2007 . Ano 4 . Edição 32 - 7/3/2007

É para valer ou não é?

Por Andréa Wolffenbüttel, de Brasília

A Constituição brasileira afirma que o que é acertado externamente não se sobrepõe às decisões constitucionais nacionais. Isso dificulta os acordos internacionais

Há doze anos diretor do escritório brasileiro da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal), da Organização das Nações Unidas (ONU), Renato Baumann acredita que o Mercosul vai superar a crise atual. Até porque os membros estão condenados à vizinhança e o custo da separação seria muito alto. Mas avisa que, se Argentina e Brasil não tomarem providências para reduzir as disparidades com o Uruguai e o Paraguai, o bloco nunca será uma união verdadeira.

Desafios - Após a reunião de Cúpula do Mercosul em janeiro, a ex-embaixadora dos Estados Unidos no Brasil, Donna Hrinak, disse que o mercado norte-americano considera que o Mercosul, como um bloco comercial sério, está morto. Como o senhor avalia essa declaração?
Baumann - Apesar de conhecer bem o Mercosul, temos de considerar que ela está a alguns milhares de quilômetros de distância. Eu acho que, ao olhar para o Mercosul, pode-se ver um copo meio cheio ou meio vazio. A afirmativa dela é do tipo meio vazio. Boa parte dos sinais externos que o Mercosul dá leva a essa avaliação, em particular depois da adesão da Venezuela, o que suscita uma série de dúvidas. Mas, ao mesmo tempo, há alguns avanços, entre aspas, que levam ao copo meio cheio.

Desafios - Que avanços?
Baumann - O mais significativo é o volume de comércio. Já foi melhor, mas até hoje, em alguns setores, como equipamentos eletroeletrônicos e linha branca, tem um peso significativo. Esse comércio poderia e deveria ser mais expressivo, mas há a influência da variação de renda, do ciclo econômico das quatro economias originais e há efeitos do ponto de vista de gestão. Por exemplo, sabemos que a construção do arcabouço deveria estar bem mais avançada do que está hoje, por razões as mais diversas, políticas locais, conjunturas externas etc. Não podemos esquecer o baque que representou o reajuste do câmbio brasileiro em 1999. Também existe um desencontro de normas e legislações nacionais.

Desafios - Que tipo de desencontro?
Baumann - Por exemplo, o caso mais notório é o da Constituição brasileira. Ela afirma que o que é acertado externamente não se sobrepõe às decisões constitucionais nacionais. Isso é um impeditivo importante que faz com que os acordos internacionais não vigorem automaticamente. Outra dificuldade é que o Brasil tem alguns milhares de normas técnicas, dos mais diversos tipos, enquanto alguns parceiros, como o Paraguai, não chegam perto disso. É um problema que só admite duas soluções: ou você retrocede e elimina essas normas técnicas ou você espera que o sócio adote as mesmas normas. Não há uma terceira possibilidade.

Desafios - Que setores são afetados pela incompatibilidade das normas técnicas?
Baumann - Todos, de certa forma. Há normas técnicas fitossanitárias, por exemplo, que afetam o comércio de carnes, laticínios e produtos primários em geral, como frutas. Outro caso interessante aconteceu, se não me engano, no segundo semestre de 1999. Quando começou a se ressentir dos efeitos da mudança cambial no Brasil, a Argentina adotou uma nova norma técnica para a tampa de produtos de limpeza. Todos os produtos de limpeza eram obrigados a ter uma tampa igual àquelas dos remédios, que impedem que as crianças abram os frascos. Esse simples fato causou o embargo de vários lotes de produtos brasileiros com destino ao mercado argentino. Isso quer dizer que a norma técnica pode ser muito boa, mas também pode ser uma barreira implícita ao comércio.

Desafios - Considerando que somos um bloco, não deveria ser obrigatório algum tipo de consenso antes de modificar as normas?
Baumann - A adoção de novas normas é um terreno complicado porque existem coisas que dizem respeito à operação conjunta das quatro economias, mas também há o grau de soberania de cada uma delas. Você não pode impedir que um chefe de seção do ministério X adote certas normas. No Brasil, por exemplo, temos critérios de segurança em relação a brinquedos. Um brinquedo não pode ser vendido se, ao quebrar, fica pontiagudo, para evitar que as crianças se machuquem. Essa é uma norma do MDIC (Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior), não é uma norma do Mercosul. Há uma área cinzenta onde não se distingue bem o que é negociável ou passível de apreciação conjunta antes de ser implementado e o que é o exercício de soberania.

Desafios - Se nem os quatro parceiros originais conseguem chegar a um acordo, como fica a situação com novos membros?
Baumann - Para ser membro é preciso adotar tudo o que já foi acertado. Portanto, a adesão da Venezuela e o eventual ingresso da Bolívia implicam a aceitação e a adoção de todo o histórico de normas já estabelecidas no âmbito regional e de todos os acordos firmados por terceiras partes, como Índia, China, África do Sul etc. Eles têm de aceitar a cláusula de que cada país não pode negociar individualmente com outros mercados, deve negociar em bloco. Têm de permitir a entrada livre de produtos dos quatro países em seus mercados. Ou seja, é uma corrida ladeira acima. Não é que eles vão entrar sem pagar pedágio.

Desafios - O que o senhor entende quando o presidente Hugo Chávez diz que está entrando no Mercosul para descontaminar o neoliberalismo do bloco?
Baumann - O que se supõe é que essa adesão é parte de uma trajetória que visa fortalecer os vínculos entre países sul-americanos. O discurso comporta qualquer dimensão, mas, sem querer entrar no mérito do discurso, o relevante é o sinal de que há um potencial entre países da região que deveria ser mais bem explorado. O pedido venezuelano de adesão ao Mercosul é anterior a Chávez. No primeiro momento, o interesse era atender a demanda energética do Norte e do Nordeste brasileiro e havia uma posição mais cautelosa por parte dos outros sócios, até pela situação geográfica. Hoje, consolidou- se o interesse de parte a parte, sobretudo em função da questão energética. Já a Bolívia pediu a formação de um grupo de trabalho, mas ainda não sinalizou plenamente que quer entrar. Ela é um membro associado já há alguns anos, mas pediu a formação do grupo, sensatamente, porque a agenda a cumprir é muito complexa.

Desafios - O senhor falou que o volume de comércio no Mercosul já foi mais alto. Por que caiu?
Baumann - São várias as respostas. O ponto máximo do comércio intrarregional ocorreu em 1997, 1998, quando atingiu 25% de todo o fluxo de comércio externo do Brasil. Foi quando aconteceram algumas crises externas, como a asiática em 1997, a da Rússia em 1988, seguidas pela crise do Real em 1999. Isso gerou muita turbulência. A segunda explicação refere-se ao processo negociador. Houve um período em que coincidiram três grandes negociações internacionais, com os mesmo negociadores em diversas chancelarias. A da Alca (Área de Livre Comércio das Américas) começou com uma reunião vice-ministerial, aqui em Belo Horizonte, em 1997. Na época, já se tinha a perspectiva da Rodada do Milênio, que depois se transformou na Rodada de Doha. E havia o Mercosul. Ora, a Rodada do Milênio e a Alca eram acachapantes em relação ao Mercosul. Então o processo negociador do Mercosul ficou um pouco em banho-maria. Além disso, no âmbito estrito do Mercosul há uma peculiaridade que não pode ser esquecida. Em 1995, foi adotada a Tarifa Externa Comum, a TEC. Isso significa que, em 1997, tudo o que se referia a comércio de mercadorias estava devidamente mapeado e equacionado. Portanto, para avançar, era necessário partir para pontos mais sensíveis: serviços, compras governamentais, questões ambientais, trabalhistas etc. Para deixar de ser só uma área de livre comércio e consolidar- se como uma união aduaneira, era preciso enfrentar temas delicados. Além de tudo, houve eleições em diversos países em 1998 e vieram as dificuldades políticas para lidar com esses pontos. Todo esse contexto dificultou o progresso do Mercosul e gerou a avaliação cínica que muitos fazem do bloco.

Desafios - Isso explica por que o Mercosul não avançou, mas não explica por que ele regrediu.
Baumann - O problema é que todo esse panorama influenciou, em grande medida, algumas decisões de investimento, provocou um menor ritmo da integração aduaneira; enfim, uma série de iniciativas que poderiam ter facilitado o fluxo de negócios não aconteceram. Além, obviamente, da disparidade entre as taxas de câmbio. Não esqueçamos que a paridade argentina foi até 2002 e o Brasil mudou seu regime cambial em janeiro de 1999. A mudança da taxa de câmbio brasileira provocou um imenso impacto em poucos meses. Entre janeiro e março, o real desvalorizou 60%. Argentina, Paraguai e Uruguai, que naquele momento dependiam do mercado brasileiro para suas exportações, perderam em dois, três meses, de 20% a 25% de sua competitividade total por uma decisão tomada aqui, na Esplanada dos Ministérios. Isso criou um trauma do qual os agentes econômicos ainda não se livraram porque é muito recente. Também existem dificuldades práticas. Por exemplo, desde o início sempre houve o compromisso de convergência. Só que, ao tentar começar a fazer isso, surgiram coisas do tipo: como é que se define dívida pública? Os países usam critérios distintos. Como são calculados os índices de preço ao consumidor? São apurados de forma muito distinta. Registro de capital estrangeiro também é diferente. Então, existe um imenso dever de casa que precisa ser feito para se começar a pensar, não em metas comuns, mas em algum tipo de convergência.

"A mudança cambial brasileira provocou um imenso trauma. Em poucos meses, os produtos argentinos, paraguaios e uruguaios perderam mais de 20% da competitividade no nosso mercado"

Desafios - Mas agora a Alca já perdeu muita força, até por uma decisão do Brasil...
Baumann - Do Brasil e de outros também. O Brasil não é a única pedra no sapato da Alca. O Brasil é, talvez, a economia que mais tem a perder se a negociação for malfeita. Por quê? Porque tem uma estrutura produtiva diversificada. Porque tem nítidas vantagens comparativas no agronegócio. E porque tem interesse direto em regras em relação às quais boa parte dos países demonstra resistência em negociar: disciplina de aplicação de código antidumping, disciplina para aplicação de subsídios, questões de propriedade intelectual e medidas de incentivos a investimentos. Tudo isso é de extremo interesse brasileiro, e tudo isso não se quer negociar na Alca. Então qual é a graça? Não é que o Brasil tenha empatado a Alca, é que se ele não fizer isso corre o risco de ter uma significativa perda.

Desafios - Bem, a Alca esfriou, Doha ora avança, ora recua, e mesmo assim o Mercosul não evolui. O comércio interno no bloco continua caindo.
Baumann - Acontece que em alguns setores, como linha branca e têxtil, o Brasil e a Argentina sempre foram concorrentes diretos. Por isso, os brasileiros, mais uma vez, aceitaram as cotas em termos de volume de suas exportações, entendendo que elas dariam espaço no mercado argentino para os produtores locais. Mas uma das grandes queixas, hoje, dos negociadores brasileiros é que acabou ocorrendo um desvio de comércio. Em lugar da substituição de produtos brasileiros por argentinos, está havendo uma enorme substituição de produtos brasileiros por produtos chineses.

Desafios - E vice-versa da parte do Brasil. Em 2006, a China foi o segundo maior fornecedor para o Brasil, ultrapassando a Argentina.
Baumann - Aí são coisas um pouco diferentes. No caso das importações brasileiras, trata-se do peso relativo de um fornecedor no valor total importado. Se você importa trigo da Argentina pagando 100 e importa componentes eletrônicos da China pagando 2 mil, é claro que as compras da China vão pesar mais. No caso que eu mencionei, é substituição produto a produto. É como se o Brasil se autolimitasse nas suas exportações de sapato e depois descobrisse que, em vez de os argentinos estarem produzindo sapatos, eles estão comprando sapato chinês.

Desafios - Brasil e Argentina vivem sempre em conflitos comerciais. Agora a Argentina está em disputa com o Uruguai por causa da fábrica de papel. O Paraguai há muito que se sente alijado do grupo e reclama das assimetrias econômicas. O Mercosul é um casamento em crise total.
Baumann - O casamento pode estar em crise, mas pagar pensão é muito caro. O custo de sair é muito alto. Por isso, mantém- se essa relação de amor e ódio. Em 2006, nós fizemos aqui na Cepal um documento sobre os quinze anos do Mercosul. Olhando os dados oficiais apresentados nesse documento, é fácil constatar que Uruguai e Paraguai não têm muito a festejar. Eles têm déficit comercial com os demais países do bloco e têm déficit em relação ao resto do mundo. Era esperado que no comércio regional houvesse uma compensação, já que o Mercosul não tem nenhum fundo de desenvolvimento para superar eventuais desequilíbrios comerciais. Há uma percepção crescente por parte do Brasil e da Argentina de que algo tem de ser feito em relação aos sócios menores, já que só existe um exercício de integração regional sustentável ao longo do tempo se os participantes constatarem que houve ganhos. Isso explica, em grande medida, as recorrentes tentativas, por exemplo, do governo uruguaio de negociar de forma bilateral com os Estados Unidos. Mesmo a Argentina, no passado, tentou essa negociação. E elas só não se concretizaram por uma resistência da parte dos Estados Unidos, que sempre afirmaram que querem negociar com os quatro.

Desafios - O acordo firmado entre o Uruguai e os Estados Unidos no começo deste ano ameaça o Mercosul?
Baumann - Isso foi um acordo bilateral de proteção ao investimento e algumas cláusulas de propriedade intelectual. No âmbito do Mercosul, entendese que não se constitui um tratado de livre comércio porque não há preferências comerciais.

Desafios - Mas a tendência desse tratado não é evoluir para um acordo de livro comércio?
Baumann - Não sei se em Montevidéu há consenso sobre isso. Eu acredito que não. Houve muita discussão, muita inconformidade, muita resistência em relação a esse acordo assinado. Ao mesmo tempo, já foi dito com todas as letras pelo chanceler brasileiro, e imagino que pelo argentino também, que se essa negociação evoluir para um tratado de livre comércio o Uruguai terá de optar. Ele não poderá continuar membro do Mercosul tendo um tratado de livre comércio com os Estados Unidos.