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Infraestrutura - Uma corrida sobre trilhos

2005. Ano 2 . Edição 9 - 1/4/2005

Para dar vazão à produção agropecuária, a baixo custo, é urgente o investimento na modernização da malha ferroviária brasileira.
 


Por Clarissa Furtado, de Brasília

infraLocomotivada MRS aguarda liberaçãoda linha compartilhada para chegar ao porto de Santos

Um grande desafio veio a reboque do crescimento do agronegócio na região central do país: encontrar uma maneira rápida e barata de escoar a produção para os portos. São milhões de toneladas de grãos que percorrem distâncias enormes desde o interior, onde estão as novas fronteiras agrícolas, até o litoral, onde aguardam os navios que os levarão ao mercado internacional. A partir de Lucas do Rio Verde, uma das principais cidades produtoras de soja do Mato Grosso, até o porto de Paranaguá, no Paraná, por exemplo, caminhões carregados de grãos percorrem 2.115 quilômetros de rodovias.

É sacolejando pelas estradas - três quartos delas sem condições ideais de tráfego, segundo um estudo da Confederação Nacional do Transporte (CNT) - que seguem 62% das cargas brasileiras. Pelas estradas de ferro vão 24% da produção nacional e 14% utilizam hidrovias para atingir seu destino. O resultado é que o país gasta um quarto de seu Produto Interno Bruto (PIB) em logística. É muito se comparado com os 12% despendidos pelo Canadá e com os 12,7% investidos por Portugal. Os dados são do Ministério dos Transportes. A baixa representatividade das ferrovias em um país de dimensões continentais como o Brasil é considerada, pelos estudiosos de logística, uma distorção. Nos Estados Unidos a participação das ferrovias alcança 43% da produção transportada e na Rússia chega a 81%. O trem é a segunda opção mais barata para o percurso de longas distâncias. É superado apenas pelas hidrovias.

O impacto do custo de transporte é maior nos produtos de baixo valor agregado, aqueles que mais engordam a balança comercial brasileira. A soja, vedete do setor do agronegócio, e o minério de ferro, são os produtos brasileiros que melhor aproveitam as linhas férreas. Em 2003, 52% da produção nacional de soja partiu para os portos embarcada em vagões de trem. Esse volume, no entanto, deveria ser bem mais alto. O maior concorrente do Brasil na exportação de soja, os Estados Unidos, gasta 24 dólares menos por tonelada com transporte do que os brasileiros graças ao uso intensivo de ferrovias. Em 2003, o custo adicional do Brasil em relação ao dos concorrentes foi de 864 milhões de dólares.

ReestruturaçãoPara tentar mudar essa realidade, técnicos do Ministério dos Transportes e da Casa Civil da Presidência da República preparam uma ampla reestruturação do setor. Entre as medidas estão investimentos em novas ferrovias, a capitalização de algumas concessionárias privadas e a realização de obras de manutenção em trechos urbanos, de responsabilidade governamental, sacrificadas nos orçamentos dos últimos anos em nome do ajuste fiscal. A dúvida é se o projeto produzirá resultados em tempo hábil. Isso porque em 2007 deve dobrar o volume de carga que chegará aos portos por via rodoviária.

O acréscimo deverá ser de 16 milhões de toneladas, mesmo que as ferrovias existentes cumpram o compromisso firmado com a Agência Nacional de Transporte Terrestre (ANTT) e ampliem sua capacidade, talvez não consigam atender a demanda. A projeção resulta de uma pesquisa realizada pela Associação Nacional dos Usuários de Transporte de Carga (Anut), em parceria com várias entidades do setor agrícola. Uma estimativa da Casa Civil aponta que será preciso retirar pelo menos 40 milhões de toneladas de produtos das estradas - sob o risco de o excesso de peso e tráfego terminar por inviabilizá-las.

A proposta do governo envolverá investimentos de 8 bilhões de reais na construção das ferrovias Norte-Sul e Transnordestina. As duas linhas, se saírem do papel, somarão cinco mil quilômetros à malha brasileira - atualmente com 28,5 mil quilômetros. Irão facilitar o escoamento da produção para os portos do Norte e do Nordeste e desafogar um pouco as rodovias do Sudeste. Mas é bom lembrar que obras desse porte não demoram menos de cinco anos. Essa é a melhor das hipóteses. A Ferrovia Norte-Sul, um projeto que já existe há 18 anos, tem apenas 226 quilômetros - 11,3% da extensão planejada, de 2.060 quilômetros. Agora o governo pretende finalmente concluí-la por meio de uma Parceria Público-Privada (PPP).

O pacote governamental deverá trazer também uma solução financeira para o maior nó empresarial do segmento: a difícil situação econômica da Brasil Ferrovias - holding que detém a concessão de três das principais estradas de ferro do país, a Ferronorte, a Ferroban e a Novoeste. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) assinou, no final do ano passado, um protocolo de intenções pelo qual se compromete a rever a dívida da Brasil Ferrovias - de 1,5 bilhão de reais. O contrato prevê a transformação de parte do débito em participação acionária e depende da definição do papel que a ANTT terá no acordo. Com isso, o BNDES se tornará sócio majoritário da empresa, atualmente controlada pelos fundos de pensão da Caixa Econômica Federal (Funcef) e do Banco do Brasil (Previ).

A intenção do governo é capitalizar a Brasil Ferrovias para que ela possa fazer novos investimentos. A companhia endividou-se ao construir a malha da Ferronorte na década de 90. Com 512 quilômetros de extensão, a linha liga parte do Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul ao porto de Santos e é considerada rentável e moderna. Os problemas vieram porque o custo da construção superou o que fora projetado e a holding não conseguiu quitar o financiamento do BNDES.

 

"A dívida prejudicou toda a companhia. Equivale a 2,5 vezes o nosso faturamento anual e nos impede de fazer novos investimentos", diz Guilherme Lacerda, presidente do conselho de administração da Brasil Ferrovias. "Provavelmente, o BNDES entrará na Brasil Ferrovias, mas se comprometerá, no contrato, a investir para fortalecer as três ferrovias controladas pela holding", diz Maurício Muniz, subchefe adjunto da subchefia de articulação e monitoramento da Casa Civil. Ao todo, a capitalização da empresa deverá custar ao banco 408 milhões de dólares.

Com a reestruturação financeira da Brasil Ferrovias, espera-se também uma solução para o uso dos 18 quilômetros que ligam o final da malha da companhia ao porto de Santos, o maior do país - trecho concedido à MRS Logística. As duas empresas não se entendem a respeito da forma que deve ser adotada para o uso da estrutura e dos valores a serem pagos. A expectativa é que a empresa ganhe flexibilidade para a negociação e possa, se for o caso, arcar com a construção de um novo trilho, paralelo ao da MRS.

Investimentos Há quem critique o gasto de dinheiro público com uma empresa privada, mas para muitos o investimento é essencial. "A Brasil Ferrovias é fundamental para a logística nacional, já que agrupa o corredor que transporta a soja do Mato Grosso para Santos, além de ser responsável por grande parte da logística ferroviária de São Paulo", diz Olivier Girard, diretor da consultoria Trevisan. Hoje, com a Brasil Ferrovias descapitalizada, as grandes produtoras de soja estão encontrando uma maneira de minimizar suas perdas: bancam a compra de vagões em troca da garantia do transporte de sua mercadoria. A Bünge, por exemplo, multinacional de origem holandesa que é uma das maiores empresas de soja do país, adquiriu 374 vagões e 17 locomotivas para assegurar o transporte de 17 milhões de toneladas de soja e derivados por um período de dez anos.

Além de estimular uma injeção de investimentos no setor, o governo pretende corrigir falhas do processo de privatização da malha ferroviária brasileira. A própria União não cumpriu inteiramente o prometido: arcar com as obras de contornos de cidades, construir passagens de nível e evitar invasões em faixa de domínio. Desde a privatização, em 1996, os gastos públicos com o setor foram de meio bilhão de reais, um valor modesto para um setor que exige aportes pesados e que dá retorno no longo prazo. A Associação Nacional dos Transportadores Ferroviários (ANTF) - entidade que reúne e representa os concessionários - calcula que o governo precisará aplicar pelo menos 1,85 bilhão de reais até 2008 em obras que, embora pequenas, são fundamentais.

É essencial a solução dos problemas de contornos ferroviários onde o trem invade áreas urbanas. Assim como a melhoria das condições das passagens de nível (pontos em que a linha do trem cruza com outras vias). De acordo com a ANTF existem 11,2 mil passagens de nível no país, sendo que 1,8 mil estão em condições precárias. É isso que explica, em parte, a baixa velocidade média dos trens brasileiros - em torno de 25 quilômetros por hora. Também contribui para a lentidão dos trens a invasão da faixa de domínio das ferrovias - áreas de 15 metros em cada lado da linha, que deveriam ficar vazias para evitar acidentes. Atualmente, 200 mil famílias moram próximas às estradas de ferro e a velocidade dos trens nessas áreas cai para cerca de 5 quilômetros por hora. O resultado é a elevação do custo do serviço.

Obras Algumas das obras previstas são o contorno ferroviário de Vila Velha, no Espírito Santo, e de São Félix, na Bahia, que poderão ser assumidas pela Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), a maior mineradora e a maior operadora de logística do país. A CVRD tem uma dívida de 480 milhões de reais com a Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA) - antiga estatal do setor - e fará o pagamento realizando essas obras, como parte de um acerto de contas que está sendo negociado.

O setor ferroviário privado, por intermédio da ANTF, também calcula que o governo terá de investir 2,4 bilhões de reais na construção de variantes - linhas alternativas que evitam as subidas e sinuosidades e que ficaram fora da responsabilidade das concessionárias na privatização. Construídas no início do século passado, com baixa tecnologia, as ferrovias brasileiras têm muitas rampas. Na acidentada topografia da região litorânea, os engenheiros preferiam contornar as montanhas a construir pontes. A viagem, portanto, ficava mais lenta. Para piorar a situação, usava-se a bitola - distância entre os trilhos - de apenas 1 metro. As bitolas modernas têm 1,65 metro. A largura maior possibilita que os vagões levem mais carga.

Construir ferrovias e mantê-las é dispendioso e, em todos os países, o setor não depende apenas dos recursos da iniciativa privada. "O investimento no setor é muito elevado e não é auto-sustentável, o que exige apoio do governo. Geralmente, é feita a concessão do serviço e dos equipamentos, mas a linha fica com o governo, que no Brasil não investiu sua parte", diz o diretor da consultoria KPMG, Maurício Endo. 

Privatização Os investimentos do setor privado poderiam ter sido maiores se na privatização tivesse havido maior cuidado com os detalhes dos contratos. Faltaram, entre outras coisas, o estabelecimento de metas e o acompanhamento do setor, principalmente nos primeiros anos. A ANTT, que tem o papel de incentivar e fiscalizar o setor, foi criada apenas em 2001. Ao contrário de outros serviços públicos, como energia e telefonia, em que as agências nasceram ao mesmo tempo em que se dava a privatização, a entidade do setor de transportes ferroviários nasceu com cinco anos de atraso. Até começar a funcionar, foram necessários outros dois anos. A agência fez falta na regulação das disputas em torno do controle societário das companhias. "O modelo de privatização foi caótico e não deixou claro como teriam de ser feitos os investimentos. Em vez de promover uma transformação estrutural do setor, procurou apenas livrar o governo de gastos", diz Luís Antônio Fayet, consultor de transportes.

"Em 2002, todas as concessionárias estavam com patrimônio líquido negativo. O que acontecia é que apenas um dos sócios aportava capital. Os outros não acompanhavam. Assim, criava-se um desequilíbrio muito grande e a capacidade de investimento acabava ficando zerada", explica José Alexandre Resende, diretor-geral da ANTT. Segundo ele, os investimentos privados se concentraram nos três primeiros anos da concessão, quando a malha herdada da RFFSA foi reformada para operar com um razoável nível de qualidade. A partir daí, os desentendimentos nos consórcios fizeram secar a fonte de recursos. "Apenas em 2002, quando aconteceram reestruturações societárias de empresas como a Ferrovia Centro-Atlântica (FCA), a Companhia Ferroviária do Nordeste (CFN) e a América Latina Logística (ALL), é que os aportes de capital foram retomados."

Uma das razões para o desequilíbrio nas sociedades é que, pelas regras de 1996, nenhuma empresa poderia ter participação maior do que 20% no capital. O objetivo era impedir que o acionista majoritário favorecesse o transporte das cargas que lhe interessassem, prejudicando os concorrentes. Mas em alguns casos a regra foi revista para permitir uma participação maior, desde que preservadas obrigações que garantam a concorrência.

Exceções A FCA, responsável por ampla rede em Minas Gerais, Goiás e Bahia, devia mais de 700 milhões de reais à CVRD, uma das acionistas e a única a fazer investimentos. A CVRD propôs capitalizar a dívida e ainda aplicar 400 milhões de reais no grupo. Assim, sua participação acionária subiria para 90%. A ANTT decidiu consultar outros interessados e, como não apareceu ninguém com o mesmo cacife, aceitou que a Vale ultrapassasse, de longe, o limite dos 20%. A agência, no entanto, pode determinar que a empresa saia do negócio a qualquer momento. Além disso, mantém fiscalização para evitar prejuízos aos concorrentes.

Já no caso da MRS Logística, em que o limite de 20% também foi ultrapassado pela CVRD, a situação é mais complicada. A ANTT e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) ainda estão avaliando a situação. A Vale passou a controlar 40% das ações da MRS depois de comprar mineradoras que eram sócias da empresa, como a Ferteco e a Caemi. "Esse é um problema mais grave, porque os acionistas são também os principais usuários: empresas de mineração e siderurgia. Se uma delas tem o controle, pode prejudicar os concorrentes", explica Resende. Também no caso da América Latina Logística (ALL), a agência flexibilizou o teto dos 20%. "Aí o limite não era tão importante porque os acionistas não tinham interesse específico em nenhum produto", diz o diretor da agência.

ConcorrênciaNa tentativa de contornar o risco à livre-concorrência, a ANTT criou a figura do "usuário dependente". As empresas que dependem do transporte ferroviário para ter viabilidade econômica devem comprovar o fato e as concessionárias são obrigadas a firmar contratos com elas. Há cerca de 50 processos na agência em que empresas pedem para ser consideradas dependentes das ferrovias. Apenas nove solicitações foram liberadas. Mas há quem considere as regras insuficientes para garantir a competição, já que o risco de concentração excessiva no setor é grande.

Para Paulo Fernando Fleury, do Coppead, Instituto de Pesquisa e Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal do Rio de Janeiro, as providências tomadas pela ANTT são lentas e de difícil aplicação. "A agência não tem força para fazer cumprir as suas decisões. Há muitos organismos interferindo no setor, como o Judiciário, o Ministério Público e órgãos ambientais." Segundo ele, em vez da figura do "usuário dependente", o ideal seria que a agência tivesse força para não permitir que os usuários fossem também sócios de ferrovias.

A Vale - que tem participação majoritária na FCA e na MRS e é dona da Estrada de Ferro Vitória-Minas e da Carajás - detém a maior parte da malha ferroviária nacional. "Quando o usuário é também o concessionário, como no caso da Vale, surgem conflitos de interesse com competidores. Mas, como o governo não investiu no setor, a Vale ocupou esse espaço, até por necessidade", comenta Endo, da KPMG. Para Girard, da Trevisan, a concentração da Vale no mercado nacional "pode ser ruim por um lado, como no caso da MRS, mas, por outro lado, trata-se de uma empresa competente e que investe muito no setor. O papel da ANTT é garantir que o usuário dependente seja respeitado, e isso ainda precisa ser testado pelo mercado". A Vale tem se defendido afirmando que é a maior investidora no setor e que, só neste ano, destinará 1,8 bilhão de reais para a compra de vagões e locomotivas.

Outro ponto gerador de problemas durante a concessão, segundo Girard, foi o fato de a malha ter sido fatiada entre várias empresas e por regiões, sem obedecer à lógica dos corredores contínuos de transporte. "Foram sete concessionárias, enquanto no México, por exemplo, foram apenas quatro. Pelas características do setor, a tendência é que exista uma consolidação em um número menor de players, como aconteceu no caso da FCA ou da CFN, que têm participação de 50% da Vicunha e de 50% da Companhia Siderúrgica Nacional." Além disso, as metas de produção estabelecidas durante a privatização não foram renovadas nem foram estabelecidos novos objetivos.

Regulamentação A falta de regulamentação também afetou o compartilhamento das linhas pelas concessionárias. Mesmo com a criação da Resolução nº 433 da ANTT, em 2004, que normatiza a questão, persistem dúvidas. A resolução obriga as empresas a firmar algum tipo de contrato para o compartilhamento das redes. Segundo a norma, a empresa dona da linha tem a opção prioritária de oferecer o tráfego mútuo. Mas, se ela não tiver equipamento suficiente para levar a carga da concorrente, terá de dar o direito de passagem. Para Girard, a resolução ainda não surtiu o efeito desejado. Além do já clássico problema do acesso ao porto de Santos, começa a surgir uma disputa entre a CFN e a Vale para o uso da malha que dá acesso ao porto de Itaqui, no Maranhão, de propriedade da CFN.

A opção preferencial pelo tráfego mútuo é questionada com o argumento de que o direito de passagem é mais simples e mais barato. "A regulação da ANTT para o tema é insatisfatória. Temos de caminhar para usar mais o direito de passagem, porque o tráfego mútuo onera as exportações", critica Renato Voltaire, diretor da Associação Nacional dos Usuários de Transporte de Carga (Anut). Resende, da ANTT, defende a medida. "Em todo o mundo, a opção é pelo tráfego mútuo porque viabiliza novos investimentos na melhoria da linha. Foi essa obrigação que, em 1960, levou a Vale a duplicar a Vitória-Minas para atender ao tráfego mútuo com a antiga Superintendência 2 da RFFSA". Para ele, o caso do acesso a Santos ainda não se resolveu por uma peculiaridade: o trecho de compartilhamento é muito curto.

Agora os empresários querem que o governo invista nas obras de sua responsabilidade. Também reclamam que os recursos da Contribuição para Intervenção no Desenvolvimento Econômico (Cide), imposto que incide sobre os combustíveis, criado para ser usado na infra-estrutura de transporte, servem apenas para engordar o superávit fiscal. Já acumula um caixa de 10 bilhões de reais que não é aplicado nas vias férreas. Outro pleito do setor foi recentemente negado pelo Ministério da Fazenda. As empresas pediam que os valores pagos em contratos de arrendamento das linhas - cerca de 300 milhões de reais por ano - fossem aplicados na rede. O governo preferiu não abrir mão dessa receita.

Avanços Embora erros do processo de privatização necessitem ser corrigidos, é inegável que o setor ferroviário melhorou desde 1996. As empresas privadas investiram 6,3 bilhões de reais, a maior parte para reformar vagões e linhas. O volume de cargas transportado cresceu 54% entre 1997 e 2003. A participação do setor ferroviário na matriz de transportes também aumentou de 21% em 1997 para 24% em 2004. Hoje, grandes empresas de soja já fecham contratos com duração de dez ou até 20 anos com as ferrovias, o que era impensável na época da antiga RFFSA. "Antes de melhorar as linhas, tivemos de recuperar o que herdamos. Superada essa primeira fase, estamos aumentando a produtividade. Assim, recuperamos a credibilidade tanto dos usuários como dos investidores", diz Rodrigo Vilaça, diretor da ANTF.

As resoluções tomadas pela ANTT nos últimos anos constituem um bom indício de que o setor começa a ser acompanhado mais de perto. Enquanto isso não ocorria, contratos de arrendamento deixaram de ser pagos, metas de produção foram descumpridas e trechos poucos rentáveis acabaram abandonados. Hoje, o desafio do setor público é não perder tempo. O boom do agronegócio estimula o setor ferroviário a progredir e demanda soluções imediatas. O que se espera é que o governo tenha dinamismo para acompanhar o movimento. Não só com investimentos, mas com incentivos ao setor privado, ao mesmo tempo que preserva as ferrovias como um bem que deve servir ao interesse do país, e não apenas à necessidade de lucro das empresas.

 
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