparado aos 162 mil a mais no Brasil como um todo. No entanto, marca uma importante reversão de tendência.

Visor 3 - Gráfico 1

Em cinco meses, foram criados 134 mil empregos com carteira

A dinâmica da geração de empregos com carteira assinada parece estar se deslocando das principais regiões metropolitanas para o resto do País. No Brasil como um todo, a expansão do emprego formal em abril e maio foi suficiente para compensar o saldo negativo acumulado nos três primeiros meses do ano.

Nível de emprego aumenta para faixas etárias até os 40

Segundo o Caged, o nível de emprego subiu tanto para as mulheres quanto para os homens; em todos os setores, exceto os serviços industriais de utilidade pública; para todos os graus de instrução, e atingiu todas as faixas etárias até os 40 anos. Este último dado marca uma mudança do padrão que vinha sendo mantido desde o início da década: independentemente do crescimento da economia, variação positiva só para trabalhadores com até 25 anos de idade.

Para Dieese, desemprego oculto está em expansão

Por sua vez, os resultados de pesquisas da PED/Seade-Dieese, de São Paulo, indicam queda da taxa de desemprego aberto, mas um aumento do desemprego oculto, sobretudo devido ao trabalho precário.

Mercado de Trabalho ganha carta mensal - O IPEA lança uma publicação para que os usuários possam acompanhar com mais freqüência o comportamento do mercado de trabalho no Brasil, por meio de análises de seus técnicos. Trata-se da carta Mercado de Trabalho - Conjuntura e Análise, que será divulgada nos meses em que não sair a publicação trimestral sobre o assunto, também lançada este ano.

TEXTO PARA DISCUSSÃO

Encontro discute gastos públicos

Um seminário reuniu representantes do IPEA, BNDES, Cepal, Secretaria do Tesouro Nacional e Ministério da Fazenda, no início deste semestre. A partir daí, o IPEA definiu a estrutura temática do projeto sobre gastos públicos de médio e longo prazo. Entre os temas, destacam-se o custo do gasto social em termos macroeconômicos; análise sobre sua eficiência e eficácia; alternativas de financiamento, e impacto do gasto público financeiro.

O projeto faz parte do programa de trabalho do IPEA, que divulgará textos sobre o tema, a exemplo do que está sendo lançado agora - Gasto Público Federal: Análise da Despesa Não-Financeira - do coordenador do seminário, Marcelo Piancastelli, e de Francisco Pereira, ambos da Coordenação-Geral de Finanças Públicas.

Inflação baixa se transforma em desafio para finanças públicas

No texto para discussão Gasto Público Federal: Análise da Despesa Não-Financeira, além do cenário global da estrutura da despesa federal não-financeira, três aspectos se sobressaem: a instabilidade continua sendo a principal característica dos resultados operacionais do Tesouro Nacional; a convivência com inflação baixa faz com que a execução financeira do Tesouro tenha que ser compatibilizada - já sem os mecanismos de financiamento inflacionário - com as necessidades de resgate da dívida social, recuperação da infra-estrutura e do setor de saúde e expansão dos investimentos em habitação e saneamento.

E, finalmente, a estrutura da despesa pública federal está em pleno processo de mudança: com a universalização do atendimento médico e o fim da transferência de recursos da seguridade social, os dispêndios com pessoal e encargos e custeio do Ministério da Saúde passam por acelerada expansão. O mesmo acontece com as despesas com pessoal e investimentos do Ministério da Fazenda e das Forças Armadas.

Já os dispêndios com custeio e investimentos no Ministério da Educação e Desporto se encontram em fase de reestruturação. Os R$ 2 bilhões anuais do FNDE podem assegurar desempenho favorável a curto, médio e longo prazos e refletem a prioridade dada à educação.

Mais: a tendência de baixo nível de execução financeira necessita ser revertida de modo a permitir um reordenamento das finanças públicas nacionais.

O estudo destaca as despesas com pessoal e encargos e custeio na estrutura atual do gasto público federal, notadamente nos Ministérios da Fazenda, Educação e Desporto, Exército e Saúde. Para se ter uma idéia só o Ministério da Saúde consumiu 47,75% e 46,21% do total das despesas de custeio, em 1994 e 1995, respectivamente.

Visor 3 - Gráfico 3

Orçamento retoma importância

Com a estabilização econômica, os estudos sobre os orçamentos da União reassumem importância. Daqui em diante, a tendência é de aproximação crescente entre as previsões de aplicações de recursos e os gastos efetivos.

A análise da composição regional e estadual das previsões de gasto para o ano passado está em Perfil Regional do Orçamento Geral da União (OGU) 1995 - Lei 8.980/95 (versão preliminar), de Antonio Carlos Galvão, Generosa Bezerra, Márcia dos Santos, Maria Lélia Rodriguez e Ronaldo Vasconcellos. Trata-se de um texto para discussão que o IPEA acaba de publicar.

Das alocações orçamentárias que apresentam expressão regional ou estadual explícita (cerca de R$ 60,3 bilhões), a Região Norte ficou com 9,1%, o Nordeste com 25,2%, o Sul com 12,4%, o Sudeste com 29,4% e o Centro-Oeste com 23,8%, incluindo aqui parcela expressiva relativa ao DF (17,2%), que constitui caso especial.

Se levarmos em conta as populações e a participação dos estados no PIB nacional, surgem situações extremas. A alocação prevista era de RS$ 190,4 para cada habitante de São Paulo contra RS$ 1.891,2 por habitante de Roraima. Enquanto São Paulo contava nas previsões com recursos equivalentes a 28% de sua participação no PIB nacional, o Amapá tinha 967%.

RELAÇÃO ENTRE RECURSOS PREVISTOS NO OGU 1995, POPULAÇÃO E PIB
REGIÕES	RECURSOS DO OGU/POPULAÇÃO (R$/HABITANTE)	PARTICIPAÇÃO RELATIVA DO OGU/ PARTICIPAÇÃO RELATIVA NO PIB
NORTE	597,4	2,62
NORDESTE	357,5	1,91
SUL	339,2	0,75
SUDESTE	283,4	0,48
CENTRO-OESTE	1.462,5	4,03
O perfil regional das alocações é coerente com o princípio de que devem ser destinados mais recursos para as regiões de menor nível de renda e maior contingente populacional.

OPINIÃO

Gasto social tem impacto positivo sobre renda rural

Os resultados iniciais da pesquisa sobre previdência rural que o IPEA realiza em interação com o Ministério da Previdência mostram ganhos relevantes do ponto-de-vista sócio-econômico. O aumento expressivo do número e do valor unitário dos benefícios previdenciários entre 1991 e 1994, após regulamentação dos novos direitos constitucionais, traduz-se numa ampliação significativa do seguro social para o meio rural. Houve um inusitado movimento de transição para as novas regras de idade para aposentadoria (60 anos para os homens e 55 para as mulheres), atingindo praticamente o seu limite em 1994. O crescimento posterior deverá estar associado à evolução normal da população de idosos.

Esta ampliação dos benefícios rurais entre 1991 e 1994 é de 55,8% em quantidade e de aproximadamente 67,5% em valor unitário, correspondendo a um acréscimo global de valor ao redor de 160%.

O impacto desse gasto social sobre a população e a renda rural é importante, quantitativa e qualitativamente.

No primeiro aspecto, é notória a sua relevância como mecanismo da reversão dos índices de indigência da população rural, pelo fato de incidir diretamente na elevação da renda monetária rural e melhorar sua distribuição, principalmente nos estados mais pobres.

O aspecto qualitativo que se destaca na pesquisa é a incidência sócio-econômica proporcionalmente mais favorável desses gastos em pequenos municípios, regiões economicamente mais pobres e para a economia familiar de zonas rurais e micro-urbanas mais necessitadas. Entre os idosos, as mulheres são mais beneficiadas.

QUANTIDADE E VALOR DE BENEFÍCIOS RURAIS
Ano	Valor Global dezembro (US$ milhões)	Nº Total de Beneficiários Continuados (mil)*	Nº Total de Aposentadorias (mil)	Valor Mensal Unitário dos Beneficiários Continuados (US$)**	Nº de Benefícios/ População Total (%)	Nº de Beneficiários por Idade/ População em Idade de Aposentadoria (%)***
1991	180,0	4.080,4	2.371,7	44,1	2,78	19,6
1992	234,4	4.976,9	3.051,0	47,1	3,30	23,9
1993	403,8	6.001,0	3.989,3	67,3	3,96	31,1
1994	484,6	6.359,2	4.307,2	73,9	4,14	32,3
1995	639,4	6.361,8	4.263,9	100,5	-	-
Aposentadorias, pensões e rendas mensais vitalícias em manutenção (estoque). Para efeito de cálculo, é considerado o mês de agosto. * População total dos homens com 60 anos e mais e mulheres com 65 anos ou mais.

PUBLICAÇÕES

Relatório sobre o Desenvolvimento Humano no Brasil 1996 resulta de parceria do IPEA com o PNUD. Trata-se de um desdobramento nacional da iniciativa que este programa da ONU vem apoiando em âmbito mundial desde 1990. O objetivo é divulgar e reafirmar a importância do conceito de desenvolvimento humano sustentável como base de um novo enfoque do processo de desenvolvimento. O ponto de partida é o exame da situação atual, através do cálculo, para cada UF, de um indicador (IDH) que procura captar e sintetizar as diversas dimensões desse conceito. Outros indicadores de desigualdade e de pobreza são, também, considerados para mostrar a situação da educação, da saúde e das condições ambientais, avaliar os desequilíbrios internos e estabelecer a posição relativa do Brasil no plano mundial.

Mais um desdobramento nacional. Educação e Conhecimento: Eixo da Transformação Produtiva com Eqüidade, parte de projeto Cepal & Unesco, reúne contribuições de especialistas de muitos países, e tem uma edição brasileira que contou com o apoio do IPEA. A publicação condensa parte importante de um ciclo de estudos e de amplos debates sobre as possibilidades de desenvolvimento da América Latina e do Caribe e sobre as estratégias alternativas para bem explorá-las. Está dividida em cinco partes: resenha do desenvolvimento destes países, desde o pós-guerra até os anos 90; diganóstico de estratégias e políticas propostas; linhas básicas da estratégia e desenvolvimento tecnológico; políticas para a implementação dessas estratégias, e dimensão dos recursos necessários.

As publicações do IPEA podem ser obtidas no:

Serviço Editorial de Brasília
tel. (061) 315-5088 / fax (061) 315-5314

Serviço Editorial do Rio
tel. (021) 220-5533 / fax (021) 240-1920

A partir de setembro, nas livrarias do IBGE em todo o país.

ENTREVISTA COM TOMÁS BRUGINSKI DE PAULA

"Não há espaço para os modelos do passado"

Visor IPEA - No caso brasileiro, as áreas de infra-estrutura representam um eixo importante na definição de um novo modelo de crescimento.

Tomás - Certamente. A própria elevação da taxa de investimento da economia, crucial à sustentação das taxas de crescimento no médio prazo, tem nesses setores uma condição básica de viabilização. Basta lembrar o potencial de expansão que a retomada de investimentos nestas áreas pode representar para a economia como um todo.

V - De um ponto-de-vista mais geral, há preocupações com as trajetórias das matrizes de energia, transporte e telecomunicações?

T - A eficiência das redes depende de sinergias que não estão garantidas automaticamente pelas ações isoladas dos agentes envolvidos. Buscar a eficiência dos sistemas em seu conjunto, articulando setor público e setor privado, passa a ser uma tarefa estratégica do planejamento. Mas não há espaço para os modelos do passado. Isso vai exigir uma mudança cultural no setor público.

V - Mesmo para as empresas não privatizadas …

T - Certo, porque muda o contexto em que vão estar operando.

V - Isto reduz o "custo Brasil"?

T - Sim, à medida que a oferta se expandir em bases eficientes. Hoje, uma preocupação básica passa a ser a comparação com padrões internacionais.

V - Para serviços iguais, preços iguais?

T - Tendencialmente. O fato é que o estabelecimento de comparações mínimas de preços para serviços homogêneos passa a ser uma referência nos diversos setores.

V - As questões federativas e regionais tendem a ter mais peso agora?

T - Estados e municípios não só são responsáveis por alguns desses serviços como têm tomado iniciativas de reorganização nessas áreas, que devem ser consideradas.

V - E as transformações na estrutura de financiamento?

T - Tanto a expansão dos investimentos como a mudança nos regimes de exploração dos serviços vão envolver arranjos financeiros diferentes dos atuais. As estruturas tarifárias voltam a ser cruciais e o mercado de capitais tende a ser mais importante que no passado.

V - Isto contribui para o abatimento da dívida pública?

T - Sim, principalmente no sentido de flexibilizar a gestão dos recursos fiscais. De qualquer modo, é importante que o Programa de Desestatização esteja inserido numa estratégia financeira de médio prazo para o setor público, que também contemple a superação de alguns obstáculos setoriais. É um pouco o que o BNDES já vem fazendo, nas áreas ferroviária e elétrica, por exemplo.

V - O senhor diz que outra preocupação é com a regulação dos novos mercados. Há questões básicas comuns a várias áreas …

T - Essa é uma perspectiva importante no projeto do IPEA. Guardadas as especificidades, questões como as formas de financiamento, a regulação e os impactos regionais da privatização admitem um enfoque mais integrado. A definição de um marco regulatório adequado deve ser uma preocupação ao longo dos próximos anos.

V - Anos ?

T - Trata-se de um processo de transição. Essas mudanças não se dão de uma só vez e a consolidação do novo quadro institucional vai requerer um período de adaptações. Estamos passando de sistemas sob controle estatal, que se confundem com os respectivos setores de atuação, para arranjos mistos. Isso significa a entrada de novos agentes, a ampliação de arranjos operacionais e a necessidade de um ajustamento institucional, financeiro e operacional das políticas nessas áreas.

V - Nosso processo tem diferenças substantivas em relação aos países desenvolvidos?

T - Várias. Talvez duas, em direções opostas, sejam emblemáticas. Por um lado, temos uma grande desigualdade social e regional. Por outro, o mercado nessas áreas deve se expandir a taxas elevadas ao longo dos próximos anos. Essas duas características não estão presentes nos países desenvolvidos. Logo, é necessário um equilíbrio entre a expansão dos sistemas e a reformulação das estruturas atuais.

Tomás Bruginski de Paula é mestre em economia pela Unicamp e, desde 1985, técnico do Instituto de Economia do Setor Público da FUNDAP, em São Paulo. No IPEA, está coordenando um projeto sobre a reestruturação financeira e institucional dos setores de infra-estrutura, o qual, além dos componentes setoriais, procura dar uma visão mais integrada sobre as mudanças que estão ocorrendo e suas implicações. O trabalho envolve especialistas de várias áreas e os primeiros resultados devem estar sendo discutidos a partir de outubro. Além de subsídios para as ações de governo, o estudo deve contribuir para a definição da agenda de pesquisas do IPEA nessa área.

O projeto aborda três questões: as trajetórias das redes básicas de infra-estrutura, as atuais transformações nas estruturas de oferta dos serviços e a reestruturação financeira a ela associadas. Para Tomás, todas elas têm implicações importantes na (re)definição institucional e do financiamento das políticas públicas. "Mas a própria natureza dos desafios exclui, em grande medida, o restabelecimento dos instrumentos financeiros de gestão e as concepções antigas. Não há espaço para as políticas do passado".

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