2010 . Ano 7 . Edição 61 - 13/07/2010

Iansã Melo Ferreira e Carlos Campos Neto

Há muito se reconhece a importância de uma infraestrutura econômica adequada para a geração de um ambiente propício ao desenvolvimento. Todavia, muitos países em desenvolvimento ainda investem pouco nessa área. A infraestrutura - quer promovida pelo Estado, quer pela iniciativa privada - tem o potencial de tornar mais rentáveis os investimentos produtivos, pois eleva a competitividade sistêmica da economia, melhorando as condições de transportes, de comunicação e de fornecimento de energia, além de promover efeitos multiplicadores e dinamizadores da economia. Um dos pontos importantes a serem observados nos investimentos em infraestrutura é que seus impactos possuem características próprias e específicas para cada setor, que não atuam de forma linear sobre o crescimento. De fato, cada setor apresenta uma capacidade e um formato na promoção do desenvolvimento, devendo ser observadas as necessidades e potencialidades de cada região, a fim de planejar adequadamente as aplicações a serem realizadas.

Serviços de infraestrutura são operacionalizados por meio de indústrias de rede, ou seja, faz-se necessária a construção de uma grande estrutura física (funcional) para a provisão desse serviço que, uma vez construída, deve ser partilhada pelos ofertantes de serviços a ela associados, não havendo motivações econômicas para a construção de estruturas paralelas. São características deste tipo de indústria: a necessidade de altos investimentos iniciais com logos prazos de maturação - reduzindo a atratividade destes e propiciando a ocorrência de monopólios -; e a propensão a geração de economias de escala e escopo - fazendo com que sua provisão seja mais adequada ao poder público. Tais características elevam a necessidade de planejamento orçamentário adequado à realização das obras, considerando os gastos futuros com manutenção e operação, o que reduz os recursos disponíveis para novos investimentos e pode elevar o passivo contingente do setor público.

Especialmente nos países em desenvolvimento, é possível observar um hiato entre os recursos despendidos pelo governo para uma determinada obra e o valor efetivo dos investimentos realizados. Essa divergência deriva de ineficiências governamentais e burocráticas como instituições fracas - que geram instabilidade contratual -, editais mal elaborados - passíveis de interpretações múltiplas ou que não abordam de maneira clara pontos importantes do contrato - e atrasos em pagamentos a empreiteiros e fornecedores - que passam a embutir no valor da obra, bem ou serviço os custos dos atrasos que, já sabem, sofrerão seus pagamentos.

Inversões em infraestrutura podem seguir dois padrões distintos: podem surgir em resposta a demanda existente, ou se tratarem de investimento indutor de demanda. O primeiro caso ocorre em duas situações distintas: quando da viabilidade econômicofinanceira para a iniciativa privada; e o caso dos investimentos tipicamente públicos.

Hoje, no Brasil, alguns grandes investimentos na área de infraestrutura econômica estão sendo realizados por empresas privadas que adquiriram concessões, permissões ou mesmo que compraram empresas estratégicas em planos de privatização. É o caso, por exemplo, das empresas de telecomunicação, distribuidoras de energia elétrica e das concessionárias ferroviárias. Alguns setores são mais propícios a receber o capital privado, seus serviços ocorrem, geralmente, mediante cobrança de tarifas, ou obtenção de receitas operacionais. É o caso das telecomunicações, energia elétrica, terminais portuários etc. Estes setores necessitam de uma regulação econômica, que deve garantir um equilíbrio entre a remuneração adequada ao capital investido e a modicidade tarifária, visando a proteção do usuário e gerando ganhos de bem-estar social. As tarifas devem refletir o funcionamento de um mercado competitivo, considerando os custos, a segurança do abastecimento e a produtividade, de forma que os ganhos de eficiência sejam repartidos entre operadores e usuários.

Para investimentos caracterizados pelo elevado volume de capital exigido, baixa taxa de retorno, riscos de demanda ou demanda insuficiente, não é possível atrair o capital privado. Nesses casos, o Estado deve se responsabilizar pela realização das obras pertinentes, de forma que a economia não sofra pela falta de acessibilidade ou de suprimento de insumos essenciais. Ademais, nos investimentos onde a taxa de retorno é inferior ao custo de oportunidade do capital, uma alternativa é a de o poder público entrar complementando sua viabilidade financeira, por meio de recursos fiscais. São as chamadas Parcerias Público-Privadas (PPP).

Finalmente, vale tratar do investimento em infraestrutura realizado de forma prévia a existência de demanda. Grandes construções e investimentos que podem, a princípio, parecer obras desmedidas ou simplesmente desperdício de dinheiro público por vezes se mostram mais importantes e menos grandiosas após alguns anos. Grandes rodovias, usinas de geração de energia, instalação de fiação telefônica e elétrica destinadas a lugares remotos etc. podem ser julgadas de maneira precipitada se vistas num espectro curto de tempo. Contudo, estes investimentos têm, em geral, um potencial de atração produtiva, tendendo a estimular a implantação de indústrias, grandes empresas, ou novos centros urbanos. O importante, na concepção, planejamento e execução desses, é implementar infraestruturas em diferentes setores, de forma a estabelecer uma sinergia que favoreça o desenvolvimento regional sustentável, do ponto de vista econômico, social e ambiental.

Carlos Campos Neto é coordenador de Infraestrutura Econômica da Diretoria de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura do Ipea.
Iansã Melo Ferreira é técnica em planejamento e pesquisa e bolsista mestre do Ipea.