2005. Ano 2 . Edição 13 - 1/8/2005

As denúncias de corrupção que envolvem parlamentares e governo serviram para tirar da gaveta propostas de aperfeiçoamento do sistema político. A sociedade civil cobra redução do custo das campanhas e limites às mudanças de partidos.

 
Por Ottoni Fernandes Jr, de São Paulo

Há males que podem vir para bem. Se a sabedoria popular estiver certa, a atual crise política brasileira, desencadeada pelas denúncias de corrupção que envolvem o Congresso Nacional, poderá servir para o aperfeiçoamento do sistema partidário e eleitoral do país. Há dois meses as manchetes dos jornais põem em evidência as constantes trocas de partidos de deputados federais, talvez motivadas por ajuda financeira, ou então o alto custo das campanhas eleitorais. O loteamento de cargos públicos e o tráfico de influência também ocuparam o centro das atenções, e a população, embora não tenha saído às ruas, já deixou claro que quer mudanças. Pesquisa do Ibope realizada entre 14 e 18 de julho revelou que 72% dos entrevistados tomaram conhecimento de alguma denúncia de corrupção nas semanas anteriores e 62% cravaram uma alternativa radical, sintoma do descrédito do Legislativo, ao declarar-se favoráveis à perda de mandato dos deputados que trocaram de partido. Uma pesquisa realizada no primeiro semestre pelo Núcleo de Assuntos Estratégicos (NAE), da Presidência da República, com 50 mil formadores de opinião sobre diversos temas ligados ao desenvolvimento social e econômico do país, aponta que 94,3% dos entrevistados concordaram que empreender a reforma político-eleitoral pode ser uma atitude "boa " ou "muito boa " para o futuro do Brasil. O desafio é encontrar caminhos adequados para fazer com que os eleitores se sintam representados, de forma legítima e integral, no Parlamento, em todos os seus níveis.

A Câmara dos Deputados captou os sinais de descontentamento. No final de junho, enquanto fervia a investigação em torno de supostos pagamentos a parlamentares, no esquema do "mensalão ", a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJC) tirou da geladeira várias propostas que alteram o sistema político-eleitoral e deu um empurrão num processo que pode fazer da crise uma oportunidade para melhorar o sistema partidário brasileiro. Aprovou um conjunto de medidas, entre elas, a chamada "lista fechada " na qual o eleitor vota no partido e não nos candidatos individualmente. Também inclui o financiamento público de campanhas e a fidelidade partidária. Mas ainda falta muito para que o texto se transforme num conjunto robusto de medidas que reflitam os anseios da população por mais transparência, representatividade e ética política. Por enquanto, ele ainda é um agrupamento de itens um tanto quanto desencontrados, que dividem as opiniões de políticos, acadêmicos e representantes da sociedade civil.

Um dos principais focos de divergência de avaliações sobre o projeto de reforma política diz respeito ao tempo. Há quem defenda a urgência na aprovação de medidas que revitalizem o atual sistema eleitoral e legislativo e que, por isso, teriam de ser votadas até 30 de setembro, para passarem a vigorar já nas próximas eleições. Mas também existe o coro dos que acreditam que o turbilhão da crise é perigoso para o processo de construção de um instrumento tão fundamental para o aprimoramento dos mecanismos democráticos do país.

Uma das vozes que defendem cuidado com o tema é a do senador Marco Maciel (Partido da Frente Liberal/PFL-PE), vice-presidente da República no governo Fernando Henrique Cardoso. Para ele, é um erro decidir uma questão tão complexa e estrutural do país no calor dos acontecimentos, pois pode resultar em casuísmos. Já o deputado federal João Almeida dos Santos (Partido da Social Democracia Brasileira/PSDB-BA) defende que o Congresso deve aproveitar o momento, dar início ao processo de melhoria do sistema eleitoral e tentar reconstruir sua imagem. Reconhece, porém, que a empreitada é difícil, pois os pequenos partidos resistem, e mesmo o Partido da Frente Liberal (PFL), antes alinhado com as propostas vitoriosas na CCJC, já dá sinais de hesitação.

Entre os cientistas políticos brasileiros, Bolívar Lamounier, da consultoria Augurium, de São Paulo, defende que é melhor deixar passar a turbulência, pois as atenções estão concentradas nos casos de corrupção e não existe clima para pensar em questões institucionais. Ele considera modestas as propostas aprovadas na CCJC e propõe debates bem mais polêmicos, como o próprio sistema de governo, pois o "presidencialismo, com essa multiplicidade de partidos, cria uma situação de ingovernabilidade ". Para ele, o país deveria voltar a discutir a alternativa do parlamentarismo, que garante maior estabilidade política num ambiente com tantos partidos políticos.

Outro especialista que recomenda ir mais devagar com o andor é Maria Hermínia Tavares de Almeida, presidente da Associação Brasileira de Ciência Política (ABCP). "É necessário ir até o fim dessa crise gerada pelas denúncias de corrupção para depois decidir com serenidade, até porque não existe consenso nem no Congresso nem na sociedade sobre as prioridades para melhorar o sistema político-partidário ", diz. Para ela, o tema esteve na agenda nos anos 90, quando cientistas políticos e a elite das ciências sociais apostavam que o presidencialismo estava fadado ao fracasso no Brasil. Na avaliação de Almeida, era a economia, o ambiente de hiperinflação, que tirava a governabilidade. Com a estabilidade econômica posterior a 1994, no governo Fernando Henrique, surgiu um presidencialismo apoiado numa coalizão de partidos que funcionou, ao contrário das expectativas, conforme avalia Almeida, também professora do Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo (USP). Para ela, o governo Lula não soube operar as regras de um presidencialismo com alianças política e a crise ganhou força quando o deputado Severino Cavalcanti (Partido Progressista/PP-PE) assumiu a presidência da Câmara dos Deputados, em fevereiro, ao derrotar o candidato ungido pelo Palácio do Planalto. O que acontece, crê a professora, é que o atual governo "não chegou a praticar o presidencialismo de coalizão, pois ao assumir entregou cargos de ministro a partidos aliados, mas colocou os quadros do Partido dos Trabalhadores (PT) nas principais posições desses mesmos ministérios ", pondera, o que não teria legitimado o poder concedido.

Punição Em meio a tantas opiniões acadêmicas, começam a surgir também as vozes da sociedade civil. Em junho, o presidente da Confederação Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), cardeal Geraldo Majella Agnelo, declarou que "a apuração dos fatos recentes e a punição dos culpados não deverão deixar no esquecimento o desafio maior - a reforma do próprio sistema político nacional ". Criticou o fato de o Executivo recorrer, historicamente, ao clientelismo para dobrar resistências do Legislativo, com "a concessão de favores econômicos do Estado em troca de apoio aos projetos do governo ". Defendeu uma "reforma política com a participação da população " com estabelecimento da "lista partidária fechada ", financiamento público das campanhas e fortalecimento dos partidos. Vale lembrar que a Confederação sempre foi um dos principais atores da mobilização popular nas campanhas ligadas aos temas democráticos nas últimas décadas no país, como as manifestações pelas eleições diretas, na década de 80.

Entre os tópicos elencados pelo cardeal e por vários setores da sociedade como prioritários para serem decididos na reforma está o da proporcionalidade, por estados, de assentos na Câmara dos Deputados. O modelo atualmente em vigor no país não atribui o mesmo poder de voto a todos os eleitores, pois a distribuição da quantidade de deputados federais por estado não é proporcional à população, mas sim feita entre um piso de oito deputados para os estados menos populosos e um teto de 70 cadeiras para os com mais indivíduos. Se por um lado o assunto é de extrema importância para a sociedade, por outro ainda não recebeu a dimensão devida dentro do Congresso. Até agora, pouco avançou nos debates realizados e nenhuma proposta concreta foi feita para alterar a prática atual.

Listas O sistema de lista fechada por partido também ocupa o centro da proposta de reforma política que saiu da CCJC e terá de ser votada no plenário da Câmara dos Deputados e depois no Senado. O eleitor votaria no partido, e não no candidato.

Esse é um dos pontos mais polêmicos da proposta. A tendência do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) é apoiar a lista fechada, mas o tema ainda será discutido pelo Diretório Nacional. O PT também apóia a mudança, mas as resistências aumentam à medida que o espectro político caminha para o centro. O deputado federal Coriolano Sales (PFL-BA) critica a proposta de listas fechadas porque diminuiria a representação popular e transformaria a Câmara dos Deputados numa espécie de condomínio. O cientista político Fernando Abrúcio, professor da Fundação Getulio Vargas de São Paulo (FGV-SP), afirma que a adoção da lista fechada só funciona quando existe uma forte participação dos filiados na vida partidária, o que daria legitimidade para as convenções que escolhem os candidatos e limitaria o poder dos caciques que comandam a máquina partidária. "Existe um grupo que controla as decisões partidárias até mesmo no PT. Assim, é melhor ficar com o método atual e as candidaturas individuais ", argumenta Abrúcio.

Quem discorda dessa avaliação é Lamounier, para quem a adoção da lista fechada provocaria o fortalecimento da participação nos partidos. "As convenções para decidir quais serão os candidatos ganharão importância, serão muito disputadas e atrairão a cobertura da imprensa, e isso vai contribuir para melhorar o nível dos partidos ", opina. Outra vantagem colateral, segundo Lamounier, é que os partidos terão de mostrar suas propostas e estratégia, despersonalizando o processo eleitoral. "Se a principal proposta de um partido for promover uma reforma tributária, terá de colocar no topo da lista especialistas no assunto. " Além disso, diz, "na maioria dos partidos existentes, a decisão de escolher os candidatos aos cargos nas eleições proporcionais já é feita por uma oligarquia partidária ".

Fernando Limongi, cientista político, pesquisador do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap) e professor da USP, é contrário à proposta de fechar as listas, "pois vai diminuir o poder de escolha dos eleitores, que será passado para os dirigentes partidários ". Para ele, a idéia não será aprovada no plenário da Câmara dos Deputados, se mantido o formato do momento, "pois os atuais parlamentares ficarão com medo de não serem colocados na lista da próxima eleição ". Além disso, lembra, o atual sistema dá a opção de o eleitor apoiar o partido, e não os indivíduos, ao votar na legenda. Nas eleições para deputado federal em 2002, cerca de 8,6 milhões de eleitores votaram em legendas, o que representou 10% dos votos válidos. Entre os maiores partidos, o Partido Democrático Trabalhista (PDT) colheu 18,4% de seus votos pela legenda e o PT ficou com 14,6%.

Almeida, da ABCP, avalia que a proposta de listas fechadas dificilmente será aprovada, sem contar que dará mais controle da escolha dos candidatos às lideranças partidárias tradicionais, que "vêm perdendo espaço para novos parlamentares ". Ademais, prejudicaria os candidatos "que defendem correntes de opinião ". Deverão ficar contra a proposta de lista fechada os deputados federais da bancada evangélica e do chamado baixo clero, um grupo informal de pelo menos 120 parlamentares que aparece pouco na mídia, mas foi decisivo para que Cavalcanti assumisse a presidência da Casa. Entre os partidos com grandes bancadas, o PT e o PSDB podem apoiar a mudança, e o Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) e o PFL tendem a se apresentar divididos na hora da decisão.

Financiamento A rejeição do sistema de listas fechadas implicará, quase automaticamente, no sepultamento de outra proposta que emergiu da CCJC em junho: o financiamento público das campanhas. A idéia é que o Tesouro destine uma verba predefinida para financiar os partidos que disputam eleições. "O financiamento público só funciona se emplacar a proposta de listas fechadas, mas o contrário não é verdadeiro ", garante o deputado Santos, do PSDB. De fato, seria muito difícil operacionalizar a distribuição de recursos para a miríade de candidatos individuais. Nas eleições municipais do ano passado, concorreram 300 mil candidatos aos cargos de vereador e 15 mil aos de prefeito. Nas eleições de 2002, foram 4.298 pessoas para 513 vagas de deputado federal. Ficaria ainda mais difícil controlar as prestações de conta do uso dos recursos.

Já no sistema de listas fechadas o dinheiro seria distribuído aos partidos, que assumiriam a responsabilidade de explicar como foram utilizados. Há muita divergência sobre a validade do financiamento público. O deputado federal Rubens Ottoni (PT-GO), que relatou a proposta de reforma política na CCJC, defende o financiamento público com a justificativa de que poderia reduzir até dez vezes o custo das campanhas políticas.

A proposta não desperta muito entusiasmo entre os acadêmicos. "O financiamento público não impedirá que empresas continuem contribuindo para a campanha de candidatos nos quais têm interesse, com a utilização de dinheiro do caixa dois. Se o objetivo for diminuir os gastos em campanhas eleitorais, existem formas muito mais eficazes ", avalia o cientista político Octávio Amorim Neto, professor de Ciência Política no curso de pós-graduação de Economia da FGV do Rio de Janeiro. E coloca uma proposta na mesa: reduzir o número de circunscrições eleitorais em cada estado, destinando a cada uma delas uma parcela das vagas a deputado federal ou estadual proporcional à distribuição demográfica. Em São Paulo, por exemplo, o estado seria dividido em dez circunscrições e cada uma elegeria sete deputados. "Assim, os candidatos não precisariam fazer campanha em todo o estado, mas apenas na sua circunscrição, e gastariam menos. Além disso, ficariam mais perto de seu eleitorado, que também ganharia maior capacidade de controlá-los ", prossegue Amorim. De quebra, ele defende que essa modificação resolveria o problema da sub-representação das grandes cidades nas eleições proporcionais caso o desenho das circunscrições respeite a distribuição populacional. "Hoje em dia, a cidade do Rio de Janeiro tem metade da população do estado, mas elege menos da metade da bancada fluminense de deputados federais ", argumenta.

Outro que discorda do financiamento público proposto é Limongi, da USP, "até porque ele já existe, graças ao horário eleitoral gratuito e aos recursos do Fundo Partidário, que são repassados pelo TSE aos partidos registrados ", ou seja, os partidos usam e abusam de espaços que custariam uma fortuna se precisassem ser pagos. Abrúcio, por sua vez, acha que a proposta da CCJC está errada ao impedir que indivíduos ou empresas contribuam para as campanhas de seus candidatos, pois fere a liberdade das pessoas em participar do processo político, e isso pode resultar em maior distanciamento entre a sociedade e seus representantes na vida pública. Sem contar "que continuaria a existir financiamento privado perverso e ilegal ", diz. Por fim, faz uma sugestão para controlar melhor as despesas em campanhas eleitorais: "No modelo atual, a Justiça Eleitoral faz o controle das contribuições e despesas após as eleições, quando deveria ser feito durante o processo ". Ele propõe uma alteração na legislação, de forma que partidos e candidatos fossem obrigados a prestar contas através da internet, com atualização das informações, por exemplo, a cada quinzena, aberto a todos, ao longo da campanha eleitoral. "Assim, aumentaria a transparência do processo e o controle do eleitorado, além de diminuir as chances de descobrirem muito tarde a prática de ilegalidades ", argumenta. A atual sistemática define prazos para prescrição de violações à legislação eleitoral na prestação de contas dos candidatos. Por isso, se for comprovado que algum deputado federal investigado pela Comissão Parlamentar Mista do mensalão praticou irregularidades na campanha de 2002, não poderá ser punido pela Justiça Eleitoral. "As regras devem mudar para punir também os partidos, o que inibiria a prática de ilegalidades, pois atualmente só os candidatos podem ser punidos ", opina Limongi.

Na linha de reduzir os custos das campanhas eleitorais, o deputado Santos, do PSDB, propõe alterações pontuais: proibir os chamados "showmícios " e que os candidatos distribuam brindes para uso pessoal, como bonés e camisetas. Para ele, o tempo das campanhas eleitorais deveria ser reduzido de 75 para 45 dias. Hoje em dia, o horário eleitoral no rádio e na televisão dura 45 dias, mas é antecedido por um período de 30 dias em que pode ser feita a campanha nas ruas. Santos acredita que seria muito mais fácil aprovar essas modificações no Congresso.

Migração Outra deficiência do sistema partidário vigente, evidenciada com a crise do mensalão, é a facilidade com que os parlamentares podem trocar de partido. Nada mais, nada menos do que 145 deputados federais eleitos em 2002 mudaram de partido pelo menos uma vez, o que representa quase 30% das 513 cadeiras. No total, ocorreram 217 migrações, pois 47 deputados mudaram mais de uma vez. A intensidade das trocas de partidos pelos deputados federais significa fraudar o eleitor, afirma Lamounier, "pois o mínimo que ele espera é que seu candidato continue no partido pelo qual foi eleito ". Ele faz uma comparação com as relações de negócio. "Ninguém vai investir numa empresa que trocou o seu presidente dez vezes nos últimos dois anos. "

Para tentar conter as mudanças, a CCJC aprovou em junho uma alteração no regimento interno da Câmara dos Deputados que, se aprovada em plenário, usará a formação da bancada nas eleições como critério para a distribuição dos cargos em comissões. Até a eleição de Cavalcanti, a presidência da Casa ficava com o partido que tinha a maior bancada, mas valia a existente na posse dos deputados federais. O balanço de poder nas bancadas também servia para definir os presidentes das principais comissões, cargos que são cobiçados pelo potencial de influir nas decisões e pela alentada estrutura de suporte, desde os espaçosos gabinetes até a assessoria que fica à disposição.

Na opinião de Abrúcio, essa mudança regimental não será suficiente para conter a migração dos deputados, motivados pela possibilidade de indicarem pessoas para cargos no Executivo Federal ou para que os próprios parlamentares os assumam. Não é por outra razão que houve tantas trocas logo depois das eleições de 2002, na maioria das vezes em direção aos partidos-membros da base de apoio do governo Lula. Ele acha correta a proposta, em fase de discussão na CCJC, que amplia de um para dois anos o prazo de filiação partidária necessário para que alguém concorra a qualquer cargo eleitoral pela agremiação. "A falta de fidelidade partidária prejudica a imagem do Congresso perante os eleitores ", diz.

O cientista político Limongi considera que o tema não é relevante, até porque não existe qualquer limitação à troca de partidos em países como Estados Unidos, França ou Inglaterra, mas é um fenômeno de democracias que promulgaram suas Constituições no período mais recente, como a Espanha. "Não dá para voltar ao período da ditadura militar, quando a fidelidade partidária era imposta ", afirma.

De acordo com o cientista político Carlus Ranulpho Felix de Melo, em seu artigo "Migração partidária na Câmara dos Deputados ", até 1990 as trocas de partidos foram impulsionadas pela reagrupação partidária, mas dali em diante passaram a obedecer a lógica da competição político-eleitoral, com a concentração no primeiro ano do mandato, quando os deputados buscavam a melhor legenda, já de olho nas eleições municipais do ano seguinte. Melo, que é professor do Departamento de Ciências Políticas da Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais, mostra que na década de 90 o Partido Comunista do Brasil (PcdoB) foi o que registrou a menor troca, pois apenas 6% de sua bancada na Câmara de Deputados mudou. Os campeões foram o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e o Partido Liberal (PL), com, respectivamente, 44% e 57% de migração em suas bancadas de deputados federais.

Barreira Outra mudança prevista no projeto de reforma política aprovado pela CCJC é a tentativa de barrar a representação de pequenos partidos, muitos dos quais não têm nenhuma base ideológica e são acusados de vender vagas a quem deseja disputar cargos de vereador ou de deputado estadual e federal. A chamada cláusula de barreira está prevista na legislação eleitoral desde 1995, quando estabelecia que somente teriam direito a representação parlamentar os partidos que conseguissem 5% dos votos válidos - excluídos os brancos e nulos - nacionalmente.

Agora, a proposta que emergiu da CCJC propõe reduzir a 2% a votação requerida nacionalmente, para assegurar a representação nas diversas Casas do Legislativo. Se estivesse em vigor a exigência de 5% dos votos em escala nacional, apenas os seguintes partidos, entre os 27 registrados no TSE, teriam direito a representação parlamentar, levando-se em conta os resultados de 2002: PT, PMDB, PSDB, PFL, PP, Partido Socialista Brasileiro (PSB) e PDT. Se aprovada a cláusula de barreira de 2%, também entrariam na lista os seguintes partidos: PTB, PL, Partido Popular Socialista (PPS), PCdoB e Partido da Reedificação da Ordem Nacional (Prona), sempre de acordo com os resultados de 2002.

A mudança na legislação eleitoral com mais chance de aprovação no Congresso é o fim da obrigatoriedade de verticalização das coligações partidárias. Pelas regras definidas em 2002 pelo TSE, os partidos com candidatos à Presidência da República são obrigados a repetir a mesma aliança nos estados e municípios. A proposta já tinha sido aprovada no Senado e foi acatada em junho pela Comissão Especial da Câmara dos Deputados, assegurando aos partidos autonomia para fazer suas coligações eleitorais. Assim, um partido pode participar de uma coligação num estado diferente daquela feita em escala nacional. Na avaliação de Renan Calheiros (PMDB-AL), presidente do Senado, o fim da verticalização das coligações e o fortalecimento da fidelidade partidária são as alterações que têm mais chance de ser aprovadas neste ano.

Enfim, os parlamentares, especialmente os deputados federais, estão de olho na percepção pública da imagem do Congresso. Não receberam boas notícias com a divulgação de pesquisa feita pelo instituto Datafolha em julho, pois o índice de reprovação à Câmara e ao Senado atingiu o patamar mais alto dos últimos 12 anos: 46% dos entrevistados classificam como ruim ou péssima a atuação de senadores e deputados; 36% apontam como regular; e 11% como ótima ou boa. A avaliação só foi pior em 1993, quando uma Comissão Parlamentar de Inquérito investigou o desvio de verbas públicas por deputados federais no "escândalo do Orçamento ". Naquela ocasião, 56% dos brasileiros consideravam o desempenho dos congressistas ruim ou péssimo.