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Cinco décadas de história

2014 . Ano 10 . Edição 80 - 23/06/2014

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Criado em um período de restrições à liberdade, Ipea tem uma rica trajetória de contribuições para a construção do Brasil contemporâneo

Washington Sidney


Aos 83 anos, o economista João Paulo dos Reis Velloso lembra, com certa nostalgia, um momento marcante de sua carreira profissional. Ao chegar em seu escritório, há exatos 50 anos, encontrou um telegrama do então ministro do Planejamento, Roberto Campos, convidando-o para uma conversa. Naquele momento, começava a ser escrita uma página da história do Brasil contemporâneo: a criação do Ipea, órgão de pesquisa, reflexão e planejamento de políticas públicas e de macroeconomia.

Velloso acabara de chegar dos Estados Unidos, onde concluíra dois anos de mestrado na Universidade de Yale. Estava no Brasil de passagem e enfrentava um dilema profissional: não sabia se retornava para Yale ou se ingressava em alguma instituição internacional. Conhecera Roberto Campos alguns meses antes, em Washington, em um jantar em homenagem ao colega, quando este era embaixador brasileiro nos Estados Unidos.

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Resolveu atender ao chamado. “A conversa não foi conclusiva e voltamos a nos falar”, lembra Velloso. No segundo encontro, foi surpreendido com o convite: organizar um novo órgão que ajudasse o governo a formular o planejamento da economia numa visão estratégica de médio e longo prazo. “Foi quando me propôs a criação do Escritório de Pesquisa Econômica Aplicada (Epea). A ideia me seduziu e assim começou a nascer o Ipea”.

Aceito o convite, o jovem economista arregaçou as mangas e começou a trabalhar. O escritório ocupava um andar inteiro de um prédio na rua Visconde de Inhaúma, no centro do Rio de Janeiro. Mas tinha apenas uma secretária. Velloso precisava acenar para chamá-la. De cara, recebeu uma tarefa relativamente complexa: revisar o Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG). Lançado na gestão de Castelo Branco, o programa tinha duas linhas de atuação: políticas conjunturais de combate à inflação e reformas estruturais para remover os gargalos que travavam o crescimento econômico do país. “O PAEG foi um grande avanço em relação aos anos 1950, porque propôs a conciliação entre crescimento e estabilidade de preços. Aí começa o que chamo de desenvolvimentismo soft: compatibilizar crescimento e inflação baixa por meio de um programa estratégico”, conta o economista.

A PRIMEIRA EQUIPE

Roberto Campos começou então a demandar novas tarefas e Velloso sentiu a necessidade de montar uma equipe para assessorá-lo. Como não havia no Brasil cursos de pós-graduação em economia, a solução foi recrutar profissionais que, como ele mesmo, estavam voltando de universidades no exterior. E, posteriormente, enviar outros para se aperfeiçoar fora do país.

Assim, começaram a ser recrutados, no mercado e nos órgãos do governo, economistas e especialistas em diferentes áreas do conhecimento, como comércio exterior, indústria, agricultura, energia, transportes, recursos humanos, saúde, saneamento e desenvolvimento regional. Nomes como Arthur Candal, que viria a fazer um levantamento da indústria nacional, Pedro Malan e Régis Bonelli, dentre outros, integraram a primeira equipe.

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“Diferentemente do que ocorria à época em outros países do continente, aquelas ditaduras que iam e vinham, os militares brasileiros tinham uma perspectiva mais ampla, de permanência (no poder). Portanto, uma proposta, um desejo de país. Claro, era um regime fechado, mas tinham com clareza a necessidade de estabelecer uma estratégia de desenvolvimento, de crescimento, de investimento, que permitisse ao Brasil avançar da realidade que até então se tinha”, analisa o economista Pérsio Davison, que veio a integrar a equipe do órgão pouco depois.

Naqueles tempos de guerra fria, como estratégia para deter o avanço da influência do comunismo, os Estados Unidos haviam firmado com os países latino-americanos a Aliança para o Progresso, um programa de cooperação destinado a apoiar o desenvolvimento da região. Mas, para fazer jus aos recursos oferecidos pelos EUA, esses países precisavam apresentar um plano. O governo decidiu, então, elaborar um plano de desenvolvimento para os próximos dez anos, o Plano Decenal.

Foi nesse contexto que desembarcou no Brasil, em junho de 1965, o jovem norte americano Albert Fishlow. Vinha com a missão de preparar a chegada de um grupo de economistas que contratara na Califórnia, no bojo de um convênio firmado pelo Ipea com a Universidade de Berkeley. O grupo contava com Samuel Morley, Willy Van Ryckinghem, Joel Bergsman e Howard Ellis, entre outros. Chegavam para elaborar o Plano Decenal.

ECONOMIA PLANEJADA

Concebido na gestão de Castelo Branco, o PAEG atingira o objetivo de reduzir a inflação (de 91,8%, em 1964, para 22%, em 1968), mas não as metas de crescimento planejadas. Com ele se implantou amplo programa de reformas institucionais nos planos fiscal, monetário-financeiro, trabalhista, habitacional e de comércio exterior.

O governo do general Costa e Silva recebeu como herança o Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social, elaborado nos últimos dias do governo anterior pelo recém-criado Escritório de Pesquisa Econômica Aplicada (Epea). O Plano traçava um roteiro de desempenho para o período de 1967-1976, mas não chegou a ser executado. Isso porque, apesar da “estabilidade política”, a economia dava sinais de recessão. A visão imediatista falou mais alto.

No lugar do Plano Decenal, o governo Costa e Silva lançou o Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED), em 1967. A ideia era acelerar o crescimento em um prazo mais curto, trienal (1968-1970). No grupo de macroeconomia do Ipea destacavam-se colaboradores externos, como Maria da Conceição Tavares e Antônio Barros de Castro.

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À frente da economia estava o ex-ministro Delfim Netto. “Não se tinha um mapa de navegação, o Orçamento Público. O Orçamento que tínhamos era uma contabilidade muito mal enjambrada. Uma das coisas que aconteceram quando entrou o Costa e Silva (1967) foi a reorganização do Ministério da Fazenda. Porque não tinha como fazerpolítica financeira no governo com um ministério destrambelhado. Quer dizer, houve uma reforma tributária, muito importante nesse período”, analisa Divanzir Gusso, técnico de Planejamento do Ipea. Delfim gozava de ampla liberdade e tinha a confiança irrestrita dos militares.

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Embora não fosse hostil a investimentos estrangeiros no setor produtivo brasileiro, o PED propunha a participação estatal no preenchimento dos “espaços vazios” da economia. O objetivo era não permitir a consolidação do capital estrangeiro em áreas consideradas estratégicas para o desenvolvimento, incluindo uma avaliação sobre novas oportunidades para a política de substituição de importações. No plano macroeconômico, o governo deu grande estímulo às exportações, instituindo o regime de câmbio flexível e uma série de isenções fiscais para empresas que destinassem sua produção aos mercados externos.O governo passou, então, a investir pesado nas empresas estatais nas áreas de siderurgia, petroquímica, geração de energia, entre outras, consideradas estratégicas. As medidas começaram a surtir efeito e os investimentos nas estatais renderam lucros altos. O processo de industrialização, finalmente, chegava com força ao Brasil. Em 1969, quando Médici assumiu a Presidência, o Brasil vivia a época do chamado “Milagre Econômico”.

A ESTRUTURA DO IPEA

Por essa época, a estrutura do Ipea começou a ser reformatada. Em 1967, o Decreto-Lei 200 altera o nome do Ministério Especial para Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. Esse mesmo decreto transforma o Epea no Ipea, como uma fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, com relações de trabalho regidas pela CLT (Consolidação das Leis do Trabalho). Naquela época, o órgão contava com cerca de 80 servidores, entre técnicos, secretárias e motoristas. 

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Em 1966 foi criado o Centro de Treinamento para o Desenvolvimento (1967-1969) recebeu como herança o Econômico e Social (Cendec), cuja finalidade era qualificar pessoal das secretarias gerais dos ministérios e das secretarias de planejamento dos estados, bem como manter o programa de doutoramento de técnicos do próprio Ipea no exterior. Em seguida, em 1968, surge o Centro Nacional dos Recursos Humanos (CNRH), voltado para a elaboração do orçamento das políticas públicas dos ministérios setoriais das áreas de saúde, educação e emprego com base no conceito de “capital humano”.

Dois anos depois o Ipea monta o Instituto do Orçamento (Inor), responsável pela coordenação e supervisão da elaboração do Orçamento da União. A sintonia com o governo era tal que o diretor-geral desse órgão também desempenhava a função de secretário da Secretaria de Orçamento e Finanças da Secretaria de Planejamento do Ministério do Planejamento.

Com uma estrutura tão complexa, o Ipea se divide. No Rio de Janeiro se estabelece o Instituto de Pesquisa (Inpes), de caráter mais acadêmico, voltado para o estudo e pesquisa econômica aplicada de médio e longo prazo. Em Brasília, instala-se o Instituto de Planejamento (Iplan), com uma configuração mais técnica, voltado para o desenvolvimento do planejamento integrado às ações próximas e imediatas do governo federal.

“O que significa isso? Significa que já tínhamos a capacidade de percepção mais macroeconômica das possibilidades (de desenvolvimento), tínhamos a visão clara de que precisávamos de capacitação da gestão pública e de que precisávamos de um espaço em que se pudesse trabalhar a visão de políticas e de acompanhamento da execução dessas políticas. Então, esse é o primeiro momento em que o Ipea se organiza”, observa Pérsio Davison.

A partir daí, a instituição torna-se mais conhecida e influente no debate. Com o poder fechado pelos militares, com uma pesquisa forte no contexto macroeconômico, parte das políticas no contexto da execução e do acompanhamento, capacitação e um orçamento, o Ipea passa a ser um grande instrumento para a visão das políticas públicas, para o desenvolvimento da pesquisa e, portanto, da habilidade de conhecer e formular uma crítica sobre o que ocorre no país.

PLURALISMO

O pluralismo de ideias e a blindagem do Ipea contra a interferência dos militares formam um capítulo à parte na história inicial do instituto. Com um contato muito próximo dos generais presidentes em cada momento do regime de exceção, o economista Reis Velloso desempenha papel importante na preservação do órgão como uma ilha de liberdade de pensamento em plena ditadura militar.

“O Velloso foi muito hábil no diálogo com os militares no sentido de mostrar que era necessária a crítica às ideias, às percepções plurais e à oferta de alternativas que não fossem as que estavam sendo decididas e produzidas. Mais que isso, era uma opção de debate para o estabelecimento de políticas e que isso não significaria resistência ao regime fechado. Como não havia restrição à pluralidade de ideias, não se poderia ter restrição ao perfil das pessoas que a instituição trazia”, analisa Pérsio.rd80not07img07

Não faltaram tentativas por parte de alguns militares de interferir no órgão e de tentar impedir pessoas com pensamento de esquerda de exercerem funções no Ipea. Um dia, no governo Ernesto Geisel, o secretário geral do Planejamento avisou a Velloso que estavam levantando tudo sobre um profissional do órgão. O economista bateu o pé e decidiu mantê-lo. Anos depois, Velloso encontrou esse economista em Brasília e ouviu dele a inusitada confissão: “Eu era esquerdista e virei marxista-geiselista”.

Em depoimento para o livro Ipea, 40 Anos, publicado há uma década, o economista Cláudio de Moura Castro, técnico do instituto durante alguns anos, lembra bem daquela época. “O Ipea era uma ilha de liberdade de pensamento. Velloso protegia brilhantemente a instituição, mesmo sendo um órgão criado pelo governo militar. Ou talvez até por isso. Em Minas Gerais há uma expressão muito boa para isso: criar cobra. Você adota para criar uma simpática cobrinha. Quando ela cresce, você não a administra mais, e ela pode dar o bote. O Ipea foi certamente um caso desses. Transformou-se numa espécie de consciência crítica do governo”.

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Em outra ocasião, o general Hugo Abreu, então chefe de Gabinete Militar do governo do general Ernesto Geisel, levou ao economista reclamações da área militar. O motivo era que o Ipea tinha carreira própria, aprovada por portaria do presidente da República. Velloso reagiu: “Se quiser, o senhor fala com o Geisel. Mas tem o seguinte: ou o Ipea mantém a carreira própria ou não sou mais ministro”. Ficou o dito pelo não dito.

Todos os economistas do antigo Movimento Democrático Brasileiro (MDB) trabalhavam no Ipea em razão da liberdade de pensamento que tinham e dos bons salários que recebiam. “Nós só tínhamos de prestar contas ao presidente da República. O Ipea foi transformado em fundação e tinha carreira própria”, lembra Reis Velloso.

A DESCENTRALIZAÇÃO

No governo Médici, o debate econômico e político apresentava certo grau de ceticismo quanto às virtudes dos planejamentos governamentais de longo prazo. Delfim Netto, então ministro da Fazenda, considerava as tentativas de planejamento estatal como “uma espécie de futurologia”. Defendia que se deixasse funcionar o mercado, estimulando a concorrência e criando as condições para que o sistema de preços refletisse a escassez relativa dos fatores de produção. Mesmo assim, o governo divulgou, em 1970, o Programa de Metas e Bases para o período de 1970 a 1973. O programa, concebido no Ipea, tinha como objetivo construir as bases para o ingresso do Brasil no mundo desenvolvido até o fim do século XX.

Com o agravamento da crise do petróleo, em 1973, encerra-se o período que ficou conhecido como o “Milagre Econômico” e, com ele, os “anos de chumbo”. O país entra em 1974 com inflação de 34,55% e um aumento brutal da dívida externa, da concentração de renda e da pobreza. Em 1979, com a segunda crise do petróleo, o general João Figueiredo se elege presidente no Colégio Eleitoral e promete “fazer deste país uma democracia”. Naquela década, o Ipea havia subsidiado e ajudado a formular dois Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs).

Naquele período, os técnicos da área social do Ipea participaram, juntamente com integrantes do Instituto Teotônio Vilela, do MDB, de um debate sobre a formulação de políticas para o contexto da democratização. Dentro do órgão, a visão era de que a democratização traria mais possibilidades para o Ipea. Não foi o que aconteceu de início. Com os problemas da época – inflação, reestruturação, montagem da Constituinte, para a qual o Ipea contribuiu com subsídios –, o que se viu foi o ressurgimento da visão de curto prazo.

“A transição para a democracia, no início dos anos 1990, foi um período difícil para nossa instituição. Quando entrei como estagiário [em 1991], éramos um instituto abatido, sucateado, tivemos que organizá-lo, fazê-lo ressurgir das cinzas”, recorda o atual presidente da casa, Sergei Soares, que vivenciou a recuperação do prestígio e do escopo de atuação do Ipea ao longo de sucessivas gestões desde então.

Hoje, com seu Plano Estratégico para o próximo decênio, o Ipea renova seu compromisso com os melhores valores institucionais presentes desde seus primórdios: diversidade de visões; isenção e imparcialidade; excelência técnica; criatividade e inovação; e valorização das pessoas.

 
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