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Agricultura - Plano Safra e a política agrícola brasileira - O Agronegócio tem peso expressivo na economia brasileira

2010 . Ano 7 . Edição 59 - 29/03/2010

Antônio Graça e Flávio Carrança - de São Paulo

O Agronegócio tem peso expressivo na economia brasileira, tendo respondido por 24% do Produto Interno Bruto (PIB) do país no ano passado, de acordo com dados do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística). O segmento de lavouras é responsável por 71% do produto do setor, enquanto o segmento pecuário responde pelos 29% restantes

No Brasil, a manutenção da atividade agrícola tem dependido do crédito rural para financiamento de insumos e de outros custos para viabilizar o plantio. Estes custos são consignados por meio do Plano Safra.

Com vigência sempre do início de julho de um ano até o final de junho do ano seguinte, o Plano Agrícola e Pecuário (PAP), nome técnico do Plano Safra, contém a síntese das diretrizes da política agrícola. É lançado anualmente pelo governo federal para orientar o produtor rural sobre os mecanismos de financiamentos que permitem dar continuidade ao plantio. O PAP contém também propostas de apoio ao setor agropecuário para abastecimento do mercado interno, expansão das exportações e geração de emprego e de divisas, além de trazer definições sobre crédito rural, subvenção para o seguro rural, e mecanismos de apoio à comercialização.

A necessidade deste apoio e planejamento governamental surge da própria natureza da produção agrícola, que é altamente sujeita a fatores imprevisíveis como alterações climáticas. Isso torna essa atividade - essencial para a manutenção da segurança alimentar da população -, uma atividade de risco.

Carlos Nayro Coelho, especialista e ex-pesquisador da Secretaria de Política Agrícola do Ministério da Agricultura e do Abastecimento, lembra que toda agricultura precisa de um plano de safra. "A agricultura é diferente de outros setores da economia, pois envolve muitos riscos, sendo necessário sustentar a atividade em todas as fases que vão do plantio à colheita". Nayro é autor do estudo 70 anos de política agrícola no Brasil, englobando os anos de 1931 a 2001. Nesse estudo, publicado em 2001, ele elenca três principais motivos para a elaboração de uma política agrícola que auxilie a colheita: melhorar a alocação de recursos, reduzir as flutuações na renda e garantir segurança alimentar. O técnico identifica quatro momentos de evolução da política agrícola no país, cujas primeiras tentativas de criação datam de fins do século 19, e foram centradas em iniciar um sistema de financiamento, sendo que a primeira decisão neste sentido foi a transformação do Banco do Brasil (da época) em fonte robusta de financiamento rural.

A primeira fase, chamada de fase da agricultura primitiva, inicia-se com a criação do Conselho Nacional do Café em 1931; a segunda, de modernização da agricultura começa em 1965; vinte anos surge a fase de transição da agricultura, com a decisão do governo federal em eliminar o subsídio ao crédito por meio do uso de indexadores. A última fase identificada no estudo começa em 1995, e é marcada pelo desenvolvimento de novos instrumentos de política agrícola, além de preocupações ambientais mais fortes, denominada de fase da agricultura sustentável.

O atual Plano Safra tem sua gênese justamente na segunda fase, iniciada em 1965, e caracterizada pela dinamização e expansão do crédito rural, explica Nayro. Nesta época foi reformulada a Política de Garantia de Preços Mínimos (PGMP), instrumento criado na década de 1940, e também foi nessa etapa que surgiu o Sistema Nacional de Crédito Rural.

A política iniciada neste período teve por objetivo diversificar a pauta de exportações agrícolas brasileiras, altamente concentrada em dois produtos, café e açúcar. Para efeito de comparação, em 1965 ambos contribuíram com 88,6% das exportações totais do país. No início da década seguinte essa contribuição se reduz para 40,7%, e em 1980 caiu para 25%.

Desde então foram criados uma série de mecanismos para acompanhar a evolução da agricultura brasileira, que ganhou vulto internacional, além de experimentar um novo dinamismo com produtos como o complexo da soja (grão, farelo e óleo), ainda incipiente na década de 1960, e que hoje é uma das commodities mais representativas da pauta de exportação agrícola brasileira.

PLANO SAFRA 2009/2010 Os resultados do plano vigente, que começou a ser executado em um cenário econômico de recuperação da crise financeira internacional, estão sendo bem avaliados por diversos agentes do setor, governo, técnicos, entidades empresariais e de trabalhadores. A edição 2009/2010 destinou R$ 107,5 bilhões para a agricultura, valor que representa aumento de 37,5% em relação à safra passada. Desse total, já foram tomados R$ 52,6 bilhões, um crescimento de 20% em relação ao mesmo período da safra anterior, segundo informou no final de fevereiro o Ministério da Agricultura.

Mas apesar da avaliação positiva deste plano, os especialistas também sugerem algumas mudanças. Uma delas no atual Programa de Garantia de Preços Mínimos (PGPM), e outra em relação à periodicidade do plano de safra. Segundo Rosemeire dos Santos, coordenadora de assuntos econômicos da Confederação Nacional de Agricultura do Brasil (CNA), uma das melhorias que poderiam ser feitas é o prolongamento do prazo do plano de safra.

Ela defende que, apesar do plano ser lançado em junho, os recursos são efetivamente liberados apenas em setembro, quando no Mato Grosso, por exemplo, o plantio já começou, e essa demora faz, muitas vezes, com que o agricultor financie a plantação com dinheiro mais caro. Por isso, ela sugere que o plano tenha um tempo de vigência superior aos 365 dias atuais.

A mudança mais complexa, no entanto, está no sistema de garantia dos preços mínimos, realizado por meio da PGPM (Política de Garantia de Preços Mínimos), que contribui para minimizar as oscilações nos preços dos produtos agrícolas. No início, a PGPM o governo se restringia a comprar o excedente de produção, ou atuar financiando a estocagem, sempre que o preço de mercado de um produto se situa abaixo de um preço mínimo estabelecido. Esse ajuste era realizado por meio de instrumentos como a Aquisição do Governo Federal (AGF) e o Empréstimo do Governo Federal (EGF).

Segundo Júnia Conceição, coordenadora de Agropecuária da Diset e Ipea (Diretoria de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura) do Ipea, e autora do Texto para Discussão A necessidade de uma nova Política de Comercialização Agrícola, é necessário dar mais eficácia aos instrumentos de garantia de preços mínimos, principalmente depois da abertura econômica no Brasil. Para Júnia, depois de 1995 o governo promoveu uma reformulação total nos mecanismos de apoio à comercialização, com a criação de novos instrumentos, e mantendo as AGF e dos EGF somente para casos especiais. "Na realidade, houve substituição do modelo de garantia de preços. Passa-se a utilizar o método de seguro sem compra de excedentes, adotando-se a prática mais ágil dos pagamentos diferenciais entre preço mínimo e preço de mercado, consubstanciados nos novos instrumentos de comercialização: Programa de Escoamento da Produção (PEP) e Contratos de Opção", afirma a técnica, ressaltando, entretanto, que estes dois instrumentos não englobam a totalidade dos produtores.

Junia explica que o governo tinha o preço de mercado, em relação ao preço mínimo, como referencial para avaliar a necessidade de intervenção. "Antes o preço mínimo era elaborado tendo por base o custo de produção, estipulado pelo ministério da Agricultura", diz, destacando que, nessa época, anterior à reformulação de 1995, o mercado agrícola era fechado, e não era interligado ao mercado internacional, como acontece hoje. "Definiam o preço mínimo com base no custo de produção, e esperava-se o comportamento dos preços de mercado, para poder sinalizar a intervenção", lembra a técnica do Ipea.

Agora, como os mercados nacional e internacional estão interligados, os preços dos produtos sofrem interferência tanto de variáveis internas quanto externas, e, com isso, a definição de uma regra para intervenção fica mais complexa. "Com essa mudança de cenário, houve necessidade do desenvolvimento de novos instrumentos de intervenção", afirma Junia. (ver quadro).

Para Rosemeire dos Santos, a PGPM tem alguma eficácia, mas entende que esse mecanismo tem sido ineficiente pra garantir a renda do produtor, uma vez que o preço mínimo é fixado pelo governo, em alguns casos, abaixo do custo de produção: "Se nós pegarmos, por exemplo, uma saca de soja hoje, ela tem um preço mínimo de R$ 18,00, com um custo de produção de R$ 25,50. Quer dizer, o preço mínimo não cobre o custo na maioria das regiões e isso acaba, mesmo com a intervenção do governo, não garantindo a renda necessária ao produtor".

O professor da Faculdade de Economia da Universidade de São Paulo (USP), Fernando Homem de Melo lembra que este ano temos uma safra de soja prevista em 65 milhões de toneladas e uma produção de milho estimada em mais de 50 milhões de toneladas. Em ambos os casos, os preços de mercado estão bem abaixo dos preços mínimos. Ele observa que se o governo quisesse comprar para garantir preços mínimos, teria pela frente uma logística difícil, pois seria necessário realizar muitos leilões, o que tornaria o processo demasiadamente caro. "O governo tem feito algumas tentativas, mas os preços de mercado este ano resistem e continuam abaixo do preço mínimo. Agora, nessa situação de economia aberta, a política de preços mínimos teria de se concentrar mais em apoiar os produtos que não estão no mercado internacional, como o feijão e a mandioca".


Novos instrumentos para financiamento

Com o desenvolvimento do mercado financeiro e com a globalização, torna-se necessário o desenvolvimento de mecanismos mais modernos de apoio à produção agrícola. No ano de 2004 foi criada a Lei 11.076, que estabelece novos instrumentos para estímulo e financiamento da produção, como Títulos de Créditos de Recebíveis do Agronegócio (CDCA, LCA e CRA) e Contratos Privados de Opção de Venda (PROP).

Os Títulos de Crédito de Recebíveis do Agronegócio são títulos representativos de direitos creditórios do agronegócio, que podem ser emitidos por cooperativas de produtores rurais e pessoas jurídicas que exerçam atividades de comercialização, beneficiamento ou industrialização de produtos e insumos agropecuários ou de máquinas e implementos utilizados na produção agropecuária, no caso dos CDCA (Certificados de Direitos Creditórios do Agronegócio); por instituições financeiras públicas e privadas, para a LCA (Letras de Crédito do Agronegócio); e por companhias securitizadoras de direitos creditórios do agronegócio, para os CRAs (Certificados de Recebíveis do Agronegócio). Já os Contratos Privados de Opção de Venda (PROP) são lançados pelo setor privado, e, segundo a Secretaria de Política Agrícola, apresentam como vantagens a facilitação de compras pelos consumidores, a redução da pressão sobre o orçamento das operações de crédito, e a aproximação dos produtores e consumidores à cadeia produtiva.


DÍVIDAS Em relação às dívidas adquiridas pelos agricultores para financiar sua produção, o secretário de política agrícola do Ministério da Agricultura, Edilson Guimarães, afirma que o governo tem agido promovendo medidas para incentivar a regularização dos débitos. Segundo Guimarães, com a edição da Lei nº 11.775/2008, que estabelece novas condições de renegociação de dívidas e securitização, é possível regularizar a situação de 2,8 milhões de contratos, que totalizam R$ 75 bilhões.

A renegociação das dívidas dos produtores rurais nesta safra repercutiu de forma diferenciada nas regiões, segundo Rosemeire dos Santos. Ela avalia que nas regiões Sul e no Sudeste a liquidez dos produtores melhorou, mas no Centro-Oeste permanece o problema crônico dos débitos originários de dívidas adquiridas nos programas de investimento. No Nordeste há entraves para a securitização das dívidas, com produtores que perderam o prazo ou que não tiveram condições de renegociar suas pendências. Já na região Sul, destaca Rosemeire, as perdas causadas pelo clima enfatizam a questão do custeio das lavouras.

O professor Fernando Homem de Melo reconhece que o governo está um pouco mais tolerante com relação às dívidas dos agricultores, e considera que esta tolerância é necessária e deve ser mantida, sob pena de o crescimento agrícola ser prejudicado. "Em 2008 a renda agrícola foi favorável, e o agricultor prudente pôde quitar um pouco dessa dívida, mas aí veio a crise e os preços em reais começaram a cair." Homem de Melo afirma que, dependendo da gravidade do problema do preço dos grãos, o governo terá de atuar para facilitar o pagamento das dívidas, uma vez que a previsão é de um ano com preços desfavoráveis aos agricultores, devido à elevação da taxa de câmbio (que encarece os insumos, em grande medida importados) e da queda dos preços internacionais dos produtos agrícolas. Na opinião do professor, apenas a redução dos custos de produção é favorável ao agricultor.

RECURSOS O grande volume de recursos liberado pelo governo para a safra 2009-2010 ocorreu em um contexto de crise internacional, quando a maioria dos analistas estava extremamente pessimista, e se projetava incerteza quanto ao comportamento dos preços de insumos, notadamente, fertilizantes defensivos. "Os custos começaram a cair, mas o governo colocou no plano de safra mais de R$ 100 bilhões disponíveis, o que começou a melhorar um pouco o ambiente, porque o agricultor encontrou dinheiro mais fácil e uma política de crédito rural constante no período de safra", afirma o professor.

Rosemeire dos Santos lembra que, por conta da crise financeira internacional, havia uma escassez de recursos muito grande nos bancos, além do fato das carteiras de crédito bancário terem se tornado mais exigentes. Para ela, havia também uma herança de sucessivas perdas que os agricultores sofreram em 2003/2004, 2004/2005 e 2005/2006. "Uma das medidas adotadas pelo governo, paralelamente à implantação do plano, foi uma resolução do Conselho Monetário Nacional (CMN) alterando os critérios para classificação de risco. Isso aumentou o número de produtores que teriam acesso ao crédito, o que foi um ponto positivo", explica a coordenadora.

Um diferencial do PAP 2009-2010, segundo o secretário Edilson Guimarães, foi a inclusão de medidas que aumentam o alcance do Programa de Geração de Emprego e Renda (Proger Rural), instrumento de apoio ao médio produtor rural: "Constatamos que é preciso dar ao médio produtor condições para crescer mais e reforçar a sua contribuição no desenvolvimento da economia do País. Existe no Brasil uma classe média rural que já não se enquadra no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), mas que ainda não está consolidada como os grandes produtores do agronegócio. Por isso, o Proger Rural foi reformulado para permitir que mais agricultores tenham acesso ao crédito, com condições facilitadas".

Além de ampliar o volume de recursos neste ano (R$ 5 bilhões para financiar a lavoura, 72% a mais que destinado na safra anterior), o programa dobrou o limite de renda do produtor que pode ter acesso ao crédito. A partir deste semestre, o agricultor com renda bruta anual de até R$ 500 mil está apto a buscar o financiamento. Já os limites de crédito subiram de R$ 150 mil para R$ 250 mil, entre recursos para custeio, investimento, comercialização e aquisição de máquinas e equipamentos. Outra novidade importante do Proger Rural deste ano é obrigar o direcionamento de, no mínimo, 6% dos recursos obrigatórios dos depósitos à vista para este programa.

Rosemeire dos Santos considera que a ampliação do volume de recursos e o aumento do limite de crédito e da renda considerada para enquadramento no programa, "foi uma forma indireta de reduzir a taxa de juros, porque o Proger tem uma taxa menor que os outros programas, além de aumentar o universo dos produtores que podem ter acesso a esse crédito. Em termos de aplicação de recursos, ele veio num momento bom, uma vez que as tradings, que são grandes financiadores do setor, reduziram a oferta de crédito para os produtores em função da crise"

Outra prioridade do atual plano safra é o fomento ao cooperativismo, por meio de dois instrumentos: o Programa de Desenvolvimento Cooperativo para Agregação de Valor à Produção Agropecuária (Prodecoop) e o Programa de Capitalização das Cooperativas de Produção Agropecuária (Procap-Agro). O Prodecoop passou de R$ 370 milhões na safra passada para R$ 1 bilhão nesta temporada. Por enquanto as primeiras aplicações do Procap-Agro somam R$ 80 milhões.

A equipe técnica do Ministério da Agricultura prevê um crescimento relevante dos dois programas de financiamento, levando em conta o fato de haver mais de R$ 800 milhões a serem desembolsados para projetos de cooperativas já aprovados? sem contar os projetos que estão sendo avaliados pelos bancos.

PRODUZIR E CONSERVAR Quanto à agropecuária sustentável, o governo tem trabalhado com linhas de ação que conjugam duas iniciativas: produzir e conservar o meio ambiente. Edilson Guimarães destaca nessa área os programas de financiamento para recuperar áreas degradadas, estímulo à agropecuária sustentável, preços mínimos para produtos do extrativismo e da sociobiodiversidade, além do crédito para a agricultura orgânica. Segundo ele, o Programa de Estímulo à Produção Agropecuária Sustentável (Produsa) mais do que quadruplicou o volume de aplicações, em relação ao mesmo período do ciclo anterior, passando de R$ 57 milhões para R$ 230 milhões. "O aumento médio foi de 15,7%, ao mês e de 300% no período. O bom desempenho deve-se à maior difusão e familiarização dos agentes financeiros com o programa", avalia o diretor do Departamento de Economia Agrícola do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Deagri), Wilson Araújo.

AGRICULTURA FAMILIAR O Plano Safra da Agricultura Familiar colocou R$ 15 bilhões à disposição dos produtores desse segmento, recursos que atendem às linhas de custeio, investimento e comercialização do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Para Antoninho Rovari, da Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), um dos pontos positivos desse plano, o Proagro para investimentos, é o seguro da agricultura familiar, chamado "Proagro Mais". Ele destaca também o encaminhamento da Lei Nacional de Assistência Técnica e a Lei 11947, que obriga o fornecimento de 30% da alimentação escolar pela agricultura familiar. "Temos informações de que não serão aplicados os R$ 15 bilhões que foram destinados à agricultura familiar, mas que chegaremos bem perto disso, provavelmente ultrapassando R$ 14 bilhões de aplicação. Além disso, muita gente que estava fora conseguiu voltar aos programas de crédito, especialmente agora, com as garantias, que são as chamadas políticas estruturantes, que é o Programa de Garantia de Preços da Agricultura Familiar (PGPAF) e o Proagro Mais, tanto para custeio quanto investimento", analisa Rovari.


Elaboração de um plano safra

A elaboração do Plano Safra envolve um sistema detalhado de consultas a agentes ligados ao setor agropecuário, além de reuniões técnicas do Ministério da Agricultura com os órgãos governamentais responsáveis pelas questões financeiras, como o Ministério da Fazenda, o Banco Central, e o Conselho Monetário Nacional.

A gestação do plano envolve mais de mil consultas em todo o país, explica José Maria dos Anjos, diretor do departamento de Comercialização Agrícola e Pecuário do Ministério da Agricultura. O primeiro passo é dado pela Secretaria de Política Agrícola, que envia de correspondência (ou email) para mais de 400 entidades ligadas ao setor, que apresentam suas dúvidas ou sugestões para o plano da próxima safra. Também são realizadas reuniões com 31 câmaras, sendo 26 destas setoriais, e 6 temáticas, em todas as regiões do país.

As sugestões são então tabuladas, e enquadradas dentro das possibilidades e limitações de recursos do ministério. "O governo tem uma limitação de fonte para emprestar, então ele tenta chegar ao maior valor possível, e equalizar isso como os recursos do depósito compulsório dos bancos e da poupança que são obrigatoriamente destinados à agricultura", explica dos Anjos.

"Na prática isso implica colocar limites para emprestar aos produtores, e fazemos um racionamento dos recursos, tentando pulverizá-los ao máximo", acrescenta.

A definição dos preços mínimos também e feita nessa etapa. A Conab (Companhia Nacional de Abastecimento) elabora uma proposta de qual seria o preço mínimo de garantia adequado aos diversos produtos. "Se achamos adequada, discutimos com a área econômica (Fazenda e Planejamento). Depois de tudo acertado entre os três ministérios, o plano é submetido ao Conselho Monetário Nacional (CMN), e as decisões são regulamentadas por resolução do pelo Banco Central, para virar norma, permitindo assim que o sistema financeiro opere", detalha dos Anjos.

Para os investimentos também é necessária a emissão de uma carta circular do BNDES (Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social) para os agentes financeiros poderem operar os recursos destinados ao financiamento.

Nesse intervalo o Tesouro Nacional emite uma portaria sobre equalização de taxa de juros, explicitando o total de recursos a ser gasto, e quais as taxas de juros que serão aplicadas. O Plano tem que ser aprovado até junho pelo CMN.

Na atual versão, as taxas de juros ficaram em 6,75% para a agricultura empresarial, o que representa uma redução de 2 pontos porcentuais em relação aos 8,75% cobrados na safra passada.

Para a safra 2009/2010 o limite de custeio para arroz, milho, e lavouras irrigadas de arroz feijão, mandioca, soja, sorgo e trigo é de R$ 600 mil. Para amendoim, café, e lavouras não irrigadas de arroz, feijão, mandioca sorgo e trigo, o limite é de R$ 450 mil. Suinocultura, pecuária bovina, bubalina e leiteira, além da cana de açúcar podem financiar até R$ 250 mil, enquanto para os demais produtos o limite é de R$ 170 mil.
 
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