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Debate - Como sustentar a expansão econômica

2004. Ano 1 . Edição 3 - 1/10/2004

Saúde, educação, eficiência nos gastos públicos e outros fatores microeconômicos também se relacionam com o crescimento
 

Por Ottoni Fernandes Jr., do Rio de Janeiro

noticias-18-ImagemNoticiaDa esquerda para a direita: o diretor de Desafios do Desenvolvimento, Ottoni Fernandes Jr., Marcos Lisboa, Secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda, Paulo Levy, diretor de Estudos Macroeconômicos do Ipea, e os pesquisadores Ronaldo Seroa

Desafios do Desenvolvimento promoveu no dia 24 de setembro uma mesa-redonda sobre a sustentabilidade do crescimento econômico brasileiro e sobre a Lei das Parcerias Público-Privado, que está em tramitação final na Câmara dos Deputados. Foi realizado no escritório do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) do Rio de Janeiro, com a participação de Marcos Lisboa, Secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda, de Paulo Levy, diretor de Estudos Macroeconômicos do Ipea, e dos pesquisadores Ronaldo Seroa da Motta, coordenador da área de regulação e Estudos de Mercado e Armando Castelar Pinheiro, com mediação do diretor de Desafios do Desenvolvimento, Ottoni Fernandes Jr. Vale a pena acompanhar o debate, especialmente sobre quais sãos os pilares do crescimento econômico de longo prazo, um assunto polêmico e que vem sendo muito estudado atualmente, tendo como suporte longas séries de dados econômicos e sociais de diversos países.

Levy - A economia brasileira retomou um ritmo relativamente forte de crescimento a partir do terceiro trimestre do ano passado. Nos últimos três trimestres (até junho) houve um crescimento na faixa de 6,5% ao ano. Mas a taxa de investimento tem sido baixa nos últimos anos. Ficou na faixa de 18% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2002 e 2003, quando entre 1995 e 1998 a média era de 19,5% do PIB. Isso coloca um problema bastante sério para a continuidade do crescimento econômico. Não quer dizer que a economia vai necessariamente esbarrar em limites de capacidade produtiva daqui a doze meses, mas que a sustentação desse ritmo de crescimento exigirá um aumento da taxa de investimento. No Boletim de Conjuntura do Ipea de setembro chegamos à conclusão de que a médio prazo a economia deveria convergir para uma taxa anual de investimento de 25% do PIB para sustentar um crescimento econômico na faixa de 5% anuais. Em todo caso já existem sinais de aumento de investimento, que pode chegar a 19,3% do PIB em 2004, segundo estimativa do próprio Ipea.

Lisboa - Eu abro com uma polêmica. Acho que é bom tomar um certo cuidado, no caso brasileiro, com a inferência a partir dos números correntes, não só pelo nosso histórico de elevada volatilidade, mas também porque a comparação do Brasil com outros países mostra que a relação entre taxa de investimento e crescimento não é tão estável quanto se pode pensar. O Brasil surpreendeu nos anos 70 do século passado, quando cresceu mais do que alguns países emergentes que tinham uma taxa de poupança superior à nossa. Também temos de ter cuidado com inferências sobre o crescimento a partir do grau de utilização na capacidade produtiva. Analisando uma série longa, verifica-se que a utilização da capacidade produtiva era muito maior nos anos 70 do que nos anos 80 ou 90, e que agora ela voltou a aumentar. Parece existir uma correlação inversa entre o grau médio de utilização da capacidade e a volatilidade econômica, pois em momentos de maior volatilidade o grau da utilização médio é menor. Quanto maior a volatilidade, menor o grau médio de utilização. A maior estabilidade da economia nos últimos anos pode ter contribuído para o aumento de utilização da capacidade produtiva das empresas, num padrão semelhante ao dos anos 70. Então, acho que é preciso ter um certo cuidado ao inferir a partir de dados correntes uma relação entre o grau de utilização da capacidade instalada, a taxa de investimento e o crescimento econômico. O caso norte-americano recente fornece evidência empírica do aumento da produtividade, em uma fase de crescimento econômico, com impacto surpreendente sobre diversos indicadores econômicos. Acho que essas evidências geram uma certa dúvida sobre qual seria o nível necessário da taxa de investimento para sustentar o crescimento.

Fernandes - Quer dizer que a taxa de investimento não é determinante do crescimento?

Lisboa - Quando a gente observa os dados de ciclos longos de crescimento o investimento não é o único fator relevante. Não é só o investimento que explica o crescimento dos países. Na realidade o investimento também é explicado pelo crescimento. Não há uma causalidade forte entre investimento e crescimento de longo prazo, mas há uma forte causalidade entre investimento e retomada da atividade no curto prazo. O crescimento a longo prazo depende do grau de abertura da economia, do grau do desenvolvimento do sistema financeiro, da eficiência institucional, incluindo os custos para a execução de uma garantia de um empréstimo.Além disso, entre os fatores correlacionados com o crescimento está a existência de uma política fiscal equilibrada, uma política de câmbio flutuante, inflação baixa e baixo spread no mercado. Também influi no crescimento a competência do Estado em prover serviços públicos como saúde e educação de forma eficiente, sem onerar excessivamente o setor privado.

Castelar - Nessa linha a literatura econômica avançou bastante, mas ainda é difícil precisar empiricamente a magnitude da influência desses fatores microeconômicos sobre o crescimento econômico de longo prazo.

Lisboa - Sem dúvida, é difícil modelar econometricamente esses fatores.

Castelar - Talvez seja possível isolar alguns fatores microeconômicos e medir seu impacto sobre o crescimento, mas teoricamente não há razão para acreditar que eles estejam correlacionados.

Lisboa - Não, não, a correlação existe. Um orçamento fiscal desequilibrado e restrições cambiais podem estar pouco relacionados com o crescimento, mas em geral explicam por que as economias mais pobres permanecem pobres.

Castelar - Há quem afirme que o fator determinante do crescimento é quem colonizou o país. Se é tropical ou temperado. A que distância fica do mar. Eu me recuso acreditar que já está determinado quem vai crescer ou não. Eu concordo que existem fatores microeconômicos que influem no crescimento, mas o investimento continua a ser uma variável importante.

Lisboa - Algumas influências são claras: indicadores de saúde, de educação, de eficiência dos gastos públicos, são muito relacionados com crescimento a longo prazo. Por exemplo, políticas fiscais desequilibradas estão fortemente relacionadas com baixo crescimento. A literatura não conseguiu ainda fazer teste de causalidade, mas se sabe que país que cresce muito em geral tem as contas fiscais arrumadas. País que cresce pouco tem as contas fiscais desarrumadas. Será que o fiscal é o fator fundamental ou ambos são conseqüência de uma terceira variável? Nós não sabemos. Estou me baseando numa literatura apoiada em bases de dados com 50 anos de indicadores de cerca de 100 países, que servem para analisar as causas do crescimento ou do não-crescimento. O que você citou, Armando, é uma literatura que relaciona desenvolvimento com cultura, mas nada resiste muito aos dados concretos, pois há países colonizados pelos anglo-saxões que se desenvolveram e outros, não.

Castelar - Existem bases de dados que mostram que o grau de desenvolvimento depende do colonizador, mas acho que não é uma coisa que substitua o bom senso. Acho que o Marcos está levando o argumento um pouco longe demais.

Lisboa - Eu disse que existe uma forte evidência de que fatores microeconômicos influem no crescimento de longo prazo.

Castelar - Fiquei com a impressão que você tinha dito que o investimento não determina o crescimento.

Lisboa - Não, não! Não foi isso. Quando a gente olha o investimento no curto prazo há uma relação de causalidade com o crescimento econômico. Quando a gente olha relações longas, o investimento em geral entra num círculo virtuoso que é investimento associado com crescimento, crescimento associado com investimento. E não se consegue estabelecer uma relação de causalidade. Fica evidente que investimento e crescimento vêm como resultado de outros fatores. É possível estabelecer uma relação de causa e efeito entre investimento e retomada do crescimento econômico apenas no curto prazo.

Castelar - Um vem do outro.

Lisboa - Não é que um vem do outro. Por que alguns países começaram a crescer muito aceleradamente e outros não? Os investidores podem escolher um país porque foram promovidas reformas que reduziram o risco, ou porque houve um aumento de produtividade que tornou mais rentável o investimento. Há outros fatores que explicam o crescimento.

Castelar - Concordo que a longo prazo o investimento depende do crescimento, assim como o oposto também é verdade. Mas não é qualquer tipo de crescimento que causa o investimento.

Lisboa - A causalidade entre investimento e crescimento no longo prazo é óbvia. O que estou tentando dizer é o seguinte: o investimento é endógeno, tem a ver com perspectiva de retorno, incerteza.

Castelar - Que o investimento é endógeno e que depende de outras coisas, a gente concorda. Mas é lógico que um país precisa investir para crescer.

Lisboa - Acho que esse é um falso debate. A questão não é se a gente vai crescer ou não, se tiver investimento ou não. Não acho que o ponto seja esse.

Levy - Acho que o ponto central é o seguinte: para acelerar o crescimento é necessário aumentar o investimento?

Seroa - O debate é falso e desfocado. A questão que se coloca é o que no caso brasileiro pode ser feito em termos de melhoria do ambiente microeconômico, dado que os principais fatores macroeconômicos estão equacionados, para aumentar a qualidade e a quantidade dos investimentos. Mais ainda, e mais importante, entre as opções existentes quais seriam as prioridades, ou seja, quais as que gerariam um benefício adicional maior e, portanto, quais devemos iniciar primeiro. Sem essa agenda o debate fica inócuo.

Castelar - Se todo mundo concorda que o investimento vai ter de crescer para viabilizar o crescimento, a pergunta seguinte é quanto precisa crescer? Qual a taxa de investimento necessária? A quantificação é relevante. Para muita gente, o crescimento sustentado no Brasil está garantido e vai ocorrer mesmo que não se invista nada. Mas fica a questão: sustentado a que taxa? Acho que no fundo essa é a questão. Pode ser sustentado, mas com taxas de expansão da economia de apenas 3% ou 4% anuais. Essas taxas são suficientes no caso brasileiro? Nos últimos dez anos o estoque de capital brasileiro cresceu cerca de 1,5% ao ano. Isso significa que a contribuição que o capital vem dando para o crescimento é muito pequena e boa parte da expansão da economia dependeu do aumento da produtividade. Então fica outra pergunta: como viabilizar um aumento significativo do investimento para colocar o crescimento sustentado numa taxa mais alta, reconhecendo que isso vai ser necessariamente gradativo por conta dessa herança de vinte anos de baixo crescimento? No ano passado, por exemplo, o estoque de capital brasileiro cresceu 0,5%, servindo apenas para repor o que está sendo depreciado.

Seroa - Não me preocupo muito com a questão de investimento por parte da indústria, porque ela pode ser resolvida com medidas em relação a ambiente de negócios e estabilidade macroeconômica. Acho que há alguns fatores que são extremamente importantes. É fácil o empresário perceber que há uma continuidade no crescimento, que vale a pena expandir a oferta e que a demanda vai encontrar essa oferta. Eu fico preocupado é com a infra-estrutura, que depende de uma decisão de investimento um pouco fora das empresas. Nesse caso, a infra-estrutura é uma questão de marco regulatório. Alguns acreditam que as Parcerias Público-Privado (PPP) podem ser uma solução em alguns setores. Mas será preciso definir com clareza os subsídios que o Estado precisará dar para viabilizar certos projetos. A idéia básica das PPP no mundo inteiro é a de que o Estado entra na parceria para compensar a falta de capacidade de pagamento dos usuários por certos serviços. Digamos que o Estado dê um subsídio para garantir uma redução no preço cobrado aos usuários do serviço oferecido através de uma PPP. Mas pode acabar dando o subsídio para quem não precisa e quem está numa situação pior ficará sem ganhar.

Castelar - No essencial as PPP devem ser um instrumento entre uma concessão e uma licitação. Na concessão, 100% dos investimentos são garantidos pela receita dos serviços pagos pelos usuários. Na licitação o setor público banca a totalidade do investimento. Mas uma observação mais atenta mostra que a concessão de uma rodovia funciona como uma PPP, quando o governo entra com uma rodovia já existente e o operador entra com a reabilitação, a expansão, a operação. De toda forma, para que as PPP vinguem é necessário um marco regulatório bem fundamentado. Caso contrário o investidor privado não se interessará pelo negócio.

Seroa - As garantias que foram colocadas no projeto das PPP podem servir para diminuir a insegurança dos investidores quanto à parte do aporte público, mas onde os marcos regulatórios são imprecisos essas garantias não cobrem o risco do aporte privado. Considerando que parcerias tipo PPP já existem em vários setores, estradas, saneamento, etc, só resta crer que as PPP continuam sendo uma forma de fugir das amarrações de contabilização de investimento.

Castelar - Discordo. As PPP são válidas para investimentos em que os usuários dos serviços não têm como arcar com todo o retorno necessário, via tarifas, e o Estado entra com um subsídio. São justificáveis do ponto de vista social quando existe um hiato entre o retorno social e o retorno privado. Então a idéia das PPP é boa porque o setor público não precisa bancar a totalidade do investimento.

Seroa - Então você não discorda, mas concorda comigo. Insisto que já existe no Brasil legislação para forjar PPP e que a legislação da PPP não era necessária, a não ser pela formação do fundo garantidor. Também quero voltar à questão dos subsídios, pois de fato tem gente que não poderá pagar o preço cheio dos serviços, mas tem uma parte da população, que é minoritária, mas com grande poder de consumo, que tem capacidade de pagamento. Então resta o problema de como dirigir e focar esse subsídio para quem realmente precisa.

Castelar - A idéia básica das PPP é que parte do investimento está sendo remunerada por tarifas. Parte vai ser remunerada por recursos públicos. A coisa boa da PPP é poder limitar a parte dos recursos públicos, à diferença entre o retorno público e o retorno privado desse investimento. Mas existem três problemas. A parte que vai ser remunerada pelos usuários continua sujeita aos riscos regulatórios, por exemplo, o sistema de correção das tarifas. O investidor colocará seus recursos justamente nesta parte que vai ser remunerada pelos usuários, e que está totalmente sujeita ao risco regulatório. Por isso, quanto melhor for a regulamentação, maior será a propensão do investidor privado em participar. Outro problema é a parte do investimento que será bancada pelo governo. Se ele der tudo de uma vez, não haverá risco para o investidor privado. Se isso não acontece, o investidor correrá o risco de futuros governos desrespeitarem o contrato. Resta outro problema: se o governo assumir o compromisso de entrar com parte do investimento no futuro, isso será uma dívida. E como será contabilizada?

Levy - As PPP poderão viabilizar determinados investimentos que o setor privado não se interessa em fazer sozinho sob a forma de concessões e o setor público gostaria de fazer, mas não pode, porque tem uma restrição financeira. Ela não pode substituir, por exemplo, as concessões ao setor privado. A grande maioria dos projetos em infra-estrutura pode ser conduzida sob a forma de concessões ao setor privado, dentro de um determinado marco regulatório. Por isso acho que se superestima a capacidade de as PPP eventualmente romperem as restrições na área de infra-estrutura e que hoje impedem um volume maior de investimentos nessa área.Quero retornar à questão levantada pelo Seroa e perguntar o que deve ser feito para evitar dar subsídios a quem não precisa no caso de PPP em que o retorno privado é inferior ao retorno social.

Seroa - No caso de uma PPP o operador definirá o preço dos serviços que permitirá recuperar o seu investimento e seus custos, prevendo marco regulatório perfeito, com risco zero. Ao fazer o fluxo de caixa, descobrirá que nem todos poderão pagar pelo serviço. A solução será dar um subsídio direto aos usuários carentes. Por exemplo, num serviço de abastecimento de água, 30% da população não pode arcar com a tarifa. Basta dar um vale água diretamente para essas pessoas pagarem pelo abastecimento. Em outros casos, a gestão pública de um empreendimento é muito ruim e a eficiência aumenta quando feita pelo setor privado. Foi o que ocorreu na Inglaterra, onde havia um obstáculo na legislação que impedia a transferência para o setor privado de serviços públicos, como hospitais ou presídios. A solução foi criar as PPP.

Lisboa - Eu acho que as PPP não têm nada a ver com a situação financeira do Estado, mas servirão para casos muito específicos, em que o custo de gestão do empreendimento pelo setor público for maior do que o custo de gestão do setor, devido à complexidade da obra. Por exemplo, em obras complexas de engenharia. Há situações em que o Estado, além de não conseguir fazer a obra com eficiência, não consegue cobrar. Se a iniciativa privada for capaz de construir e operar com menor custo, a PPP pode ser uma solução.
 

 
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