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Administração Pública - União de forças

2004. Ano 1 . Edição 2 - 1/9/2004

Os consórcios municipais, que já promovem o desenvolvimento e a melhoria da vida das pessoas em muitas regiões, deverão ser regulamentados em breve. 

Por Marcello Antunes*, de Brasília

noticias-12-ImagemNoticiaPiscinão de Diadema: combate às enchentes

O Hospital Estadual Mário Covas é uma construção moderna e imponente que chama a atenção de qualquer um que passe pela avenida Pereira Barreto, uma das vias principais de Santo André, na região Metropolitana de São Paulo. Mas até cinco anos atrás não passava de um esqueleto que assombrava a região, "um monte de cimento e ferro abandonado ao ar livre", como descreve o médico Geraldo Reple, superintendente do hospital. Começou a ser construído em 1975, pela prefeitura municipal, mas o dinheiro acabou. Foi retomado pelo Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, que reúne sete municípios da região, com apoio do governo estadual, e inaugurado em 2000. A cada mês realiza 14 mil consultas e mais de mil internações. Tem 1.500 funcionários, sendo 400 médicos. E cerca de cinco mil profissionais, pacientes e acompanhantes passam pelos seus corredores diariamente.

Esse é um bom exemplo do que pode ser alcançado pela cooperação entre governos. Dos 5.560 municípios brasileiros, 1.969 participam de consórcios intermunicipais de saúde. Existem também muitos consórcios com outras preocupações, como o tratamento do lixo, a educação, o processamento de dados (veja o gráfico ao lado). Eles otimizam os recursos disponíveis e melhoram a qualidade de vida da população. No Hospital Mário Covas, as consultas mensais são distribuídas entre os sete municípios que compõem o consórcio, de acordo com o tamanho da população e com suas necessidades específicas. "Em algumas cidades há muitos oftalmologistas, mas não há pediatras. Em outras há aparelhos de hemodiálise, mas faltam mamógrafos. Fizemos um levantamento das características de cada uma e concedemos as consultas de acordo com o perfil traçado", diz Reple.

Em regiões carentes, no interior do país, a força dos consórcios e seus benefícios para a população ficam ainda mais evidentes. Um aparelho de mamografia mudou a vida de muitas das 15.141 mulheres de 13 municípios da região de Campo das Vertentes, em Minas Gerais. Desde janeiro deste ano, quando foi instalado no município de Coronel Xavier Chaves, que tem três mil habitantes e fica a 40 minutos de São João Del Rei, as mulheres com idade entre 40 e 80 anos não precisam mais percorrer 200 quilômetros até Belo Horizonte ou até a cidade de Juiz de Fora para fazerem o exame de prevenção do câncer da mama. Antes de o equipamento ser adquirido por 120 mil reais pela prefeitura, a região tinha uma cota garantida de apenas 780 exames anuais pelo Sistema Único de Saúde (SUS), ao custo de 36 reais. A demanda excedente não era atendida. A alternativa, para quem não podia esperar era recorrer a uma clínica privada. Hoje os municípios pagam 15,76 reais por exame e a capacidade de atendimento é de 100%. A fórmula foi a seguinte: a cidade de Coronel Xavier Chaves comprou o aparelho e outros treze municípios, em consórcio associativo na área de saúde, dividem os custos de manutenção e o salário do operador, garantindo o atendimento à sua população.

Agora o que se comemora é a assinatura de um convênio com o Ministério da Saúde para a implantação do programa Bem Viver de Saúde Mental. O governo federal destinará 56 mil reais para a parceria. Pode parecer pouco, mas o dinheiro garantirá que uma equipe formada por psicólogo, fonoaudiólogo e neurologista tenha condições e instrumentais para tratar os pacientes atendendo-os duas vezes por semana no município onde residem. "Teremos uma equipe perambulante", brinca Marta de Sousa Lima, secretária-executiva do Consórcio das Vertentes, criado em 1997.

Desenvolvimento regional Os consórcios de saúde mostram sua eficácia nas pequenas cidades do interior, que somaram forças para construir e equipar hospitais, comprar as ambulâncias e montar equipes para o atendimento da população. Para Wladimir António Ribeiro, mestre em Direito Constitucional e Federalismo pela Universidade de Coimbra, em Portugal, e consultor do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), os consórcios complementam o desenho federativo e são um importante instrumento para o desenvolvimento regional. Ele acredita que há maior celeridade quando dois ou mais municípios se unem para desenvolver suas vocações econômico-regionais. Quando os municípios pequenos começarem a receber o percentual da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide), o consórcio poderá asfaltar uma estrada vicinal, melhorando o escoamento da produção. Se esse consórcio público tiver a participação do estado, poderá receber recursos da União para obras maiores.

Foi na década de 1980 que as associações entre administrações públicas se tornaram mais freqüentes. Um dos entusiastas da idéia foi o ex-governador paulista André Franco Montoro. Ele costumava dizer que "o cidadão não mora na União e não mora no estado: mora no município". Os consórcios, entretanto, sempre existiram à margem da lei, pois nunca foram regulamentados - o que fez com que entrassem na mira dos tribunais de contas municipais e do Ministério Público. Questiona-se, por exemplo, como dois ou mais entes públicos da federação podem criar uma sociedade civil que é regulamentada pelo direito privado.

Responsabilidade fiscal As diretrizes para a associação de municípios estão no Projeto de Lei nº 3.884, que tramita em regime de urgência na Câmara dos Deputados. Pretende-se que ele seja aprovado e sancionado ainda esse ano. Dessa forma os prefeitos que estarão assumindo o mandato no início de 2005 terão um instrumento legal seguro para que possam formar consórcios, sem o risco de desobedecer à Lei de Responsabilidade Fiscal. Mas os partidos de oposição contestam a oportunidade do envio deste projeto, às vésperas de eleições municipais e também o seu conteúdo, que violaria o pacto federativo. No dia 1º de agosto, o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso publicou um artigo no jornal O Estado de S. Paulo questionando o projeto de lei por criar consórcios públicos, com estatuto de pessoa jurídica de direito público. Segundo ele, "a União poderá formar com um município qualquer, à revelia dos Estados, uma nova entidade federativa, como se fosse uma autarquia, uma sociedade de economia mista, e passará a canalizar recursos diretamente para ela".

De fato, do ponto de vista constitucional os novos consórcios públicos serão como uma autarquia pertencente a mais de um ente federado. Mas de forma alguma terão a característica de um quarto ente da federação, de acordo com Rosani Cunha, assessora especial da subchefia de assuntos federativos da Secretaria de Coordenação Política e Assuntos Institucionais da Presidência da República . "O modelo do projeto de lei dá segurança jurídica e afasta a possibilidade de um consórcio depender de um governante carismático para funcionar. O consórcio público poderá ter gestão compartilhada dos recursos financeiros, materiais e humanos sob as normas da administração pública", afirma. Isso quer dizer, entre outras coisas, que os consórcios a serem criados ou em funcionamento terão de realizar concurso público para contratar funcionários e técnicos.

Para ela, os consórcios privados, em sua forma atual, apesar de cumprirem tarefas importantes, como ocorre no caso de Vertentes, acabam sendo questionados pelos tribunais de contas municipais e estaduais; não podem receber recursos federais diretamente e nem dividir a gestão de serviços básicos como o saneamento, o transporte e a segurança. "Queremos que os municípios que já trabalham de forma cooperada sejam transformados em consórcios públicos e sejam reconhecidos, para que tenham acesso aos recursos federais."

Marta de Sousa Lima coordena o Consórcio das Vertentes e é secretária-executiva do colegiado dos secretários executivos dos Consórcios Intermunicipais de Saúde de Minas Gerais, que englobam 703 municípios e atendem 11 milhões de habitantes em Minas Gerais - o equivalente a 80% da população de 17 milhões do estado. Segundo ela, o consórcio poderá ter problemas na contratação de profissionais, já que muitos especialistas resistem à idéia de trabalhar no interior dos estados. Em Poços de Caldas, município que sedia um outro consórcio, o Ministério Público determinou a demissão dos funcionários e a realização de concurso. Cerca de 50 empregados foram demitidos. O projeto de lei prevê que todos os consórcios privados serão transformados em consórcios públicos automaticamente, desde que haja interesse. O prazo para que se promova a mudança é de dois anos. Mas está no projeto que todo o quadro de servidores dos consórcios privados deverá ser extinto num prazo de 180 dias.

Há outras questões a serem resolvidas. Segundo o diretor de Estudos Regionais e Urbanos do Ipea, Marcelo Piancastelli, existe a necessidade de tornar transparente o processo de licitação de que os consórcios públicos podem participar. Seria importante, inclusive, a presença de uma empresa privada no âmbito da Parceria Público Privada (PPP). Ele também destaca a necessidade de enquadramento dos municípios consorciados à Lei de Responsabilidade Fiscal. "Um município que não cumpre o limite de gasto com o funcionalismo inviabilizará o consórcio ou, por ser como uma autarquia, não estará sujeito às regras fiscais?", indaga.

Como se vê, o projeto de lei deverá receber ainda alguns ajustes, principalmente no que diz respeito à contratação de funcionários e de técnicos especializados. "O projeto é sério e profundo. No momento em que o consórcio for estruturado, ele participará dos orçamentos das prefeituras, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e dos Planos Plurianuais. É uma contribuição importante para o municipalismo", afirma o presidente da Confederação Nacional dos Municípios, Paulo Ziulkoski. O risco, segundo ele, está na burocracia a que os futuros consórcios estarão sujeitos. "A burocracia pode engessar o processo de compartilhamento da gestão dos serviços", diz.

Expansão Existem casos de consórcios que já planejam expandir sua área de ação quando a nova lei for aprovada. O Consórcio Intermunicipal de Produção e Abastecimento (Cinpra) conta com 19 municípios associados numa área de 270 quilômetros no entorno da capital do Maranhão, São Luís. Em 1997, logo após assumir a prefeitura da capital, Jackson Lago questionou a excessiva importação de hortaliças para o mercado local, que tem 1,2 milhão de consumidores. Mais do que isso, sem empregos nos municípios do entorno, constatou um processo de migração para a capital.

Ao envolver os municípios que tinham a vocação para a produção de alimentos, o Cinpra saiu do papel. Logo a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) tornou-se parceira e pequenos agricultores foram incentivados a produzir hortaliças que iriam abastecer a capital. Segundo Léo Costa, secretário-executivo do Cinpra, São Luís sofreu uma redução da sua área agricultável, que deu lugar a novos bairros e ao distrito industrial, no processo de crescimento econômico. A alternativa para baratear os custos dos alimentos e reduzir a inflação local foi incentivar a produção nos municípios vizinhos. "O consórcio criou um cinturão verde e o pequeno produtor rural ganhou motivação para ficar no campo, já que sua renda melhorou", diz.

Casas familiares rurais O convênio com a Embrapa deu tão certo que novas tecnologias foram empregadas e o consórcio contratou o francês Pierre Gilly, especialista na pedagogia da alternância, que estimula as famílias a manterem suas raízes no campo. O resultado foi a multiplicação das Casas Familiares Rurais - centros de estudo em que os filhos de agricultores aprendem técnicas de plantio, aplicadas depois nas terras da família. No período das férias escolares as casas são transformadas em pousadas e hotéis. "A agricultura familiar era como uma religião que estava perdendo adeptos, mas a missa está ficando cheia graças ao empenho do consórcio", diz Costa. Ele afirma que o Cinpra pode crescer mais e trabalhar novas áreas, como saneamento e o transporte, quando o consórcio se tornar público. "Só vamos ganhar com o consórcio público porque poderemos fazer convênios com outros municípios para resolver problemas em diversas áreas."

Quem também se prepara para a nova fase é o Consórcio ABC, que envolve sete municípios no pólo industrial do ABC paulista - Santo André, São Caetano do Sul, São Bernado do Campo, Mauá, Diadema, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra. A presidente do consórcio, Maria Inês Soares Freire, prefeita de Ribeirão Pires, conta que a Fundação Getúlio Vargas foi contratada para preparar a passagem para o modelo público. O Consórcio ABC realiza ações regionais desde 1990. Um dos seus resultados mais notáveis foi o fato de terem desaparecido as enchentes na região. A parceria intermunicipal construiu ali 12 piscinões e tem outros três em fase de construção. O consórcio também fez dois hospitais. Na nova fase a associação pretende atacar, entre outros, o problema do lixo.

Financiamento De acordo com a Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (Seade), a mortalidade infantil na região do ABC caiu 33% desde 1995 e o Hospital Mário Covas contribuiu para esta melhoria da qualidade de vida. Uma visita à UTI Neonatal mostra que essa colaboração extrapolou os limites geográficos do ABC. Numa sala à meia-luz, está Thais Bezerra Pereira, de 18 anos, que deu à luz a Estela, no dia 31 de julho e não veio de nenhuma das sete cidades que compõem o consórcio municipal. Estela nasceu com dificuldades respiratórias numa clínica no bairro do Ipiranga, em São Paulo, onde mora. Lá não havia condições para cuidar do problema. Foi encaminhada para o Hospital Mário Covas. "Ninguém perguntou onde eu moro", diz Thaís.

Em 1998 foi constituída a Agência de Desenvolvimento Econômico do Grande ABC. A agência é uma organização social composta pela associação das sete prefeituras, empresas, entidades empresariais, sindicato dos trabalhadores e universidades, cujo papel é estabelecer metas para sete eixos: educação e tecnologia; sustentabilidade das áreas de mananciais; acesso e infra-estrutura; diversificação e fortalecimento das cadeias produtivas; ambiente urbano e qualidade de vida; identidade regional e estruturas institucionais e inclusão social. Cada prefeito é titular de uma área temática. O consórcio já está promovendo, em parceria com o Ministério do Trabalho e Emprego, através do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), um programa de capacitação profissional para o setor de transformação de materiais plásticos. Serão criadas incubadoras de cooperativas e o Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) terá um espaço na sede do grupo para a instalação de um posto de atendimento regional.

Tudo isso foi possível graças à associação dos municípios. Existe uma linha de financiamento destinado a cidades com população superior a 1 milhão de habitantes. Isoladamente, nenhuma das associadas ao ABC teria acesso ao dinheiro, mas juntas as sete somam 2,5 milhões de habitantes. A união, está se vendo, faz a força.

* Com Andréa Wolffenbüttel, de São Paulo

 
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