2005. Ano 2 . Edição 9 - 1/4/2005

"A Lei das PPP, sancionada em dezembro de 2004, é um avanço. Mas somente a prática poderá mostrar se os investimentos serão atraídos para empreendimentos cujo retorno econômico será garantido pelo Poder Público, para fornecer à sociedade os serviços de que ela necessita”.

Carlos Álvares da Silva Campos Neto*

As parcerias entre os setores público e privado ganharam força com a crise fiscal do governo, que limitou a disponibilidade de recursos públicos ao investimento em infra-estrutura. Os recursos do setor privado passaram a ser cotejados como alternativa a essa crise. A questão era a maneira de viabilizar sua atração. A alternativa foi a elaboração de projeto de lei sobre Parcerias Público-Privadas (PPP). Porém, estudo realizado à época do encaminhamento do projeto ao Congresso Nacional, em novembro de 2003, permitiu vislumbrar dificuldades na formalização dos empreendimentos em parceria.

Preocupava-nos o fato de que o conceito de PPP era muito amplo, pois permitia parcerias tanto para os empreendimentos com viabilidade econômica quanto para os sem viabilidade - inovação principal do projeto. Até a construção de edificações com a finalidade de alienação, locação ou arrendamento à administração pública era possível.

Outra preocupação era o órgão gestor, que poderia ter sua eficiência comprometida tanto pelo expressivo número de solicitações de parcerias quanto por sua competência administrativa, que abrangia projetos federais, estaduais e municipais. Causava apreensão também a fragilidade das garantias apresentadas pela administração pública. Faltava um instrumento que pudesse convencer a iniciativa privada de que haveria recursos para os pagamentos futuros. Sem esgotar a matéria, cabe citar a apreensão quanto ao equilíbrio fiscal, que poderia ser comprometido. O receio era que a legislação abrisse uma porta para que estados, municípios e a União fugissem dos limites de endividamento estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

A Lei das PPP (nº 11.079), sancionada em 30 de dezembro de 2004, contemplou essas preocupações e outras. Por isso, parece-nos que apresenta um avanço significativo em relação ao projeto de lei do Executivo. Um importante aprimoramento é quanto ao conceito de parceria público-privada. A lei estabelece que a nova modalidade, denominada PPP, é exclusiva para os projetos de pouca ou nenhuma viabilidade econômica. Explicita que somente empreendimentos que necessitem do comprometimento de recursos públicos para pagamento ao parceiro privado podem ser classificados como PPP. E exclui os projetos que têm retorno econômico, embora sejam executados e operados pela iniciativa privada.

O órgão gestor teve sua competência restrita aos projetos sem viabilidade econômica concedidos exclusivamente pela esfera federal. E sua atuação foi limitada às deliberações quanto ao enquadramento dos empreendimentos como PPP e à apreciação dos relatórios de execução dos contratos. Os ministérios e as agências reguladoras licitam, acompanham e fiscalizam os contratos. Para criar garantias efetivas à atração do investidor privado, foi instituído o Fundo Garantidor dos Pagamentos das PPP (FGP) com recursos públicos, a maioria da União. Para assegurar o equilíbrio fiscal, a nova lei determina que o conjunto dos projetos não pode ultrapassar 1% da receita corrente líquida da União. Esse limite foi imposto, também, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios como condição prévia ao recebimento de recursos e garantias da União.

Uma boa lei é necessária, mas não suficiente. Somente a prática poderá mostrar se os investimentos serão atraídos para empreendimentos cujo retorno econômico será garantido pelo Poder Público. A tomada de decisão do investidor privado depende do cenário macroeconômico, tal como da taxa de juro real, que impacta no cálculo do custo de oportunidade do capital. Cada projeto de PPP exigirá um contrato bem elaborado, que forneça à sociedade a prestação do serviço público e ao ente privado a justa remuneração do capital investido.

*Artigo escrito em parceria com Ricardo Pereira Soares. Os autores são pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)