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Editorial

Política Industrial no Novo Contexto Econômico

O processo de transformações econômicas que vem ocorrendo no Brasil ao longo da década de 90 - destacadamente a abertura comercial, a eliminação de diversos regimes oficiais de incentivo a setores específicos e a redução do papel do Estado como produtor de bens e serviços - se insere em um contexto mais geral de mudança no perfil das atividades produtivas que se observa em praticamente todos os países do mundo. Este novo paradigma visa essencialmente permitir a atuação mais livre possível das forças de mercado, buscando a máxima eficiência para competir no mercado global. Este contexto coloca às diversas economias, e em especial às dos países em desenvolvimento, o desafio de promover, simultaneamente, crescimento econômico, diversificação produtiva, ganhos de produtividade e aumento de bem-estar, com o objetivo de tirar o máximo de proveito das oportunidades abertas com a globalização.

Alguns indicadores macroeconômicos recentes, no entanto, suscitam a discussão sobre a real possibilidade de serem alcançados estes diversos objetivos na ausência de medidas de política econômica que coordenem a transição da estrutura produtiva brasileira para este novo contexto, uma vez que, por várias décadas, o sistema funcionou baseado exatamente no fechamento à concorrência estrangeira e no dirigismo estatal. O desempenho da balança comercial em 1996 ainda evidencia uma certa fragilidade da posição competitiva brasileira, observando-se uma substituição de produtos nacionais por importados em várias cadeias de produção domésticas sem uma contrapartida equivalente em aumento de exportações. O aumento do desemprego, por outro lado, ainda que localizado fundamentalmente no setor industrial, gera ansiedade acerca do efeito da modernização produtiva sobre a capacidade de absorção da mão-de-obra e o bem-estar, enquanto os problemas enfrentados por alguns ramos de atividade, como a indústria de bens de capital, dão margem a especulações sobre a "desindustrialização" do país, com a destruição de setores antes considerados estratégicos.

Neste sentido, o retorno à cena das discussões sobre política industrial é uma conseqüência natural das preocupações com este processo de transição para o novo modelo econômico. Durante um longo período este tema foi obscurecido pelas preocupações de curto prazo, relacionadas ao controle da inflação. Na verdade, o próprio processo inflacionário escondia diversas ineficiências existentes no sistema produtivo herdadas do processo de substituição de importações. A estabilização trazida pelo Plano Real, ao mesmo tempo que colocou às claras os problemas da estrutura produtiva, também deslocou o foco das atenções para a estratégia de desenvolvimento a longo prazo, questão na qual se insere o papel a ser desempenhado pelo governo em redirecionar os investimentos e a produção de modo a atingir os objetivos descritos anteriormente.

O desgaste do termo política industrial vem de sua identificação com a intervenção governamental típica do período de substituição de importações, especialmente o 2º PND da segunda metade dos anos 70. Nota-se contudo que os objetivos daquela época diferiam bastante dos atuais, uma vez que a prioridade era a redução do coeficiente de importações, gerando maior autonomia do país frente à produção estrangeira. Desta forma, era necessário criar uma estrutura completa, "fechando os buracos" da matriz produtiva, daí a ênfase em setores de energia, insumos básicos e bens de capital. Este modelo ignorou três aspectos que são fundamentais no atual contexto econômico (e que indicam alguns pontos sobre os quais a política industrial poderia atuar hoje): a preocupação com a eficiência produtiva, uma vez que o importante era produzir o máximo e não produzir da melhor forma possível; a criação de uma base tecnológica que permitisse avanços contínuos de processos e a criação de novos produtos que garantissem a sobrevivência das empresas no mercado mesmo diante da mais acirrada concorrência; e a adoção de medidas que comprometessem o mínimo de despesas do governo, ou seja, que gerassem o mínimo de transferências de recursos da sociedade para alguns setores produtivos.

A questão do dinamismo tecnológico, juntamente com a crise macroeconômica e com a redução da taxa de investimento agregada, constitui-se, do ponto de vista atual, em uma das chaves para explicar a brutal queda de desempenho da economia a partir dos anos 80, em especial no final da década. Na tão comum comparação com os países asiáticos, percebe-se que as políticas adotadas não permitiram, como naqueles países, a transição de um processo de substituição de importações - que seria apenas o primeiro passo na industrialização - para um modelo orientado para o mercado externo, no qual a base tecnológica permite uma mudança contínua na pauta de exportações no sentido de produtos mais modernos, com maior valor agregado, e com maior potencial de crescimento de mercado. Este modelo (que pode ser chamado de "substituição de exportações") permitiu que países como a Coréia, Taiwan e Hong Kong passassem a ter nas exportações um elemento propulsor do crescimento, ao contrário do Brasil, onde o crescimento das exportações - tendo por base a estrutura industrial montada no período anterior - parece condicionar o ritmo de crescimento da economia.

Outro problema importante identificado na experiência histórica da política industrial refere-se às distorções que a intervenção governamental cria na estrutura produtiva. O pensamento econômico dominante considera desejáveis políticas pró-ativas, desde que direcionadas a eliminar falhas de mercado - como, por exemplo, imperfeições dos mercados financeiro e de capitais, os monopólios naturais, a falta de concorrência em determinados mercados, as assimetrias de informação e as externalidades tecnológicas - ou a compensar eventuais distorções criadas por políticas externas, como é o caso dos subsídios à exportação concedidos por outros países. No entanto, freqüentemente é apontado o risco de substituição de falhas de mercado por falhas de governo geradas pela má implementação das políticas industriais ou simplesmente pelo fato de que os governos tomam decisões com base em uma visão distorcida da realidade, decorrente da falta de informação relevante sobre cada mercado. Esta situação tende a criar sérios problemas, como o surgimento de setores que só sobrevivem com os subsídios estatais, não resistindo aos padrões de concorrência internacionais, e o surgimento de grupos de interesse contrários à eliminação destes subsídios, o que tende a perpetuar as ineficiências.

Dentro desta questão, deve-se levar em conta também a relevante diferenciação entre políticas "horizontais" e "verticais", sendo que apenas estas últimas são identificadas com elementos discricionários, priorizando algumas atividades em detrimento das demais. As chamadas políticas "horizontais" relacionam-se a medidas de caráter global, que tendem a afetar os diversos setores de maneira uniforme. Como exemplos podemos citar a criação de linhas de financiamento de longo prazo a custos abaixo do mercado, uma vez que a disponibilização deste crédito tende a reduzir o custo de investimento para a economia como um todo; o apoio às atividades de pesquisa e desenvolvimento, que permitem a criação de uma base tecnológica que se dissemina para toda a economia; as políticas de concorrência, que também tendem a elevar a concorrência da economia como um todo, sem beneficiar empresas ou setores específicos; e os investimentos em educação, treinamento e infraestrutura (transportes, telecomunicações, energia, etc...), que reduzem custos e eliminam restrições ao desenvolvimento de diversas atividades.

Assim, no atual contexto, é preciso que se tenha bem claros quais são os objetivos primordiais da política global do governo, aos quais as iniciativas de política industrial deveriam se submeter, e quais as restrições sob as quais a política econômica opera atualmente, que definem os seus efetivos graus de liberdade. Quanto aos objetivos, certamente a obtenção das maiores taxas de crescimento possíveis, compatíveis com a manutenção da estabilidade macroeconômica e com o processo de abertura comercial, é o ponto fundamental. A busca de ganhos contínuos de eficiência e de produtividade é, neste sentido, essencial como forma de eliminar uma eventual inconsistência entre estes objetivos. O principal instrumento passa a ser assim uma política que estimule os investimentos produtivos, em particular naqueles setores com elevado potencial de expansão para o mercado externo e com impacto sobre as cadeias produtivas domésticas, internalizando - sem perda de eficiência - uma parcela das importações de matérias primas e componentes com base na perspectiva dos ganhos de escala que o mercado interno em expansão propicia.

Além disso, a política econômica em geral, e a política industrial em especial, deve levar em conta as restrições - conjunturais ou não - às quais as medidas deveriam se conformar, sob pena de inviabilizar-se a própria sustentação das políticas ou de torná-las incompatíveis com os objetivos globais. No caso brasileiro atual, destaca-se, em primeiro lugar, a restrição fiscal, que limita a adoção de quaisquer políticas que impliquem grandes desembolsos de recursos públicos. O esforço corrente de ajuste fiscal, que incorpora todas as esferas da administração pública, torna inviáveis ou indesejáveis medidas como, por exemplo, a concessão de subsídios diretos à produção, ou mesmo, como ocorre em outros países, a utilização das compras governamentais como instrumento de incentivo, inclusive tecnológico, a determinados setores. Em segundo lugar, deve-se considerar que o processo de abertura comercial e financeira é irreversível, e portanto não fazem sentido políticas baseadas em aumento do nível de proteção para determinados setores, além daqueles previstos no regime de salvaguardas da OMC. Neste sentido, a volta a um processo clássico de substituição de importações fica descartada, devendo servir o comércio exterior como fonte de crescimento econômico e balizador dos padrões de eficiência produtiva.

Com isso, nos aproximamos um pouco mais do cerne da discussão atual sobre política industrial. A questão parece ser não se o governo deve ter um papel ativo no desenvolvimento das diversas atividades produtivas (industriais ou não), mas sim até onde o governo pode e deve agir para promover este desenvolvimento, criando condições para que o país tire o melhor proveito possível das oportunidades apresentadas pelo processo de globalização. Neste sentido, parece haver uma agenda mínima de políticas consideradas necessárias ao crescimento da economia, destinadas a eliminar falhas de mercado e distorções criadas pelas próprias políticas praticadas anteriormente, promovendo o aumento da competitividade sistêmica da economia. Estas medidas, identificadas basicamente com as chamadas políticas "horizontais", refletem, no fundo, a idéia de que o governo deve prover um ambiente que incentive os investimentos e o aumento da eficiência, deixando aos sinais de mercado o papel de distribuir os investimentos entre as diversas atividades.

Desta forma, algumas iniciativas se mostram importantes. A primeira delas é a criação de mecanismos que estimulem o sistema financeiro privado a conceder créditos de longo prazo ao setor produtivo com taxas de juros compatíveis com as taxas internacionais, uma vez que as linhas de financiamento oficial, embora capazes de alavancar investimentos importantes, são insuficientes para satisfazer as necessidades de investimento agregado. Dentre as iniciativas em curso, destacam-se a criação dos fundos de empresas emergentes e o desenvolvimento de instrumentos baseados na securitização de recebíveis - ambas apontando no sentido de fortalecer o mercado de capitais que, no Brasil, ainda apresenta contribuição muito pequena para o esforço de investimento privado. O sistema bancário privado poderia ser induzido a ampliar a oferta de crédito a prazos mais longos através de um mecanismo de acesso às linhas de redesconto do Banco Central vinculado também ao volume destes empréstimos, e não apenas à carteira de títulos públicos de cada instituição como ocorre hoje. Além disso, seria importante estimular novos mecanismos de project finance, que permitissem, por exemplo, a distribuição do risco de um empréstimo entre diversas instituições financeiras.

A definição de uma política de competitividade passa também pelo incentivo às atividades de pesquisa e desenvolvimento, não somente elevando os gastos nesta área mas também estimulando um relacionamento mais estreito entre universidades, centros de pesquisa e empresas. Este é um caso típico de atividade na qual o mercado não fornece o incentivo correto ao investimento, devido às externalidades que gera. Portanto, o governo deve agir estimulando os gastos e coordenando a interação entre a pesquisa e suas aplicações na produção, ou, ainda, garantindo através de legislação e de um sistema efetivo para sua aplicação os direitos de propriedade intelectual das empresas que desenvolvem novas tecnologias, garantindo a apropriação de seus resultados comerciais.

O papel de coordenação do governo também é importante para eliminar problemas de informação. O reconhecimento de boas oportunidades de investimentos depende de informações abrangentes, que muitas vezes também são custosas de serem obtidas por firmas individualmente, exigindo a existência de órgãos ou associações que sistematizem e disponibilizem as informações. Este é o caso, em particular, das atividades ligadas à promoção comercial e à divulgação de oportunidades de exportação para pequenas e médias empresas. Outro ponto importante é o estabelecimento de uma legislação que reduza o poder de monopólios e oligopólios e aumente o grau de concorrência dentro do país, o que tende a estimular o crescimento de novas empresas e os investimentos em aumento de produtividade e eficiência. Por fim, há outras medidas que não são tradicionalmente identificadas com a política industrial, mas que afetam diretamente as condições de produção, e que normalmente são identificadas com a redução do custo Brasil. Entre estas podemos destacar os investimentos em infra-estrutura, as mudanças nos regimes tributário e trabalhista, e mesmo os investimentos em educação, uma vez que o nível educacional é reconhecido cada vez mais como um elemento fundamental no aprimoramento da base tecnológica e das condições gerais de produção.

Com base nos aspectos aqui discutidos, e independentemente das controvérsias sobre se tais medidas são ou não política industrial, é relevante destacar duas conclusões importantes. A primeira é que o governo tem efetivamente um papel a desempenhar no sentido de estimular os investimentos, criar as condições para uma maior capacitação tecnológica do país e possibilitar ganhos contínuos de eficiência, sendo reconhecidos estes como pré-requisitos para o sucesso da nova estratégia de crescimento econômico. E a segunda é que, quaisquer que sejam as medidas adotadas, seus resultados são necessariamente de médio e longo prazos. Isto significa que medidas destinadas a promover a reestruturação produtiva não devem ter por objetivo compensar desequilíbrios de curto prazo em outras variáveis macroeconômicas, em particular os efeitos negativos do déficit fiscal sobre as decisões privadas de investimento.

Atividade Econômica

A indústria brasileira, segundo o Indicador IPEA, deve apresentar expansão de 0,7% no índice dessazonalizado de janeiro de 1997 em relação ao mês de dezembro de 1996. Esse resultado, no entanto, não configura um crescimento excessivo pois está fortemente influenciado pelo desempenho da produção de autoveículos que registrou crescimento de 7,1% no resultado dessazonalizado e pelo aumento de 0,5% no consumo de óleo diesel. Os demais componentes do Indicador IPEA apresentaram retração em janeiro: aço bruto (-4,1%) e papel ondulado (-2,5%). Em relação a janeiro do ano passado, a produção deve apresentar crescimento de 8,2%, resultado superior aos 7% também estimados segundo o Indicador IPEA para dezembro, na comparação com igual mês de 1996. O desempenho positivo de janeiro ocorre em todos os componentes do Indicador com destaque para papel ondulado (13,5%) e autoveículos (23,7%) - resultado influenciado pelo significativo aumento da parcela destinada às exportações. O consumo de óleo diesel e a produção de aço bruto também registraram aumento em relação ao ano passado: 6,6 e 0,6%, respectivamente.

Desagregando o Indicador IPEA segundo as categorias de uso, o crescimento na série dessazonalizada em relação a dezembro de 1996 ocorre nos setores de bens de capital e bens de consumo, notadamente os semiduráveis e não-duráveis. Em relação ao mesmo mês do ano passado, todas as categorias registram crescimento. Deve-se destacar a recuperação que vem ocorrendo no setor de bens de capital, que tem registrado crescimento na produção em relação ao mesmo mês do ano anterior desde outubro de 1996, revertendo a trajetória de queda que se observava desde agosto de 1995. Esse resultado é influenciado pela recuperação na produção de máquinas agrícolas, que, após registrar quedas significativas desde meados de 1995, vem apresentando crescimento desde agosto de 1996, chegando a 71% de expansão em janeiro de 1997 em relação ao mesmo mês do ano anterior, embora não tenha recuperado ainda o nível máximo de produção alcançado em 1994.

Incorporando o resultado efetivo do IBGE para novembro e a estimativa do Indicador IPEA para dezembro de 1996, estima-se que a indústria geral deve ter encerrado o ano de 1996 com um crescimento de 1,4%. Segundo as categorias de uso, essa expansão deve ocorrer nos segmentos de bens intermediários (2,7%) e bens de consumo (5,4%). O setor de bens de capital, a despeito da recuperação recente, ainda deverá fechar o ano em queda, que está sendo estimada em 14,3%.

As previsões para 1997 com o Indicador IPEA para dezembro, quando comparado com o mesmo período do ano anterior, apontam crescimento de 7,7% até março e uma pequena desaceleração no segundo trimestre, encerrando o primeiro semestre com expansão de 4,9% (Quadro 1).

Informações da FCESP sobre o comércio em São Paulo mostram um forte crescimento do faturamento real e das vendas físicas de janeiro em relação a dezembro (8,7 e 16,2%, respectivamente), explicado pelos especialistas como conseqüência da queima de estoques, pois as vendas de dezembro ficaram aquém das expectativas do mercado (queda de 2,3% em relação a dezembro de 1995) (Quadro 4). Comportamento similar registrou a Pesquisa Mensal do Comércio (Rio de Janeiro) do IBGE, onde dezembro ficou 7,9% abaixo do faturamento obtido no mesmo período de 1995. No resultado global de 1996, essa pesquisa chama a atenção para o fato de que os pequenos estabelecimentos (que ocupam até 19 pessoas) apresentaram uma melhor performance nas vendas comparado aos grandes estabelecimentos.

Com a incorporação dos últimos dados disponíveis dos principais setores que compõem o PIB e do Indicador IPEA de dezembro para a indústria, nossa estimativa de crescimento para 1996 é de 3,1%, com destaque para o desempenho dos serviços (3,9%). No setor agropecuário o crescimento de 3,1% seria resultado do bom desempenho da produção animal (7,8%), que contrabalançaria a queda das lavouras (-0,7%).

As expectativas para 1997 são de que a atividade econômica entre numa trajetória estável, como se observa na taxa acumulada em quatro trimestres, a despeito do fato de que as comparações com iguais trimestres do ano passado ainda mostrarão elevado crescimento.

O primeiro semestre deste ano deverá apresentar crescimento de 3,9% em relação ao mesmo trimestre do ano passado, de tal forma que a taxa acumulada em quatro trimestres sairá dos 3,1% em 1996 para 5,1% ao fim do primeiro semestre deste ano. A significativa expansão dos setores primário (8,5%), e industrial (5,9%), explicam o crescimento no primeiro semestre (Quadro 2). No caso da agropecuária, a esperada recuperação da safra de grãos para este ano e a continuidade do crescimento, ainda que mais moderado, da pecuária garantiriam o bom desempenho do setor.

Porém, essas taxas implicariam uma trajetória de recuperação moderada da economia, ante o quadro de estabilidade que se apresentou no primeiro semestre do ano passado. Essas novas estimativas reforçam ainda mais a idéia de que a economia não estaria tão aquecida, ainda que outros indicadores possam apontar em direção contrária, como a expansão em janeiro registrada pelo Indicador IPEA, assim como os dados sobre faturamento (FCESP), que apresentaram um aumento extraordinário em janeiro.

A taxa de desemprego medida pela Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do IBGE que engloba todas as atividades econômicas encerrou o ano de 1996 em queda. Em dezembro do ano passado, a taxa de desemprego aberto ficou em 3,82%, resultado inferior aos 4,56% de novembro e aos 4,44% de dezembro de 1995. Apesar de a média da taxa de desemprego de 1996 ter ficado acima do nível de 1995 (5,42% contra 4,64%), houve criação líquida de 349 mil postos de trabalho. Os setores que apresentaram expansão foram serviços (357 mil), comércio (63 mil) e construção civil (53 mil), enquanto a indústria de transformação, apesar de apresentar uma melhora no último trimestre de 1996, fechou o ano com -134 mil postos de trabalho em comparação com 1995.

A pesquisa semanal da Fiesp continua registrando queda no emprego da indústria de transformação paulista. Em janeiro deste ano houve um declínio de 0,45% no índice em relação ao mês anterior, significando a demissão de 8 mil trabalhadores. Esse resultado de janeiro se refere à nova metodologia adotada pela Fiesp, a qual muda a base de ponderação a fim de incorporar as mudanças estruturais ocorridas na indústria a partir de 1990. Os resultados obtidos anteriormente pela Fiesp na antiga metodologia haviam superestimado a queda do nível de emprego na indústria de São Paulo.

O salário médio real do pessoal ocupado na indústria, de acordo com a pesquisa mensal da Fiesp, registrou em dezembro de 1996 crescimento de 9,8% em comparação com o mesmo mês do ano anterior, encerrando o ano 7% acima da média verificada em 1995.

Os resultados divulgados pela PIM-DG do IBGE apontam na mesma direção, registrando para o acumulado no ano até novembro crescimento de 4,2% no salário médio real do pessoal ocupado na produção para o Brasil. As taxas de crescimento nas regiões de São Paulo e do Rio de Janeiro ficaram acima da média nacional, 5,2 e 6,8%, respectivamente.

A PME referente a todas as atividades econômicas aponta para o acumulado no ano até novembro de 1996 uma elevação de 7,6% no rendimento médio real das pessoas ocupadas em comparação com igual período de 1995. Esse crescimento ocorreu em todas as categorias: empregados com carteira de trabalho assinada (7,9%), conta própria (7,6%), sem carteira de trabalho assinada (6,7%) e empregadores (3%). Por atividade econômica registrou-se também elevação generalizada: serviços (9,2%), construção civil (9,1%), comércio (7,4%) e indústria de transformação (6,4%).

Segundo a pesquisa mensal da Fiesp, a massa salarial dos trabalhadores da indústria paulista registrou uma queda de 2,3% em termos reais no ano de 1996 em relação ao ano anterior (Gráfico 3).

As informações da PME, por outro lado, apontam crescimento de 10,1% da massa de rendimentos do trabalho das pessoas ocupadas em termos reais no acumulado do ano até novembro. Essa expansão foi generalizada: serviços (14,1%), construção civil (13,9%), comércio (10,4%) e indústria de transformação (1,8%). Por posição na ocupação esse aumento também ocorreu em todas as categorias: empregados por conta própria (14,4%), sem carteira de trabalho assinada (13,9%), empregadores (8,4%) e empregados com carteira de trabalho assinada (6,2%).

Inflação

A inflação iniciou o ano apresentando uma aceleração dos principais índices, causada principalmente pelos aumentos das matrículas e mensalidades escolares para o novo ano letivo e dos alimentos in natura, este provocado pelas fortes chuvas ocorridas durante o mês de janeiro. O IPC-Fipe passou para 1,23% em janeiro contra 0,17% em dezembro. O grupo alimentação teve variação de 1,51% (contra -1,41% em dezembro), pressionado principalmente pelos produtos in natura, que subiram 7,14%, após uma queda de 2,30% em dezembro. O grupo educação foi o que apresentou maior variação (8,83% contra 0,75% em dezembro), com as matrículas e mensalidades subindo 11,34% e os livros didáticos, 4,96%. Outro grupo que pressionou o índice foi transportes (variação de 2,75% contra 2,40% em dezembro), ainda pelo efeito do aumento dos combustíveis ocorrido em dezembro. O grupo habitação apresentou variação menor que a de dezembro, embora o item aluguéis tenha subido (1,62% em janeiro contra 0,71% em dezembro), em função da grande concentração de reajustes no mês de janeiro. Já o grupo vestuário voltou a apresentar variação negativa (-2,71%), após três meses com taxas positivas, com o início das liquidações de verão.

O IGP-FGV subiu de 0,88% em dezembro para 1,58% em janeiro, enquanto o INPC do IBGE passou de 0,33% para 0,81%, ambos também pressionados principalmente pelos alimentos in natura, combustíveis e despesas com educação. Essas principais pressões deverão, no entanto, diminuir ou desaparecer a partir de fevereiro, pois não haverá mais efeito do aumento dos combustíveis, e os aumentos dos outros dois itens estão ligados a fenômenos sazonais, devendo ser menores em fevereiro e tendendo para uma estabilidade dos preços a partir de março. De fato, já se verifica uma queda acentuada do índice da Fipe em fevereiro, atingindo variação de apenas 0,12% na terceira quadrissemana. Com isso, há expectativa de índices bem próximos a zero já em fevereiro, de modo que se mantém a previsão de inflação entre 5 e 8% para o ano de 1997 feita no nosso Boletim Conjuntural de janeiro.

Apesar do aumento das taxas mensais em janeiro, as taxas acumuladas em 12 meses continuaram em sua tendência de queda. O índice combinado (média do IGP-FGV, INPC e IPC-Fipe) acumulou variação de 8,97% nos 12 meses encerrados em janeiro de 1997 contra 9,49% em dezembro de 1996. Entre os grupos componentes dos índices de preços ao consumidor, o único que teve aumento significativo na taxa acumulada em 12 meses foi transportes (de 20% para 24% no IPC-Fipe e de 12,36% para 13,81% no IPC-FGV), enquanto todos os demais estiveram praticamente estáveis ou em queda. Convém destacar aqui o comportamento do grupo educação, que, apesar de ter sido o grupo que apresentou maior aumento em janeiro, teve queda significativa no acumulado em 12 meses, tanto no IPC-Fipe (de 26,68% em dezembro para 18,61% em janeiro) quanto no IPC-FGV (de 23,38% para 16,11%), mostrando que, embora ainda altos, os reajustes de matrículas e mensalidades ocorridos este ano foram bem inferiores aos de janeiro do ano passado.

O índice de preços no atacado (IPA) apresentou aumento de 1,67% em janeiro contra 1,21% em dezembro. A subida da taxa se concentrou nos preços agrícolas, que tiveram variação de 4,40% em janeiro contra 1,04% em dezembro, pressionados principalmente pelos itens legumes e frutas (38,85%), raízes e tubérculos (3,69%) e lavouras para exportação (3%). O IPA industrial teve variação menor em janeiro, (0,36% contra 1,29% no mês anterior), acumulando 4,05% nos últimos 12 meses, contra uma variação cambial de 6,94% no mesmo período.

Os dados da Fipe para janeiro indicam também a continuidade do processo de convergência das variações de preços relativos. As variações "reais" (deflacionadas pelo índice geral) dos preços de serviços e dos preços administrados, no acumulado em 12 meses, apresentaram queda de 10,95% para 9,95% e de 12,37% para 11,97%, respectivamente. Dentro do grupo serviços, os itens que desde o Plano Real tiveram as maiores variações reais - aluguéis e educação - também apresentaram queda na variação "real" acumulada em 12 meses. A variação dos aluguéis caiu de 19,60% em dezembro para 18,35% em janeiro, enquanto a queda da educação foi ainda mais acentuada, de 15,12% para 8,41%. Com isso, mantém-se a expectativa de que esse processo continue ao longo de 1997, pois a convergência das variações de preços dos diversos grupos é fundamental para reforçar a tendência de queda das taxas de inflação e para a consolidação da estabilidade de preços.

Setor Externo

A divulgação dos dados do balanço de pagamentos de 1996 mostrou que, apesar do aumento do déficit em transações correntes, os fluxos de capital estrangeiro mantêm uma firme tendência de crescimento de volume e melhoria de perfil. De fato, o saldo da conta capital foi de US$ 33 bilhões, 10% superior ao do ano passado, o que, diante dos US$ 24,3 bilhões de saldo negativo nas transações correntes, permitiu ainda uma acumulação de reservas internacionais no valor de US$ 8,6 bilhões. Observou-se um aumento significativo dos empréstimos de médio e longo prazos, que cresceram 54% em relação a 1995, alcançando US$ 27,1 bilhões, e dos investimentos diretos, que tiveram aumento de 140%, registrando o recorde histórico, em termos nominais, de US$ 9,4 bilhões. A redução de 79% nos capitais a curto prazo também é significativa, de modo que 77% dos recursos externos ingressados no país (descontando-se as amortizações) são recursos de mais longo prazo, indicando uma importante mudança no sentido de uma menor vulnerabilidade externa diante de eventuais reduções de liquidez internacional.

Embora o desempenho da balança comercial no último trimestre de 1996 tenha dado margem a preocupações acerca da performance das contas externas nesse ano, o resultado de janeiro, ainda que não seja suficiente para indicar mudança de tendência, foi mais positivo. O déficit da balança comercial em janeiro, incluindo-se o total divulgado das importações realizadas pela Petrobrás, foi de US$ 413 milhões, um valor bastante mais favorável que os registrados no último trimestre de 1996, embora alto comparado com o superávit de US$ 35 milhões de janeiro de 1996. Tal resultado, no entanto, havia sido obtido em uma conjuntura de baixo crescimento da economia.

As exportações foram de US$ 3,7 bilhões, com crescimento de 6,1% ante janeiro do ano passado, e as importações alcançaram US$ 4,1 bilhões, com crescimento de 19,2%. O aumento observado das exportações, que nos últimos meses de 1996 estavam praticamente estagnadas, representa um aspecto favorável, embora as importações ainda cresçam a taxas mais elevadas. O valor acumulado em 12 meses das exportações alcançou US$ 47,9 bilhões, com crescimento de 2% em relação ao acumulado até janeiro do ano passado, enquanto as importações somaram US$ 53,9 bilhões, com crescimento de 7,9%. É provável que os problemas de registro no Siscomex-importação tenham reduzido um pouco o valor real que teria sido importado em janeiro e, conseqüentemente, o déficit comercial de fevereiro deve ser bem superior. De qualquer modo, somente após os resultados de março, quando provavelmente terá se esgotado o efeito de retardamento do Siscomex, será possível avaliar corretamente a atual trajetória da balança comercial.

Dentro da pauta de exportação, os produtos básicos continuam registrando as maiores taxas de crescimento, sendo que em janeiro eles apresentaram variação de 25,4% em relação ao mesmo mês do ano passado. O resultado foi favorecido pelo grande aumento dos preços do café, levando o valor destas exportações a aumentar 106%, respondendo por 20% da pauta de básicos. Os produtos semimanufaturados tiveram crescimento de apenas 0,3%, o que é positivo, uma vez que registrou-se queda ao longo de todo o ano de 1996. Já os produtos manufaturados cresceram 4,5%, taxa superior à observada no ano passado, destacando-se o aumento das exportações de veículos de carga (258%) e automóveis (112,5%).

Quanto às importações, considerando-se os dados da Receita Federal, que excluem as importações da Petrobrás não registradas no Siscomex, o item de maior crescimento em relação a janeiro do ano passado foram os bens de consumo duráveis, com aumento de 79,9%. As importações de bens não-duráveis foram 10,6% maiores, e as de bens de capital permanecem crescendo a taxas elevadas, aumentando em janeiro 31,2%.

A balança de serviços registrou em janeiro um déficit de US$ 1,75 bilhão, 12% superior ao do mesmo mês de 1996, mas que parece ter sido muito afetado pelo movimento de antecipação de remessas das empresas estrangeiras, a fim de fugir da cobrança da CPMF. De fato, a conta de lucros e dividendos registrou déficit de US$ 661 milhões, bastante superior ao resultado de janeiro de 1996 (superávit de US$ 135 milhões) e também à média mensal de remessas no ano passado, de US$ 200 milhões. Entre as demais contas, os pagamentos de juros tiveram déficit de apenas US$ 405 milhões, bem inferior ao resultado de janeiro de 1996 (US$ 1 bilhão) e também à média mensal do ano passado, de US$ 800 milhões. De qualquer modo, a elevação da dívida externa implicará, certamente, um aumento desses pagamentos ao longo do ano. O item viagens internacionais, que vem apresentando o crescimento mais rápido nos últimos anos, registrou déficit de US$ 340 milhões, com aumento significativo em relação ao ano passado, de 29%. Ainda assim, esse valor não é muito superior à média mensal do ano passado, de US$ 300 milhões, não configurando uma trajetória de crescimento acelerado.

Mantendo a tendência observada ao longo do ano passado, os fluxos de capital permaneceram crescendo solidamente em janeiro, em especial os investimentos diretos, que alcançaram US$ 800 milhões, gerando um valor acumulado em 12 meses de US$ 9,7 bilhões. Esse comportamento reforça a idéia de que este ano os investimentos devem alcançar algo entre US$ 10 bilhões e US$ 12 bilhões. Os empréstimos em moeda foram de US$ 1,5 bilhão, com crescimento de 9,1% em relação a janeiro de 1996, e os investimentos de portfolio registraram ingressos de US$ 3,2 bilhões. O total das captações de recursos externos alcançou US$ 6,2 bilhões, valor 10% superior ao de janeiro do ano passado, e a permanecer essa tendência tanto o financiamento do déficit em conta corrente quanto o pagamento das amortizações da dívida externa de médio e longo prazos devidas este ano - estimadas em US$ 19 bilhões - irão ocorrer sem problemas.

A mudança da banda cambial realizada em 18 de fevereiro - passando esta a ter o limite mínimo de R$1,05/US$ e máximo de R$1,14/US$ - não representou nenhuma ruptura no padrão que vinha sendo observado até então, permanecendo a política de atuação nas chamadas intrabandas. Apesar da expectativa do mercado de que o Banco Central passaria a deixar a taxa flutuar livremente dentro da banda larga, as intervenções recentes deixam claro que, pelo menos por enquanto, o governo manterá a estratégia de minimizar a volatilidade da taxa, o que funciona de fato como um fator de atração de capitais externos. A colocação de novos títulos indexados ao câmbio, inclusive as NBC-E, mostra a clara intenção de manter afastada qualquer tentativa de especulação contra o câmbio.

A valorização do dólar diante das principais moedas internacionais tem se refletido negativamente na taxa de câmbio efetiva real, a qual registrou em janeiro uma valorização de 2,6% em relação ao mês anterior. A taxa de paridade R$/US$ valorizou-se 0,7%, devido a uma elevação da inflação brasileira no atacado, e a taxa de câmbio do dólar em relação à cesta de moedas de 10 dos principais parceiros comerciais do país registrou uma valorização de 1,9% somente no mês de janeiro. Relativamente à cotação média de junho de 1994, a taxa de câmbio efetiva real acumula valorização de 18%. Considerando-se a taxa de câmbio efetiva real para as exportações de manufaturados, a valorização observada em janeiro foi bem menor, de apenas 0,5%, devido à menor inflação dos preços industriais no atacado em relação ao IPA total.

Políticas Monetária e Fiscal

A autoridade monetária deu continuidade a sua meta de redução dos juros. Mais uma vez o COPOM definiu uma queda de quatro pontos-base na TBC para março, que ficará em 1,62%. Nesse ínterim, duas perspectivas se confrontavam. De um lado, a idéia de que a atividade econômica estaria aquecida somada aos dissabores com a balança comercial sugeriam que haveria uma mudança de rota dos juros. Vigorou a visão de uma economia reagindo satisfatoriamente, sendo mais importante, além de manter a sua trajetória, efetuar a diminuição do custo de giro da dívida mobiliária federal. Com isso, a inquietação que movimentou desde o final do ano passado os mercados futuros de câmbio e juros, apontando para uma alta, gradativamente foi desaparecendo, na proporção dos leilões e colocações líquidas de papéis cambiais e intermitentes discursos das autoridades de que nada mudaria. Como resultado, ambos os mercados futuros passaram a apresentar baixa.

Em relação ao custo do dinheiro no mercado à vista, o principal fator que veio dominando as atenções foi a instituição da CPMF, que, como se esperava, foi responsável pela migração, em janeiro, de recursos entre os vários ativos financeiros, causando alterações nas exigibilidades das instituições financeiras e dos fundos. Os FIFs curto prazo foram os que mais perderam recursos (R$ 8,5 bilhões), seguidos de perto pelos CDB's prefixados (R$ 7,4 bilhões), ao passo que os FIFs 60 dias tiveram captação líquida de cerca de R$ 19 bilhões e as cadernetas de poupança de R$ 4,4 bilhões. O resultado dessas transferências impactou positivamente a base monetária em cerca de R$ 1,2 bilhão, uma vez que o efeito expansionista decorrente da liberação de compulsórios dos FIFs curto prazo foi apenas parcialmente anulado pelo efeito contracionista dos depósitos das instituições financeiras (incluídos aí os compulsórios sobre depósitos de poupança e a prazo. Esse impacto positivo, aliado ao efeito expansionista da conta do Tesouro Nacional (+R$ 2,2 bilhões) e da assistência financeira de liquidez (+ R$ 2,5 bilhões), foi compensado, parcialmente, pelas operações do setor externo do Banco Central (- R$ 1,3 bilhão) e pela colocação líquida de R$ 600 milhões em títulos públicos federais. Dessa maneira, houve, em janeiro, na comparação dos saldos de final de período, um aumento da base de cerca de R$ 4 bilhões, que se traduziu por um crescimento de 2,6%, no conceito de média dos dias úteis, num comportamento ainda assim atípico para essa época do ano. Esse aumento da liquidez, por sua vez, foi que permitiu que a taxa SELIC seguisse de perto a TBC, quando a primeira terminou o mês em 1,73%, três pontos-base acima da segunda. Já em relação às taxas ativas, ao contrário do especulado nos canais de mídia, não se verificou aumento perceptível das mesmas, pelo menos até o momento. Todavia, espera-se para fevereiro a continuidade dos impactos da CPMF sobre a base monetária, uma vez que, além de não ter decorrido tempo suficiente para que se alcançasse o período de movimentação da mudança de boa parte das exigibilidades, a fuga de recursos dos FIFs curto prazo deve se verificar também nesse período.

A base ampliada, da mesma forma, apresentou uma pequena expansão de 1,3%, uma vez que o acréscimo na carteira de títulos públicos federais em poder do mercado (+ R$ 2,4 bilhões), conjugado ao aumento da base monetária, foi contrabalançado pela queda das exigibilidades, em espécie, refletindo a diminuição do patrimônio dos FIFs curto prazo. Por outro lado, a migração dos recursos para o depósitos à vista fez com que o M1 apresentasse em janeiro uma variação mensal, em termos de média dos saldos nos dias úteis, de 3,9%. O resultado dessas mudanças foi um aumento do M1 como parcela do PIB, que passou de uma média anual (em 1996) de 3,3% para 4,2%, ao passo que o FIF curto prazo diminuiu a sua participação, passando de 2,5% para 1,8% em janeiro.

Para o mês corrente espera-se a continuidade da fuga de recursos dos FIFs curto prazo e CDB's pré, mas nada que venha a preocupar em termos de problemas para o controle da liquidez. A autoridade monetária tem demonstrado que tem absoluto controle da moeda, podendo, sempre que necessário, lançar mão dos já esquecidos go-arounds. O mesmo vale para os movimentos especulativos em torno do câmbio, ainda mais que, a despeito das sucessivas colocações de papéis cambiais, por parte da Autoridade Monetária, a sua participação no total da dívida mobiliária federal em dezembro último era de apenas 9,4%, abaixo, portanto, dos 10,4% registrados em julho de 1994.

As Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP), estimadas pelo Banco Central a partir de sua dívida líquida ("abaixo da linha"), mostram que o setor público brasileiro apresentou em 1996 um déficit operacional de 3,89% do PIB. Os três conjuntos de órgãos públicos considerados nas estimativas - governo central, governos estaduais e municipais e empresas estatais - fecharam o ano com déficits operacionais (1,67, 1,89 e 0,33% do PIB, respectivamente).

Esse resultado significa uma substancial redução, de cerca de 1% do PIB, do déficit operacional em relação ao registrado em 1995. As contas das empresas estatais e dos governos subnacionais apresentaram resultados melhores que os de 1995 - os déficits operacionais reduziram-se de 0,5 e 0,42% do PIB, respectivamente -, enquanto o governo central teve sua posição praticamente inalterada (aumento de 0,03% em seu déficit).

O resultado operacional mais favorável obtido em 1996 deveu-se à redução, da ordem de 1,35% do PIB, do montante de juros reais incidentes sobre as dívidas do setor público. Todas as unidades de governo beneficiaram-se da redução gradual das taxas de juros ocorrida ao longo do ano. Dentre elas, os estados e municípios, beneficiados adicionalmente pelas renegociações de suas dívidas junto à União e pela participação da Caixa Econômica Federal nas operações de adiantamento de receita (ARO) em condições mais favoráveis que as anteriormente oferecidas pelos bancos comerciais, foram os que lograram maior redução da carga de juros reais (0,83% do PIB).

O resultado primário do setor público consolidado mostra em 1996 uma situação praticamente de equilíbrio nas contas públicas. Esse não é, contudo, um fato a comemorar, posto que o pequeno déficit primário registrado em 1996, de 0,09% do PIB, significa uma deterioração de 0,44% do PIB em relação ao resultado obtido no ano anterior. Em particular, é marcante a deterioração no desempenho fiscal do conjunto de estados e municípios cujo déficit cresceu de 0,17% do PIB em 1995 para 0,57% daquele agregado em 1996.

A arrecadação dos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal (SRF) atingiu R$ 8,1 bilhões em janeiro de 1997, apresentando crescimento real de 7,4% em relação a janeiro do ano passado. Tal resultado, à primeira vista satisfatório, precisa ser qualificado.

Com exceção do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), as principais fontes de arrecadação tiveram em janeiro último comportamento pouco satisfatório quando comparado ao de janeiro de 1996. A arrecadação da Cofins apresentou crescimento semelhante ao do PIB de 1996, da ordem de 3,3% em termos reais.

A receita do IPI cresceu apenas 1,6%, a despeito da elevação de 38,1% observada na arrecadação de seu componente IPI-Automóveis, e a do Imposto de Renda de Pessoas Jurídicas (IRPJ) sofreu um decréscimo de 3,9%.

Assim, desconsiderado o IRRF, verifica-se que a arrecadação do conjunto dos demais tributos sofreu um decréscimo real de 2,1% em relação a janeiro de 1996.

O IRRF, por outro lado, arrecadou R$ 2,2 bilhões, 24,7% a mais, em termos reais, que em janeiro do ano passado. Embora tenha havido um aumento de 54,1% nos recolhimentos de imposto sobre remessas para o exterior, o crescimento da arrecadação do IRRF é explicado na maior parte pelo aumento de 98,6% no imposto incidente sobre rendimentos de capital. Com relação a esse item, informação divulgada pela SRF dá conta de que foram arrecadados cerca de R$ 100 milhões em função da migração de aplicações financeiras em antecipação à vigência da CPMF e cerca de R$ 345 milhões a título de tributação dos juros remuneratórios do capital próprio. No primeiro caso, trata-se de receita atípica que não se repetirá. No segundo, trata-se de aproveitamento pelo contribuinte de faculdade criada pela Lei 9.249/95.

O artigo 9º da Lei 9249/95 permite que sejam deduzidos do lucro real juros pagos a titular, sócios ou acionistas de empresas. Os juros são tributados exclusivamente na fonte com alíquota de 15%, a mesma aplicável ao lucro real até o limite de R$ 240 mil, enquanto o lucro real que exceder a esse montante anual sofre tributação adicional de 10%. Portanto, ao montante que foi arrecadado em janeiro último a esse título corresponderá uma redução, de valor maior que o agora arrecadado, na receita de IRPJ proveniente das declarações anuais de ajuste que serão entregues em março próximo.

O resultado do Tesouro Nacional em janeiro de 1997, apurado pelo critério de competência, apresentou um déficit primário de R$ 304 milhões, cerca de 52% inferior ao registrado em janeiro de 1996. Tanto as despesas, exclusive juros, como as receitas cresceram, em termos reais, em relação àquele mês (6,2 e 11%, respectivamente), totalizando R$ 8,6 bilhões e R$8,3 bilhões.

Computando-se as obrigações com juros reais, da ordem de R$ 959 milhões em janeiro último, chega-se ao déficit operacional do Tesouro Nacional que foi de R$ 1,3 bilhão, ligeiramente inferior aos R$ 1,4 bilhão (a preços de janeiro de 1997) registrados em igual mês de 1996. Acrescendo-se também as despesas classificadas como correção monetária ou cambial, resulta um déficit nominal de R$ 2,6 bilhões, também algo inferior ao de janeiro de 1996 (R$ 2,8 bilhões).

Cabe destacar o impressionante grau de rigidez da execução financeira de janeiro. O principal item de despesas, Pessoal e Encargos, devido à concentração de pagamentos de férias e de parcela do décimo terceiro salário típica dos meses de janeiro, foi responsável por gastos equivalentes a quase metade da receita do mês (49,2%), a despeito de seu montante (R$ 4,1 bilhões) ter sido cerca de 8% inferior, em termos reais, ao registrado em igual mês do ano anterior. As despesas com juros nominais consumiram 27,9% da receita e as transferências constitucionais para estados e municípios corresponderam a 28,3% da mesma. Assim, somente esses três itens inescapáveis de despesa totalizaram 105% da receita total do Tesouro Nacional.

É certo que os gastos com pessoal em janeiro são atípicos; seu nível médio em 1996 foi da ordem de R$ 3,5 bilhões, o que corresponderia a 42,5% da receita de janeiro último. Mas, por outro lado, não se levaram em conta no parágrafo anterior outras vinculações de receita senão as transferências intergovernamentais nem o fato de que existem meses com maior concentração de encargos da dívida externa do que janeiro. Cabe também notar que cerca de 73% dos R$ 966 milhões gastos na rubrica Outros Custeios e Investimento foram destinados ao Ministério da Saúde e que o Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), que reduz o montante das transferências e confere alguma flexibilidade à execução financeira, tem seu término previsto pela Constituição para 30 de junho de 1997.