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Corrupção Praga mundial - Suborno, desvio de verbas e fraude provocam perdas econômicas de 1 trilhão de dólares por ano

2005. Ano 2 . Edição 12 - 1/7/2005

Subornos, desvios de verbas e fraudes provocam perdas econômicas mundiais de 1 trilhão de dólares por ano. Organizações internacionais procuram meios de detectar, controlar e punir os responsáveis pelo rombo. Aqui e em todo o planeta
 


Por Clarissa Furtado, de Brasília

Propina, caixinha, pedágio. É tudo suborno, um dos tipos mais comuns de corrupção. Pode envolver burocratas, como Maurício Marinho, dos Correios brasileiros, filmado quando recebia uma propina de 3 mil reais. Mas não é prerrogativa dos países em desenvolvimento, pois em 1976 o príncipe consorte da Holanda, Bernardo, casado com a rainha Juliana, foi acusado de receber 1,5 milhão de dólares da Lockheed, fabricante norte-americana de aviões, que disputava uma concorrência para fornecer caças para a aviação daquele país. A comissão que investigou o caso não conseguiu obter provas, mas o príncipe caiu em desgraça e foi proibido de usar títulos militares. Na década de 90, na Itália, a operação Mãos Limpas constatou que Giulio Andreotti, cinco vezes primeiro-ministro, se beneficiava de ligações perigosas com a máfia. Mesmo o respeitado presidente françês Valéry Giscard d 'Estaing não conseguiu preservar sua reputação depois das acusações de ter recebido diamantes de presente do ditador da República Centro-Africana, Jean-Bédel Bokassa, em troca de apoio político. O mal também afeta o setor privado, como aconteceu na empresa de energia norte-americana Enron, cujas práticas contábeis prejudicaram os acionistas. No final das contas, a sociedade arca com o prejuízo, pois o custo da corrupção acaba embutido no preço dos bens e serviços ou no aumento de tributos pagos aos governos.

A praga da corrupção provoca perdas econômicas da ordem de 1 trilhão de dólares anuais, segundo estimativa do Banco Mundial. E os danos são proporcionalmente maiores para os pobres, como lembrou o secretário-geral da Organização das Nações Unidas (ONU), Kofi Annan, no final de 2003, quando foi assinada a Convenção da ONU que se tornou o primeiro instrumento global de combate à corrupção. No meio do fogo cruzado que atingiu o governo federal, por causa do escândalo do "mensalão ", o presidente Lula tratou de ratificar a Convenção da ONU e passar um sinal para a sociedade. Foi o 26.º país a fazer a ratificação e faltam apenas mais quatro para que ela entre em vigor.

Mutirão É crescente a mobilização internacional para combater a corrupção e o suborno. A iniciativa pioneira coube à Câmara Internacional de Comércio, organização sediada em Paris, que em 1977 lançou um conjunto de regras sobre o que as empresas deveriam fazer para debelar a corrupção. Em 1997 foi a vez da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD, da sigla em inglês) adotar o primeiro instrumento para combater o suborno em negócios internacionais. Todos os 30 membros da OECD assinaram a convenção que criminaliza esse tipo de procedimento e que teve a adesão de seis países não membros, entre eles o Brasil. O Banco Mundial, por sua vez, só concede financiamentos para obras de infra-estrutura em que as regras de transparência e controle de corrupção sejam claramente cumpridas. Em janeiro deste ano, um grupo de empresas da área de mineração, metalurgia e construção civil aproveitou a assembléia do IV Fórum Econômico Mundial, em Davos, na Suíça, e lançou uma iniciativa para coibir as práticas de suborno e extorsão. Petrobras e Petróleos Ipiranga são as empresas brasileiras incluídas nas 67 que subscreveram a iniciativa, em cooperação com a Transparência Internacional e o Instituto de Governança de Basiléia, na Suíça.

Para Geraldine Joslyn Fraser-Moleketi, ministra de Serviços Públicos e Administração da África do Sul e uma das palestrantes do IV Fórum Global de Combate à Corrupção, realizado em Brasília no começo de junho, o movimento global anticorrupção avançou, "mas trata-se de um processo relativamente recente, que só se formalizou na última década. Até então, era uma característica líquida e certa dos negócios realizados no mundo ". Para a ministra, o fortalecimento surgiu em razão de três tendências mundiais: o interesse maior pela democracia, o crescimento do crime organizado e a globalização.

Apesar do esforço internacional para atacar a corrupção, ainda não existe uma definição universalmente aceita para o termo e a legislação para combatê-la varia de um país para outro. O objetivo da Convenção da ONU é justamente buscar um padrão comum para prevenir e combater a corrupção. Tirar proveito de um cargo ou do poder público para um ganho privado é a definição mais comum no aparelho de Estado. Para Daniel Kaufmann, diretor de governança global do Banco Mundial, a definição é imprópria, pois o ônus do conceito recai apenas sobre os funcionários públicos, desconsiderando o papel dos corruptores. Além disso, supõe que todos os atos legais não são corruptos, "o que nem sempre corresponde à realidade ".

Percepção Também é muito difícil mensurar o fenômeno, porque a maioria dos dados usados pelo Banco Mundial e por outros órgãos que se dedicam a estudar o assunto, como a Transparência Internacional, são baseados em pesquisas que lidam com a percepção da corrupção e não com provas concretas sobre o assunto. Como os corruptos não costumam passar recibo de suas transações, é difícil medir com precisão o tamanho do problema. A maioria dos estudos baseia-se em questionários endereçados a empresários e entidades, como as agências de classificação de risco de mercados. Nas consultas, as pessoas são incentivadas a dizer se já presenciaram episódios de corrupção e se acreditam que o problema existe. Assim, pode acontecer que a divulgação de casos e escândalos, mesmo que resultem de ações para coibir a corrupção, faça aumentar a percepção para esse tipo de crime e piorar a classificação de um país no ranking mundial.

"O problema de todas essas medições é que elas não têm base empírica. Eu poderia antecipar praticamente todas as conclusões dos estudos do Banco Mundial. O ranking acaba refletindo vários preconceitos, de que a América Latina, por exemplo, é mais corrupta do que os Estados Unidos e de que os países nórdicos são praticamente livres desse mal ", afirma Fernando Limongi, professor do departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo (USP). Para ele, o problema deve ser muito maior do que o noticiado nos Estados Unidos, por exemplo, onde o sistema de financiamento político de campanhas é extremamente frágil e sujeito a troca de favores entre as grandes indústrias e o governo. (leia o quadro na pág. anterior). "O que acontece nos países mais desenvolvidos é que a imprensa acoberta fatos. Assim como na França, onde o presidente durante anos teve outra família e isso nunca foi divulgado, inúmeros casos de corrupção podem estar escondidos e a impressão que temos é que é um país livre desse tipo de coisa ", diz.

Um dos poucos consensos sobre o tema é que a corrupção funciona como outras escolhas econômicas: o corrupto compara os benefícios que terá ao praticar atos ilícitos com o risco de ser descoberto e punido - por exemplo, pena de prisão ou de ter seus bens tomados pela Justiça. "No Brasil, a chance de alguém ser condenado por corrupção é mínima. Do ponto de vista estatístico ou econômico, acaba sendo um excelente negócio ", diz Lucas Rocha Furtado, procurador do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União (TCU).

Conjuntura "A corrupção não acontece porque as pessoas são más, existem causas objetivas que estão no arcabouço institucional e administrativo do país. Para combatê-la é importante identificar quais são as vulnerabilidades no processo decisório que favorecem atitudes incorretas e tentar limitar esses problemas. Por isso seria necessário que a administração pública se conhecesse melhor ", avalia Cláudio Weber Abramo, diretor executivo da organização não-governamental Transparência Brasil. Para diminuir a corrupção, é necessário fazer reformas institucionais, como a aprovação de uma emenda constitucional para que o cumprimento do Orçamento federal seja obrigatório, propõe Abramo. Atualmente, o Orçamento é elaborado pelo Executivo e aprovado pelo Congresso Nacional, mas os recursos nem sempre vão para os lugares previstos. José Antônio Moroni, do Instituto de Estudos Sociais e Econômicos (Inesc), concorda, pois "o Orçamento federal virou um meio de barganha entre Executivo e Legislativo. As emendas parlamentares, por exemplo, acabam sendo um instrumento de pressão sobre o Executivo. As constantes mudanças no Orçamento reduzem a transparência dos dados e do controle pela sociedade ".

Na avaliação de Abramo, outro problema no Brasil é o excesso de cargos de confiança no governo federal, que chegam a 19,2 mil, ante 5 mil nos Estados Unidos, por exemplo. "Eu gostaria de saber quem são esses milhares de pessoas, o cargo que elas ocupam e por quem foram indicadas, mas não temos acesso a essa lista ", afirma. Para ele, o escândalo recente dos Correios é um exemplo do risco de corrupção associado aos cargos em comissão, já que o ex-diretor de administração da estatal Antônio Osório Batista foi um dos nomes indicados pelo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), em troca do apoio político ao governo. No entanto, não há garantia de que o servidor aprovado em concurso será mais honesto do que aquele nomeado. Jorge Hage, subcontrolador-geral da União, por exemplo, defende essa tese lembrando que o subordinado de Batista nos Correios, o ex-chefe do Departamento de Contratação e Administração de Material dos Correios Maurício Marinho, é um servidor de carreira. Nem sempre os cargos de confiança são ocupados por pessoas alheias à empresa. Em diversas estatais, os estatutos limitam o acesso de profissionais externos a um número bastante restrito, cerca de um ou dois, como, por exemplo, no Banco do Brasil e na Caixa Econômica Federal. Em outros casos, como no Banco Popular, ninguém de fora pode ser nomeado.

Reconstrução O ministro da Justiça, Márcio Thomaz Bastos, argumenta que a corrupção acontece quando as instituições públicas estão enfraquecidas, ficando mais suscetíveis à pressão privada. "Por isso, o combate eficaz à corrupção implica na reconstrução das instituições, no aperfeiçoamento da integração entre elas e na transparência da gestão ", afirma. Uma alternativa, propõe Lucas Furtado, procurador do TCU, é controlar melhor os atos em que o gestor público tem discricionariedade, ou seja, pode agir com ampla liberdade. "Quando tal poder é exercido para a liberação de recursos públicos e não há acompanhamento e fiscalização sistemáticos, aumenta muito a chance de corrupção. " Para Abramo, da Transparência Brasil, falta um órgão totalmente independente e autônomo para diagnosticar e punir casos de abuso de poder.

No formato atual, a Controladoria Geral da União (CGU) tem o papel de examinar e auditar as contas dos ministérios e das prefeituras, mas não tem poder de sanção sobre os outros órgãos do governo. Os relatórios produzidos pela CGU são encaminhados aos ministérios e ao TCU para que sejam tomadas providências administrativas, mas nada garante que as determinações serão cumpridas. Em alguns casos, as conclusões da CGU vão para o Ministério Público (MP) ou para a Advocacia Geral da União, que têm a responsabilidade de propor ações penais ou civis. O TCU também opera com certas restrições, pois pode punir irregularidades no setor público, mas os acusados têm a possibilidade de recorrer ao Poder Judiciário e obter decisões favoráveis.

Já a punição penal depende sempre da proposição de ações pelo MP, baseadas em inquéritos policiais. Nesse ponto, aparece mais um problema. Promotores e delegados de polícia raramente trabalham em parceria, o que dificulta a obtenção de provas que sejam aceitas pelos juízes. Marcelo Mendroni, promotor do estado de São Paulo, conta que, em 1975, a Alemanha mudou seu código penal e deu ao promotor de justiça a responsabilidade de dirigir os inquéritos. Todos os países da Europa seguiram o exemplo a partir da década de 80 e, segundo Mendroni, tiveram com isso uma grande redução na criminalidade e na corrupção. "Aqui, o MP fica absolutamente à mercê da polícia, e muitas vezes os inquéritos não trazem provas suficientes ", diz.

Nas raras vezes em que há uma cooperação maior, como no caso das forças-tarefas da Polícia Federal (PF) em conjunto com o Ministério Público e a Receita Federal, o resultado são operações bem-sucedidas de desmonte de redes de corrupção. O problema é que a PF não tem estrutura nem poder para investigar todo tipo de crime e se concentra nos crimes classificados como federais. Para Sílvio Marques, também do MP paulista, existe pouco diálogo entre o MP e os órgãos de administração, como o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), responsável por acompanhar operações financeiras suspeitas. Vencidas todas essas dificuldades, as ações começam a correr, mas surge então outro obstáculo: a possibilidade de inúmeros recursos contra as decisões da Justiça, permitidos pelos códigos de processo civil e penal.

O exemplo chileno mostra que é possível ter sucesso no combate à corrupção. O Chile está entre os países com avaliação positiva no ranking do Banco Mundial por tomar diversas providências: reduzir o número de cargos preenchidos por indicação política de 3,5 mil para 700; aprovar lei sobre financiamento público de campanhas eleitorais; melhorar as normas sobre licitações; e incentivar as compras eletrônicas pelo governo. No Brasil, o presidente assinou, em maio passado, um decreto obrigando que todas as compras governamentais de valor inferior a 650 mil reais sejam feitas pela internet. Além disso, os chilenos podem controlar pela internet como estão votando os parlamentares, o que aumenta a consciência política e o controle da sociedade.

 
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