Controvérsia - A política industrial brasileira e suas vulnerabilidades

A interdição do debate sobre política industrial, no período de hegemonia do pensamento neoliberal, principal men te aquelas ditas verticais - dirigidas para setores industriais específi cos -, foi relativizada com o lançamento da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) e, posteriormente, pela Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP). A PITCE, lançada em 2004, elegeu como setores estratégicos os de software, semicondutores, bens de capital, fármacos e medicamentos. Também colocou como foco da política as chamadas atividades portadoras de futuro: biotecnologia, nanotecnologia e energias renováveis.

A PDP, lançada em 2008, consolidou essa tendência, ao eleger três eixos estratégicos para incentivos setoriais: i) programas mobilizadores de áreas estratégicas, contemplando seis setores industriais; ii) programas para consolidar e expandir a liderança, abarcando sete setores industriais e, iii) programas para fortalecer a competitividade que elegeu 12 setores industrias para atuar. Cabe salientar que as medidas da PDP, assim como as da PITCE, não se esgotam em políticas destinadas a setores específicos, pois também apresentam ações de cunho horizontal.

Sem dúvida, a PDP, assim como a PITCE, representam um avanço no Diante do exposto, defendo um debate mais claro sobre a política industrial. Sem que se esclareçam algumas questões como as levantadas acima, corre-se o risco de perder o atual momento pró-política industrial, consolidando a nossa atual estrutura produtiva, sem ganhos claros para os consumidores ou fornecedores locais das novas multinacionais brasileiras. Antes de se falar em novas metas para a PDP, como querem os empresários, precisamos entender melhor a nossa "real" política industrial.estado das artes" da formulação e implementação de políticas industriais no país, com a retomada explícita de desenho de medidas para setores específicos. Entretanto, é possível levantar algumas questões, mesmo que preliminares, sobre o estágio atual da política industrial brasileira. Evidentemente, dado o reduzido espaço nesta nota e a necessidade de maior acúmulo de conhecimento exigem posteriormente um aprofundamento das questões aqui apontadas.

O primeiro ponto que merece uma reflexão diz respeito ao enfoque dado à inovação presente, com algumas nuances, nas duas políticas. Toda literatura recente sobre crescimento endógeno enfatiza o aumento da produtividade total dos fatores como a principal fonte do crescimento econômico. Um dos principais fatores, senão o principal fator, para o aumento da produtividade fatorial é a capacidade de inovação e de sua difusão no sistema econômico. A questão se desloca logicamente, portanto, para a identificação dos determinantes da inovação e quais as políticas públicas que possibilitam maximizar a sua a taxa na economia.

Entretanto, em países capitalistas retardatários, como parece ser o caso do Brasil, essa ênfase precisa ser qualificada. Ela pode ser insuficiente se não for acompanhada por políticas que incentivem o capital deepening, ou seja, o aumento de capital por trabalhador. Isto requer tanto combinar a incorporação de inovação na capacidade produtiva existente como ampliar a capacidade de produção da economia de forma extensiva. Se olharmos os indicadores de produção per capita de alguns produtos básicos, como aço, ou de oferta de infraestrutura básica, como rodovias, veremos quão distante o Brasil está em relação aos países ditos desenvolvidos e mesmo dos países asiáticos que apresentaram alta taxa de crescimento nas últimas décadas.

Existem evidências empíricas, em parte da literatura especializada, que a taxa de crescimento brasileira esteve associada à formação de capital fixo no país. E que o aumento da produtividade fatorial esteve correlacionado com o aumento do investimento em ativos de capital. Desta forma, uma política industrial deve atuar nas causas que levaram à queda da acumulação de capital, mais especificamente do capital industrial. Uma resposta a essa questão parece ainda estar em aberto para o caso brasileiro, o que estabelece uma fragilidade nas bases de conhecimento da formulação da atual política industrial.

Um segundo ponto de questionamento diz respeito ao chamado déficit institucional do Estado brasileiro para coordenar a formulação, a gestão e a avaliação das políticas públicas, em particular da política industrial, dado o feixe de interesses econômicos que se move nesse campo. Desde o belo estudo de Jorge Tapia sobre a política de informática, sabemos o custo de fragmentação do Estado brasileiro para o sucesso dessas políticas.

Desta forma, em um Estado com uma alta fragmentação na elaboração, implementação e avaliação de políticas e que apresenta coalizões políticas-empresariais-burocráticas instáveis, como no caso do Brasil, é saudável guardar uma dose de ceticismo em relação aos resultados de qualquer política industrial de cunho setorial. Por outro lado, não parece ser o caminho para a redução desse déficit institucional meramente a criação de mais instâncias decisórias ou órgãos dedicados à gestão da política industrial. Na maioria das vezes, como já foi apontado por vários analistas, esses órgão e instâncias perdem sua identidade e objetivos iniciais; suas ações adquirem uma natureza burocrática, que ao fim e ao cabo enfraquece a governança da política. Isto é mais verdade quando se trata de política industrial com muitos setores apoiados, como é o caso da PDP. Enfim, não há indicações que o aspecto de coordenação da política industrial atual esteja bem equacionado.

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Qual é a nossa política industrial?

Mansueto Almeida
é técnico de planejamento e pesquisa do Ipea

Todos os países da América Latina adotam algum tipo de política industrial. Esse termo passou a ser utilizado de forma genérica para descrever desde políticas de desoneração tributária até políticas mais estratégicas de estímulo à inovação. Em outros casos, política industrial refere-se à política de promoção de fusão e aquisição (F&A). Contudo, independentemente do uso do termo política industrial, há quatro grandes problemas com a nossa atual política.

O primeiro refere-se à governança da política industrial. A proposta de criação da ABDI foi justamente para coordenar essa política. Os pesquisadores envolvidos na criação dessa agência sempre alertaram para a necessidade da coordenação da política industrial estar próxima à Presidência da República, sendo o vínculo natural com a Casa Civil, como hoje se faz com o PAC. Mas acabou prevalecendo a ideia de criação da ABDI como uma agência independente, fora do governo, que tem contrato de gestão com o MDIC. Se, por um lado, a criação da ABDI no formato atual lhe deu mais liberdade de atuação, cujos recursos vêm do sistema Diante do exposto, defendo um debate mais claro sobre a política industrial. Sem que se esclareçam algumas questões como as levantadas acima, corre-se o risco de perder o atual momento pró-política industrial, consolidando a nossa atual estrutura produtiva, sem ganhos claros para os consumidores ou fornecedores locais das novas multinacionais brasileiras. Antes de se falar em novas metas para a PDP, como querem os empresários, precisamos entender melhor a nossa "real" política industrial.S", por outro lado, o poder da ABDI de coordenar a política industrial ficou comprometido. A questão institucional piorou em 2008, com a criação da PDP, quando se colocou apenas o BNDES, a ABDI e o Ministério da Fazenda na secretaria executiva instalada para implementar a PDP. Por que não o MCT ou a Finep?

Segundo, há um problema de informação sobre a atual estratégia de política industrial. Se entendermos como política industrial um conjunto de ações voltadas a modificar a atual matriz produtiva rumo a produtos mais intensivos em tecnologia, essa política só poderá ser avaliada no longo prazo. Não há como fazer avaliações anuais desse tipo de política, que não seja os projetos aprovados e recursos desembolsados. Por outro lado, políticas de empréstimos direcionadas a setores em que já somos competitivos podem ser avaliadas de forma mais fácil pelo impacto quase imediato na produção, emprego e exportação. Mas essa política de baixo risco e fácil avaliação é também a mesma que apenas consolida nossa atual matriz de produção. É isso que queremos? As políticas de fomento à inovação e à novas atividades mais intensivas em tecnologia não têm como ser avaliadas no curto prazo e esse tipo de política ocasionará perdas. Como lembra Dani Rodrick, o importante não são as perdas, que podem ser um indicador do esforço ativo de política industrial, mas reconhecer o momento de sair e evitar o apoio contínuo a projetos que fracassaram.

Terceiro, a política do BNDES de promover F&A é uma política que tem custos e benefícios. O benefício é que os estudos de Diante do exposto, defendo um debate mais claro sobre a política industrial. Sem que se esclareçam algumas questões como as levantadas acima, corre-se o risco de perder o atual momento pró-política industrial, consolidando a nossa atual estrutura produtiva, sem ganhos claros para os consumidores ou fornecedores locais das novas multinacionais brasileiras. Antes de se falar em novas metas para a PDP, como querem os empresários, precisamos entender melhor a nossa "real" política industrial.Global Value Chain" mostram que, em um mundo cada vez mais globalizado, a inserção soberana no comércio internacional depende do controle que as empresas têm da cadeia global de produção, principalmente, o controle da inovação, design, marca e comercialização. A maior empresa de calçados do mundo não tem uma única fábrica de calçado, mas controla toda a cadeia de produção de produtos Nike. Nesse aspecto, a estratégia do BNDES de promover F&A está correta. Mas essa política pode levar à criação de oligopsônios, deixando os produtores no início da cadeia de produção mais vulneráveis. Isso já aconteceu no mercado de sucos de laranja e lacticínios nos anos 1990, e está acontecendo agora em setores que temos vantagens comparativas, em especial, com a cadeia de carne bovina, suína e de frango. Independentemente da origem de controle do capital, a lógica da concorrência é a mesma. Assim, o que estamos fazendo para mitigar os efeitos de concentração do mercado?

Por fim, a literatura aponta a necessidade de se ter uma elite no setor público capaz de implementar a política industrial, interagindo de forma contínua com as empresas incentivadas, sem ser capturada pelas mesmas. Peter Evans denominou esse processo de Diante do exposto, defendo um debate mais claro sobre a política industrial. Sem que se esclareçam algumas questões como as levantadas acima, corre-se o risco de perder o atual momento pró-política industrial, consolidando a nossa atual estrutura produtiva, sem ganhos claros para os consumidores ou fornecedores locais das novas multinacionais brasileiras. Antes de se falar em novas metas para a PDP, como querem os empresários, precisamos entender melhor a nossa "real" política industrial.parceria e autonomia". Para ser autônomo, o estado precisa de funcionários públicos bem pagos e, para ser parceiro, esses funcionários precisam ter expertise na sua área de atuação para interagir e ajudar o setor privado em novos projetos. Mas apesar dos bons salários, os concursos públicos de hoje são muito gerais e o Estado brasileiro não tem uma política consistente de atração de engenheiros com experiência para o MDIC, para o MCT ou mesmo para a ABDI. O estado brasileiro carece de mão-deobra especializada não apenas para agilizar as obras do PAC, mas também para acompanhar e implementar as ações de política industrial.

Diante do exposto, defendo um debate mais claro sobre a política industrial. Sem que se esclareçam algumas questões como as levantadas acima, corre-se o risco de perder o atual momento pró-política industrial, consolidando a nossa atual estrutura produtiva, sem ganhos claros para os consumidores ou fornecedores locais das novas multinacionais brasileiras. Antes de se falar em novas metas para a PDP, como querem os empresários, precisamos entender melhor a nossa Diante do exposto, defendo um debate mais claro sobre a política industrial. Sem que se esclareçam algumas questões como as levantadas acima, corre-se o risco de perder o atual momento pró-política industrial, consolidando a nossa atual estrutura produtiva, sem ganhos claros para os consumidores ou fornecedores locais das novas multinacionais brasileiras. Antes de se falar em novas metas para a PDP, como querem os empresários, precisamos entender melhor a nossa "real" política industrial.real" política industrial.

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