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Políticas Públicas - O poder de compra do governo

2005. Ano 2 . Edição 10 - 1/5/2005

Como as aquisições governamentais poderão ser usadas para fomentar o desenvolvimento tecnológico e apoiar pequenas empresas nacionais.
 


Por Ottoni Fernandes Jr., de Brasília com Clarissa Furtado

O governo federal é o maior consumidor do Brasil. No ano passado comprou 1,5 bilhão de reais em remédios e meio bilhão de reais em livros, especialmente didáticos. A bagatela de 108 milhões de reais foi destinada à aquisição de nada menos que 1.058.719 cartuchos para impressoras. Isso apenas na administração direta, sem contar as empresas estatais. Somente a Petrobras adquiriu 1,85 bilhão de dólares em bens e serviços durante 2004, incluindo encomendas de plataformas de exploração que podem valer um bilhão de dólares cada.

Estima-se que as compras dos três níveis de governo, somados os 5.560 municípios, os 27 estados e a área federal, sejam da ordem de 120 bilhões de reais, algo em torno de 6,7% do Produto Interno Bruto (PIB). O poder gigantesco, entretanto, não tem sido usado para fortalecer micro e pequenas empresas, para favorecer o desenvolvimento regional ou incrementar o processo de inovação tecnológica. A camisa-de-força da Lei nº 8.666, de 1993, que rege as compras governamentais, impede qualquer tipo de direcionamento. O vencedor é aquele que oferece o menor preço, o que nem sempre é sinônimo de qualidade.

Um estudo feito por Ricardo Pereira Soares, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), em Brasília, mostra que as empresas inovadoras, com produtos de tecnologia diferenciada, enfrentam dificuldades para vender ao governo, e que 68,7% das compras federais foram feitas com firmas especializadas em produtos padronizados. O estudo avaliou os fornecedores e Soares concluiu: "O governo federal não utiliza seu poder de compra para induzir a inovação e o desenvolvimento da capacitação científica e tecnológica do parque industrial nacional e as firmas que mais se beneficiam são as que fizeram menos inovação".

A Lei nº 8.666 procurou moralizar o processo. Impede que sejam colocadas nas licitações condições que restrinjam a competição ou que estabeleçam preferência por naturalidade, localização geográfica, porte ou nacionalidade. Mas não permite que a aquisição de bens e serviços pelo setor público seja usada para financiar a pesquisa e o desenvolvimento. A prática é comum nos Estados Unidos, onde um fornecedor com potencial de inovação tecnológica tem a possibilidade de receber pagamento antecipado, no momento em que é feito o pedido, e o governo pode até ser mesmo dispensado de comunicar a abertura de um processo de licitação.

Segundo Soares, sem contrariar as normas da Organização Mundial do Comércio (OMC), o poder de compra governamental deveria ser empregado para "regulamentar as características dos bens produzidos no país e induzir o desenvolvimento tecnológico se combinar duas exigências: a de comprar a um preço conveniente e a de elaborar uma boa especificação tecnológica do produto". Seu trabalho, "Compras governamentais: características das firmas industriais e participação das que inovam", será publicado em breve.

Escala É intenção do governo adequar a legislação à Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior, para que ela sirva como instrumento para o desenvolvimento tecnológico e o apoio a micro e pequenas empresas. A Organização das Nações Unidas (ONU) avaliza iniciativas como essa. Defende que "os governos precisam promover empreendimentos na área de ciência, tecnologia e inovação por meio de compras governamentais e incentivos tributários, com um enfoque especial no estímulo à expansão de negócios pequenos e médios", como propôs em janeiro o grupo de especialistas da força-tarefa sobre ciência e tecnologia do projeto Objetivos do Milênio.

O poder de fogo das aquisições governamentais é mesmo assombroso. A construção de mais uma usina nuclear, para a produção de energia elétrica, pode gerar uma onda de negócios com um alcance enorme e criar condições para que todo um leque de fornecedores ganhe economia de escala. A Lei nº 8.666, entretanto, regula a construção de uma usina hidrelétrica da mesma forma que a instalação de um aparelho de ar-condicionado na parede de um escritório - como se seus efeitos para o país como um todo fossem semelhantes.

Há algumas exceções, como os equipamentos sofisticados de uso militar, caso em que as regras são mais flexíveis. O Ministério da Aeronáutica, por exemplo, contratou a Embraer para modernizar seus 46 aviões de caça F5 BR, um negócio de 285 milhões de dólares. A reforma dará mais 15 anos de vida útil às aeronaves. Os equipamentos eletrônicos da chamada aviônica são fornecidos pela empresa israelense Elbyts Systems, mas a Força Aérea Brasileira (FAB) estabeleceu no edital que deveria haver uma compensação por parte do fornecedor.

 

Assim, a Elbyts adquiriu a Aeroeletrônica, empresa brasileira localizada em Porto Alegre, que está recebendo investimentos de dez milhões de dólares para funcionar como centro de manutenção de toda a frota da FAB. Com isso, uma tecnologia de ponta que os brasileiros desconhecem aportará no país, e profissionais de alta qualificação serão treinados para lidar com ela.

Outro exemplo foi o contrato firmado para a aquisição de novos aviões de transporte para a FAB, em que a fornecedora, a Casa da Espanha - pertencente ao grupo EADS, controlador da montadora das aeronaves européias Airbus -, ofereceu a contrapartida de adquirir 30 milhões de dólares em peças e partes de fornecedores brasileiros. As compras de aviões compõem o programa de modernização da capacidade de controle do espaço aéreo. E incluem os caças que substituirão os velhos Mirage, cuja vida útil está esgotada.

As aquisições da FAB sempre implicam em contrapartidas na importação de bens, serviços ou tecnologia, que pode envolver licenciamento ou transferência de conhecimento, produção de parte dos equipamentos no Brasil, investimentos ou formação de pessoal técnico. Em certos casos, é possível beneficiar também instituições de pesquisa existentes no Brasil. Há, porém, nas Forças Armadas brasileiras e na comunidade científica, críticos dos acordos de compra de equipamento de alta tecnologia, de uso militar ou civil, com cláusulas de compensação (off set). Seu argumento é que eles impedem que o ciclo completo, desde a pesquisa até a produção, seja desenvolvido no Brasil e bens e serviços considerados estratégicos deveriam ser reservados para a criação e a produção nacional. Alguns oficiais da Aeronáutica defendem, por exemplo, que os novos caças deveriam ser totalmente brasileiros.

Defesa Outro projeto na área militar desperta enorme interesse de empresas e centros de pesquisa, que aguardam o lançamento da Política Nacional da Indústria de Defesa (Pnid) e do conseqüente reaparelhamento das Forças Armadas, cuja meta é reduzir a dependência da importação de equipamentos e tecnologias. A Pnid definirá produtos e serviços considerados estratégicos, bem como a lista das empresas fornecedoras. Pretende-se privilegiar o aspecto técnico na licitação, sem correr o risco de privilegiar fornecedores. Espera-se que a indústria bélica brasileira seja fortalecida, a exemplo do que aconteceu com a Embraer, impulsionada pelas encomendas da FAB.

O brigadeiro Antônio Hugo Chaves, ex-diretor do departamento de logística do Ministério da Defesa, é engenheiro eletrônico formado pelo Instituto Tecnológica da Aeronáutica (ITA) (leia entrevista com Michal Gartenkraut, reitor do ITA, na pág. 8) e acaba de assumir o Comando Aéreo Regional, sediado em Belém do Pará. Ele lembra que a indústria bélica brasileira chegou a exportar 1,5 bilhão de dólares anuais na década de 80, quando ganhou escala graças às encomendas das Forças Armadas. Em 2004 as exportações nessa área somaram apenas 284 milhões de dólares.

E dá um bom exemplo de como aquisições de uso militar podem fomentar o progresso tecnológico: "A encomenda de software de controle do tráfego aéreo brasileiro junto a uma empresa nacional permitiu o desenvolvimento de novos processos e programas e de um serviço que passou a ser exportado". Produtos e serviços de amplo uso civil nasceram de encomendas militares, como é o caso da internet, cuja implantação foi financiada pelo Departamento de Defesa, ou do sistema global de geoposicionamento. "A Lei nº 8.666 é muito boa, mas precisa ser flexibilizada para fomentar novas tecnologias", diz o brigadeiro.

Leilão O governo federal começa a se movimentar nessa direção e a iniciativa ficou a cargo da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. É ali que se gerenciam as compras feitas pela administração direta federal, pelas autarquias e fundações, cujo valor alcançou 15 bilhões de reais em 2004. Uma primeira etapa implica mudanças na lei das licitações que deixará ao abrigo da Lei nº 8.666 apenas as contratações de bens e serviços não-comuns, como obras públicas e serviços de consultoria especializada.

As demais aquisições, inclusive de serviços de manutenção predial, seriam regidas pela Lei nº 10.520, de 2002, que admite o uso de leilões, ou pregões, até via internet. Assim o processo fica muito mais ágil, com economia substancial para o comprador. Toda a documentação pode ser fornecida por meios eletrônicos e vale o que está determinado na lei do pregão: primeiro se verifica quem oferece o melhor preço e depois é que se confere a habilitação formal e o atendimento às exigências técnicas e de documentação do vencedor. O processo é justamente o inverso do previsto na lei das licitações.

A expectativa de Rogério Santanna, secretário de Logística e Tecnologia da Informação, é que a mudança resulte em grande redução do tempo de contratação e de custos. Até porque a Lei nº 8.666 permite que empresas derrotadas entrem com recursos por causa de uma vírgula incorretamente colocada no edital de licitação e atrasem todo o processo. A alteração possibilitará também uma boa economia para os fornecedores. Primeiro porque a documentação poderá ser repassada por meios eletrônicos - o que simplifica os procedimentos burocráticos - e depois porque caberá ao comprador verificar se existe alguma pendência fiscal.

 

A consulta por meio eletrônico, para verificar se o vencedor na fase de preço tem pendências com a Previdência Social, com o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço ou com a Receita Federal, dispensa a apresentação de certificados. Segundo Santanna, o novo projeto de lei está na Casa Civil da Presidência da República e depende de negociação no Congresso que facilite sua tramitação. A tarefa não será fácil. Existem 85 projetos de alteração na Lei das Licitações nos escaninhos do Legislativo.

Pequenas Em outra frente, o governo federal propõe vantagens para as micro e pequenas empresas nas compras governamentais, seguindo o exemplo dos Estados Unidos. A modificação terá de ser feita por emenda constitucional e ficará abrigada na Lei Geral sobre empresas de pequeno porte, que está em fase de consulta pública, depois de ter seu arcabouço montado pelo Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).

Se aprovada, todas as compras de bens e serviços de até 80 mil reais ficarão reservadas às micro e pequenas empresas, que também serão beneficiadas pela desburocratização de procedimentos e pela possibilidade de participar do processo através de leilão via internet. A proposta de Lei Geral do governo define as faixas de faturamento anual para enquadramento: até 480 mil reais para micro e até 3,6 milhões para pequenas, e é mais generosa do que a elaborada pelo Sebrae, que reserva às micro e pequenas empresas as compras governamentais de até 50 mil reais.

Santanna informa que outra mudança na Lei nº 8.666 permitirá a subcontratação para obras públicas, no valor de até 300 mil reais, de pequenas empresas locais, com o objetivo de fomentar o desenvolvimento regional. O Sebrae vai mais longe nessa direção e deseja que 25% de todas as obras públicas, desde a reforma de um prédio até a construção de uma usina hidrelétrica, sejam subcontratadas de empresas de pequeno porte, como informa Ricardo Tortorella, consultor da instituição. Mas há os que se opõem à idéia. É o caso de Luis Fernando Reis, presidente do Sindicato Nacional da Indústria da Construção Pesada (Sinicom). Ele acha absurda a obrigação legal de subcontratação de obras públicas de empresas de pequeno porte, pois isso eliminaria a responsabilidade técnica do construtor ou do consórcio vencedor da licitação.

Reforma A Lei nº 8666 foi concebida para regulamentar a contratação de grandes obras públicas. Tem 682 artigos com rigorosas especificações aplicadas indiscriminadamente. Segundo Loreni Foresti, diretora da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, a reforma faz o maior sentido. Para ela, o uso do pregão simplifica o processo de aquisição de bens comuns. A modalidade já responde por 29% das compras da administração direta, das autarquias e fundações do governo federal e permite economia de até 30%, em comparação com a licitação tradicional, no caso de bens e serviços comuns.

O governo decidiu fatiar as mudanças no processo de compras públicas, entre a Lei Geral das Pequenas e Médias Empresas e a proposta de reservar o rigor da Lei nº 8.666 apenas para obras públicas e serviços de consultoria especializada. Além disso, pretende usar seu poder como consumidor para fortalecer o desenvolvimento tecnológico do parque industrial brasileiro. Uma das maneiras de produzir esse resultado seria estender a exigência de contrapartidas aos vencedores de qualquer tipo de licitação internacional, procedimento usado atualmente apenas na compra de equipamentos de uso militar. "Poderíamos exigir que o vencedor de uma licitação internacional de remédios fizesse a compra de parte dos componentes no Brasil, ou transferisse tecnologia a empresas nacionais", defende Santanna.

Guilherme Emrich, presidente da empresa de biotecnologia Biomm, de Minas Gerais, acha a proposta de Santanna um avanço, mas defende mudanças maiores. "A biotecnologia assumirá um papel cada vez mais importante na produção de fármacos e as compras de remédios pelo Sistema Único de Saúde (SUS) podem ser usadas para fortalecer o setor", diz. É o que faz o governo norte-americano, que gasta cerca de 7 bilhões de dólares em medicamentos e destina 3% desse valor ao incentivo à pesquisa e ao desenvolvimento do setor de medicamentos, informa Emrich.

Para isso, a Lei nº 8.666 teria de ser modificada, permitindo que critérios ligados à competência tecnológica, além do preço, fossem incluídos no edital de licitação. A atual legislação possibilita dispensa ou inexigibilidade de licitação, com critérios bem definidos, quando, por exemplo, existe apenas um fornecedor do produto ou serviço. Em 2004, 43,4% das aquisições do governo foram feitas nessas duas modalidades . No entanto, para evitar favorecimentos ou impugnações, o enquadramento dos contratos nas regras que dispensam licitação tem de ser cuidadoso, deve ser feito por técnicos de alta competência, que são escassos nas cerca de três mil unidades de compra da administração direta, das fundações e autarquias.

Petrobras Mesmo uma empresa do porte da Petrobras, que conta com equipe altamente especializada na aquisição de bens e serviços, teve de se livrar das amarras da Lei nº 8.666 e usar uma regulamentação interna do processo de compras, para não perder competitividade. Isso foi possível com a edição de um decreto presidencial em 1996. A partir daí a Petrobras pôde priorizar fornecedores nacionais. E assim a Plataforma de Exploração P-51, no valor de 800 milhões de dólares, está sendo fabricada no Brasil com 65% de componentes e serviços comprados de empresas brasileiras.

Em 2004 as aquisições da estatal giraram em torno de 6,8 bilhões de reais, dos quais 85% foram gastos no mercado nacional (veja gráfico na pág. 29). Além de privilegiar a produção local, a empresa estabelece critérios mais sofisticados para escolher o fornecedor de certos bens. Especifica, por exemplo, a vida útil, o custo de manutenção e o desempenho do produto, além de seu preço básico.

As medidas tomadas pela Petrobras têm bons resultados, mas ela enfrenta problemas. Lucas Furtado, procurador-geral do Ministério Público no Tribunal de Contas da União (TCU), em Brasília, diz que a empresa corre o risco de perder uma ação judicial, pois um dos concorrentes derrotados na escolha do montador de uma plataforma contesta a decisão na Justiça. E há outras contestações feitas pelo próprio TCU. Para o procurador, a Lei nº 8.666 está desatualizada, "precisa ser modificada para dar mais agilidade ao administrador público, atender aos interesses mais gerais do Estado e oferecer vantagens para as pequenas empresas". Ele entende que a proposta de enquadrar a compra de produtos e serviços de caráter comum na Lei do Pregão é um avanço, pois permitirá encerrar uma concorrência em duas semanas.

Transparência O Congresso Nacional já se prepara para acolher as mudanças na Lei de Licitação. No ano passado, o então presidente da Câmara dos Deputados, João Paulo Cunha, convidou o deputado Sérgio Miranda (PCdoB-MG) para presidir uma comissão a ser criada para examinar a proposta quando ela for enviada ao Congresso. "As compras governamentais são um tema relevante, tanto é que aparecem em todos os acordos internacionais e hoje existe a compreensão de que podem se transformar em instrumento de desenvolvimento tecnológico para o país", diz Cunha. "A Lei de Licitação tem de estar ancorada num projeto de desenvolvimento. Hoje se baseia apenas no aspecto ético e moral, pois foi criada num momento em que havia grande preocupação com a corrupção na administração pública."

Para garantir a transparência e a lisura será necessário definir quais os produtos e serviços têm dimensão estratégica. É assim que acontece nos Estados Unidos, onde a administração pública estabelece com clareza o que será estratégico dentro de 20 anos, onde tecnologia de ponta é assunto de segurança nacional e certos produtos e serviços não podem nem sequer ser exportados. A informação é do cientista da computação Fuad Gattaz Sobrinho. No Brasil, um primeiro movimento nesse sentido foi dar liberdade para que instituições públicas de pesquisa transfiram tecnologia a empresas, sem processo licitatório. A novidade veio no bojo da Lei de Inovação, aprovada no final de 2004. Agora, o governo começa a negociar uma segunda rodada de mudanças. Como todo processo de transformação e modernização, esse também não será fácil.

Esta matéria é a primeira de uma série de seis. Elas abordarão temas que serão discutidos na 3ª Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (CNCTI), marcada para outubro, em Brasília. Mais informações sobre a conferência estão disponíveis na internet, no endereço www.desafios.org.br/conferencia

 
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