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Desenvolvimento Regional - Alianças para o progresso

2004. Ano 1 . Edição 4 - 1/11/2004

As características e as vantagens dos Arranjos Produtivos Locais (APL) que se multiplicam pelo país e promovem distribuição de riqueza.
 


Por Clarissa Furtado, de Jaraguá

noticias-26-ImagemNoticiaMara Cristina Tomás, dona da confecção Mara Brasil, que está tentando formalizar a sua empresa de confecção de jeans.

Jovens, adultos que já trabalharam na roça ou na cidade, donas-de-casa, aposentados. Na cidade de Jaraguá, no interior de Goiás, todas essas pessoas hoje fazem a mesma coisa: jeans. Jaraguá emprega famílias inteiras na área de confecção, que proporciona ocupação para a grande maioria da população, de 31 mil habitantes. No fundo de cada casa, em toda portinha de comércio, existe algum negócio relacionado à produção de roupas. No começo, eles funcionavam totalmente na informalidade, mas agora já existe um movimento para legitimá-los. Mara Cristina Tomás, por exemplo, está em processo de formalização de sua empresa, a Mara Brasil. E o crescimento do setor é tamanho que hoje Jaraguá enfrenta um problema: está difícil encontrar mão-de-obra especializada. Costureiros e costureiras com domínio do ofício são disputados a ferro e fogo pelos empresários locais.

A cidade é um exemplo do que vem sendo chamado no Brasil de arranjos produtivos locais (APL), ou cluster, em inglês. São aglomerações de empresas de um mesmo setor, numa mesma localidade, com algum grau de cooperação entre os agentes. Também entra no conceito de APL a governança, ou seja, algum tipo de liderança que oriente as pessoas a ações comuns. Nos APL geralmente estão presentes instituições de apoio como cooperativas, sindicatos, universidades, bancos de fomento e órgãos de governo.

Crescimento Os primeiros clusters estruturados surgiram na Itália na década de 1980. A novidade é que o governo brasileiro está descobrindo seu potencial para impulsionar o desenvolvimento das regiões e também para melhorar a competitividade das empresas, principalmente as de pequeno e médio porte. Em um país tão grande, uma política de apoio a empreendedores organizados pode significar a diminuição das desigualdades regionais e a promoção do crescimento.

O governo já identificou 460 arranjos desse tipo que surgiram mais ou menos espontaneamente e se encontram em diferentes estágios de organização. Temos arranjos como o de produção de sapatos em Franca ou o de moda íntima em Nova Friburgo, que já têm qualidade e exportam seus produtos. Há também arranjos como o de Jaraguá, que começam agora a se desenvolver. Os clusters já identificados são apenas aqueles em que atua alguma instituição governamental. É provável que existam muitos outros, surgidos do empreendedorismo da comunidade.

A pesquisadora do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), Lenita Turchi, que coordena uma pesquisa sobre arranjos intensivos em mão-de-obra no interior do país, explica que ainda existem muitos desafios a enfrentar em arranjos em formação, o de Jaraguá entre eles, como a poluição ambiental causada pelas lavanderias de jeans e a baixa remuneração dos trabalhadores. Na questão ambiental, começam a surgir soluções na cidade de Goiás. Lindomar José Rabelo, dono da Toque Final Lavanderia, montou um sistema de tratamento de efluentes. Ele reclama dos 10 mil reais de custos mensais, mas tem um fila de clientes entre os donos de confecção e agora os proprietários das outras 15 lavanderias de Jaraguá já começam a terceirizar com ele o tratamento das águas poluídas, que são levadas até a Toque Final em caminhões pipa. Segundo Turchi, as empresas de Jaraguá transitam da informalidade para a formalidade e isto constitui um exemplo de um arranjo que conseguiu, por enquanto, fazer essa transição. "Mas ainda falta melhorar os padrões de qualidade do produto, agregando inovação e design, garantir condições de trabalho mais adequadas e ganhar novos mercados", diz.

IDH Um dos benefícios mais evidentes dos APL é que eles empregam muita gente, aumentam e distribuem renda nas cidades. Com mais trabalho e dinheiro circulando, a conseqüência é uma melhora na qualidade de vida. O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de algumas localidades em que existem APL reflete esse fenômeno. O IDH é medido em uma escala de 0 a 1, em que 1 significa o nível mais alto de desenvolvimento humano. Jaraguá é uma das cidades de Goiás em que o IDH mais avançou nos últimos dez anos. Sua pontuação passou de 0,63 para 0,72. No agreste nordestino, uma região seca e tradicionalmente pobre, um outro arranjo de produção de jeans levou a cidade de Toritama a saltar do 34 º lugar no ranking de IDH dos municípios pernambucanos para o 11º lugar. "Uma das vantagens dos APL é que eles possibilitam que se busque a convergência dos interesses com o objetivo de melhorar a situação do local", diz Rodrigo Souza, gestor de APL da Unidade de Desenvolvimento Setorial do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), de Brasília.

A eficiência das empresas também tende a ser beneficiada pelos arranjos, o que pode aumentar a competitividade. A proximidade geográfica é positiva nesse sentido. Por estarem reunidos no mesmo lugar, os empresários do arranjo acabam desfrutando de vantagens como a especialização da mão-de-obra, menor custo de deslocamento, concentração de fornecedores e reconhecimento pelo mercado. São fatores com os quais as pequenas empresas isoladas não podem contar. Outro ponto decisivo para a competitividade é a possibilidade de haver cooperação. As empresas podem se juntar para fazer compras de insumos, reduzindo o custo, ou para atuar em atividades comuns de logística, desenvolvimento tecnológico, marketing, entre outras. "A principal razão da existência dos clusters é que por meio da colaboração o inteiro acaba se tornando maior do que a soma das partes", diz o diretor de Política Regional e Programas de Ação para Inovação da União Européia (UE) Mikel Landabaso, que tem sua base em Bruxelas, na Bélgica.

A cooperação, no entanto, não impede que exista também concorrência. E é até bom que ela ocorra, pois esse é um dos principais estímulos para as inovações. O proprietário da confecção Complemento, de Jaraguá, Luciano de Castro, diz que a Associação Comercial e Industrial da cidade trabalhou muito nas reuniões com a idéia de que a concorrência está do lado de fora da cidade, uma vez que os produtos são vendidos para todas as regiões do país, principalmente para o Norte e Nordeste. "Aqui tem muito coleguismo, mas ainda estamos tentando melhorar a cooperação para desenvolver o setor e a cidade." Não é fácil lidar com o dilema entre cooperação e concorrência. O segredo para o sucesso dos APL é encontrar esse meio termo, o que os teóricos chamam de co-opetition, em uma junção das palavras inglesas para cooperação e competição. O que acontece é que, para haver atividades comuns de forma organizada, é necessário que existam lideranças fortes com credibilidade perante a comunidade.

Cooperação Para Mansueto Almeida, pesquisador do Ipea e autor do trabalho Arranjos Produtivos Locais e o Papel do Governo Federal no Fomento às Pequenas Empresas, "a não existência de uma cooperação mais ativa entre as empresas de um cluster não deve ser vista como algo estático, mas sim como um desafio para o governo identificar de que forma isto pode ser estimulado". Almeida cita o caso do arranjo de fruticultura da região de Petrolina (PE) e Juazeiro (BA), nas margens do Rio São Francisco. Ali se produzia manga para exportação mas, para atender às exigências do mercado externo, era preciso processar a fruta em uma máquina de lavagem, de custo alto. Os produtores procuraram o governo, por meio da Cooperativa de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (Codevasf), para conseguir financiamento. "O governo condicionou o financiamento à criação de uma associação para que a máquina fosse usada por todos. A partir daí, a cooperação cresceu e hoje a região é um dos maiores pólos de fruticultura do país", diz.

No caso de Jaraguá, apenas nos últimos anos a Associação Comercial e Industrial passou a ter mais força e a estimular a articulação entre os empresários. O trabalho, que envolveu a organização de uma feira anual de vendas e prevê ações como criação de centrais de compras, entre outras medidas, foi visto de maneira tão positiva que o ex-presidente da Associação, Lineu Olímpio de Souza, se elegeu prefeito da cidade.

Apoio As possibilidades de ganhos com a cooperação são inúmeras. Um dos maiores benefícios ocorre de maneira natural, sem grande esforço. É a difusão do conhecimento, que tende a circular muito mais rápido em APL do que quando as empresas estão isoladas. Nas conversas na igreja ou no bar o assunto é sempre o mesmo. São trocados conhecimentos, conselhos e apoio. Apesar de difícil de se medir, o desenvolvimento proporcionado por essa ajuda mútua, chamada pelo cientista político da universidade norte-americana Harvard, Robert Putnam de "capital social", é muito maior do que quando ela não existe. Como explica o economista William Easterly, no livro O Espetáculo do Crescimento, o conhecimento é essencial para o crescimento econômico e sua difusão tem duas características importantes. A primeira é que é sempre muito difícil manter um conhecimento importante só para si. A segunda é que não se cria nada quando não existe uma base consolidada de conhecimento. Assim, os APL podem ter mais facilidade em criar inovação do que as pequenas empresas isoladas. Em Jaraguá, por exemplo, todos já sabiam quais eram os problemas da máquina que corta os moldes. Isso criou condições para que um marceneiro habilidoso criasse uma máquina adaptada às necessidades dos usuários.

Europa Por tudo isso, a União Européia já apóia os APL há algum tempo. Um trabalho sobre o tema escrito por Landabaso explica que existem pelo menos duas conseqüências positivas do capital social para as firmas e as localidades. Primeiro, ele acelera o processo de troca e criação de conhecimento e inovação. Segundo, reduz significativamente os custos de transação das firmas. Para Landabaso, o papel do setor público é a criação de condições para um sistema eficiente de inovação em nível regional em que o desenvolvimento dos clusters seria apenas uma parte. "Ajudar as firmas a se relacionar entre elas e também com os produtores de conhecimento, por meio das universidades e escolas profissionalizantes, por exemplo, assim como coordenar diferentes políticas e atores institucionais é provavelmente a melhor maneira de o setor público intervir, como tem sido demonstrado em um grande número de regiões européias desde a década passada", afirma.

O suporte tecnológico de universidades ou centros de pesquisa pode ser o diferencial de APL que se situam em áreas mais competitivas ou de alta tecnologia. O Porto Digital do Recife (leia entrevista na página 26), de produção de software, só se tornou realidade a partir da existência de um núcleo de formação de pessoal especializado na Universidade Federal do Pernambuco (UFPE). A capacidade de inovar e adequar custos para exportar calçados, do APL de Novo Hamburgo no Rio Grande do Sul, foi impulsionada pelo apoio das universidades da região e pela criação de um centro de pesquisas tecnológicas da indústria calçadista.

Entidades como Sebrae, Senai, Associação de Promoção às Exportações do Brasil (Apex), entre várias outras, já descobriram esse potencial dos APL há algum tempo. A Federação das Indústrias de São Paulo (Fiesp) apóia, há um ano, cinco APL paulistas e obteve resultados surpreendentes. "Já conseguimos um incremento de produtividade de 32% em Ibitinga (produtora de artigos de cama, mesa e banho), de 42% em Rio Preto (fabricante de jóias) e de 13% em Mirassol (onde se produzem móveis)", conta o gerente de projetos na área de competitividade da Fiesp, Renato Corona.

O trabalho de entidades como o Sebrae e a Fiesp está bem focado no fortalecimento do capital social. O Sebrae, no seu site, explica a importância do apoio aos APL citando a convergência de duas fortes correntes do pensamento contemporâneo: "por um lado, a que enfatiza a noção de capital social como um conjunto de recursos capazes de promover a melhor utilização dos ativos econômicos pelos indivíduos e pelas empresas; por outro, a que privilegia a dimensão territorial do desenvolvimento e que insiste na idéia de que a competitividade é um atributo do ambiente, antes mesmo de ser um atributo da firma". No mesmo sentido, o diretor da Fiesp explica que a entidade começou o trabalho com os APL com o objetivo maior de incrementar vendas e reduzir custos, "mas agora isso já transcende a preocupação com o incremento da produtividade e estamos trabalhando para desenvolver o capital social, que é a autoconfiança dos empresários, a confiança entre eles e a confiança no governo. Essas três coisas são os pilares da cooperação".

Competitividade O incentivo aos APL no Brasil também faz parte dos interesses do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), que atua em toda a América Latina. O especialista do Fundo Multilateral de Investimentos (Fumin), administrado pelo BID, Claudio Cortellese, explica que o Fumin está apoiando algumas iniciativas-piloto com conglomerados, num trabalho conjunto com o Sebrae. Para ele, utilizar o conceito de cluster para a promoção da competitividade pode ser útil porque permite concentrar as ações nos aspectos essenciais que limitam o crescimento de várias empresas. "Entre as medidas que permitiriam o aumento da competitividade está o desenvolvimento das capacidades tecnológicas das empresas. O investimento para isso é muito alto e, principalmente quando se pensa nas pequenas e médias empresas, fica claro que quando os investimentos acontecem no âmbito de um território, num cluster, podem ser mais eficientes", diz. Para ele, é importante que a política para o setor priorize os setores em que o país tem mais chances de ser competitivo. "É preciso concentrar-se nas numerosas oportunidades que o Brasil claramente tem para desenvolver seu sistema produtivo", diz Cortellese.

O trabalho com APL, como explica o professor José Cassiolato, coordenador da Rede de Pesquisa em Sistemas Produtivos e Inovativos Locais (Rede Sist), compõe as políticas industriais mais modernas do mundo. "As políticas industriais atuais têm se voltado para os arranjos. São políticas descentralizadas e com foco na inovação. Os acordos da Organização Mundial do Comércio (OMC) favorecem isso, já que restringem os instrumentos de intervenção do Estado em uma política industrial mais tradicional. Assim, as exceções são as políticas regionais, as políticas tecnológicas e as de meio-ambiente." No Brasil, o apoio aos APL faz parte da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), lançada em março deste ano pelo governo.

Quando foi elaborado o Plano Plurianual (PPA) de 2004 a 2007, identificaram-se inúmeras ações do governo em curso. Para 2004, onze entidades haviam previsto investimentos de 1,8 bilhão de reais, segundo dados do Grupo de Trabalho Permanente (GTP) de Promoção de Arranjos Produtivos Locais. O GTP foi criado no início de 2003, quando ficou claro para o governo que era preciso unir esforços, evitando a superposição de ações e de recursos para um mesmo objetivo e criando uma política única para o tema. O GTP é coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e reúne 23 entidades, sendo doze ministérios, que têm algum tipo de envolvimento com o tema.

Políticas Uma conferência organizada pelo grupo em agosto deste ano levantou as necessidades e os desafios para uma política nacional sobre o assunto. Um dos principais pontos do debate foi exatamente a dificuldade em se estabelecer uma política nacional única para o setor, já que cada APL tem características singulares. Existem alguns problemas comuns à maioria dos arranjos brasileiros, como a escassez de financiamento, o baixo investimento em tecnologia, a dificuldade de acesso ao mercado tanto externo como interno, e a falta de capacitação empresarial e dos trabalhadores. Além, é claro, dos entraves que dificultam o crescimento em todos os setores: juros altos, carga tributária pesada e infra-estrutura precária. Para evitar criar um modelo único, que acabe restringindo a criatividade, o GPT escolheu 11 APL que servirão como áreas de experimentação (veja a relação na página 36), para definir orientações que levem em conta especificidades regionais ou setoriais.

Mansueto de Almeida é um dos defensores de que as soluções devem ser específicas e localizadas. Ele cita o caso dos vários clusters de calçado que existem no país, cada um com desafios diferentes. "No caso dos arranjos de Vale dos Sinos (RS) e de Franca (SP), as empresas já estão bem estruturadas e o próximo passo é investir mais em design e na exportação de marcas próprias. Já nos clusters de Nova Serrana (MG) e Campina Grande (PB), o objetivo imediato é fazer com que as empresas saiam da informalidade e melhorem a qualidade dos produtos. É esse tipo de intervenção localizada que o governo deve seguir para estimular pequenas empresas nos arranjos em diferentes estágios", diz. A preocupação com a especificidade também é importante por causa do grande peso das lideranças locais nos APL. Luís Fernando Tironi, pesquisador do Ipea e coordenador do livro Industrialização Descentralizada: Sistemas Industriais Locais, diz que a iniciativa pode ser do governo federal, mas se não houver uma motivação dos agentes locais, não adiantará. "É necessário lidar com situações que exigem conhecimentos específicos e o comportamento das pessoas, assim como o histórico da localidade, influi muito em todo o processo."

Incentivar o amadurecimento dos APL, tendo como primeiro passo a formalização das atividades, pode ser a chave do sucesso. Em Toritama, por exemplo, 97% das empresas são informais. Em Jaraguá, muitas se formalizaram, mas as empresas que terceirizam a produção das confecções, fazendo acabamentos, bordados e outros serviços, são quase todas informais. O governo diz que não irá deixar de trabalhar com as empresas informais em APL. Segundo o diretor da Secretaria de Desenvolvimento da Produção do MDIC e coordenador do GTP, Carlos Gastaldoni, "o primeiro objetivo é capacitar as empresas para depois exigir a formalização". É uma linha de ação que pode dar resultados, pois empresas em estado embrionário talvez não tenham condições de arcar com o custo da formalização. Renata de Oliveira, de Jaraguá, é dona de uma pequena indústria de bordados. Gostaria de formalizar a sua empresa como prestadora de serviços, pois a carga tributária é adequada ao seu padrão errático de receitas.

Competitividade A solução encontrada pelo GPT para que a política do governo possa ser eficiente em todos os casos, cuidando das demandas específicas de cada um, foi propor que os atores locais estabeleçam, em discussão com as entidades envolvidas, quais são as prioridades. Cada APL deverá elaborar um Plano de Desenvolvimento que contemplará as metas do arranjo. A partir daí o governo dará o seu apoio, sempre exigindo contrapartidas das empresas.

A idéia parece boa, já que respeita a comunidade e não impõe uma solução de cima para baixo. Não será fácil para o governo federal articular a ação dos órgãos federais com os governos estaduais e municipais e com a comunidade, atendendo de maneira rápida e eficiente às necessidades dos arranjos. Mas se a máquina estatal não for excessivamente lenta e fizer a sua parte, a criatividade e o empreendedorismo do povo brasileiro ficam livres para se manifestar.

Saiba mais sobre APL pela internet, nos seguintes endereços:
Site do MDIC:
http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/sdp/proAcao/arrProLocais/arrProLocais.php
Site da RedeSist
http://www.sinal.redesist.ie.ufrj.br
Ou leia o livro:
Industrialização Descentralizada: Sistemas Industriais Locais
Coordenador: Luís Fernando Tironi
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), 2001

 
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