2009 . Ano 7 . Edição 55 - 17/11/2009

Marcha para o interior

A agroindústria, os arranjos produtivos locais e a guerra fiscal reforçam a desconcentração industrial e colocam em primeiro plano o desafio do desenvolvimento regional

Taísa Ferreira - de Brasília

Um Brasil rico e outro pobre, um Brasil cheio de oportunidades e outro completamente abandonado. As desigualdades econômicas e sociais num País continental, como o nosso, ainda são enormes. Mas, aos poucos, a concentração da riqueza nas grandes áreas metropolitanas vai ficando menos rigorosa e a distribuição de emprego e renda começa a ser realidade em regiões tradicionalmente menos favorecidas. É o que indicam as últimas pesquisas sobre produção e geração de emprego industrial, a exemplo da Pesquisa Industrial Anual do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), divulgada no final de setembro. Os números não deixam dúvida: Sul e Sudeste ainda concentram o grosso de nossa produção industrial (27,4% e 52,9%, respectivamente), mas a participação do Norte, Nordeste e Centro-Oeste tem sido crescente. E foi no Nordeste que a pesquisa registrou o maior ganho em termos de participação no total do pessoal ocupado na indústria (de 11,7% para 12,7% entre 2003 e 2007). No Sul e no Sudeste essa variação foi negativa (de 54% para 53,7% no Sudeste, e de 26,4% para 25,2% no Sul).

No Norte, o emprego industrial também cresceu - a participação no total de pessoal ocupado pulou de 3,4% para 3,6% entre 2003 e 2007. No Centro-Oeste, não foi diferente - a variação foi de 4,5% para 4,7%, no mesmo período. Mais: no que se refere ao salário médio mensal pago no setor industrial, o maior ganho também se registrou nas regiões Nordeste, Centro-Oeste e Norte, que diminuíram consideravelmente a diferença frente à média nacional (3,8 salários mínimos em 2007), o que pode ser explicado, principalmente, pelo ganho real com os reajustes no salário mínimo no período considerado (cerca de 31%).

Movimento crescente - A pesquisa do IBGE vem confirmar o movimento já apontado pelo estudo Geração do Emprego Industrial nas Capitais e no Interior, divulgado em 2006 pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai). Naquela época, já estava bem claro que grandes regiões metropolitanas como São Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre, Recife e Belo Horizonte não eram mais os únicos destinos de quem estava em busca de um bom emprego no setor industrial. A indústria só havia ficado atrás da agropecuária no ranking da criação de postos de trabalho fora das capitais. Do total de 1,057 milhão de vagas criadas pelo setor industrial em cinco anos, 75,9% foram oferecidas em municípios distantes das principais regiões metropolitanas. Campinas, São José dos Campos, Franca, Joinville, Blumenau, Caxias do Sul e Divinópolis já se destacavam como polos industriais.

Baseada em dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged) e da Relação Anual de Informações Sociais (Rais), do Ministério do Trabalho, a pesquisa do Senai revelava ainda que atividades tradicionais, como as de minerais não-metálicos, madeira e mobiliário, têxtil e vestuário, calçados, alimentos e bebidas haviam criado o maior número de empregos no interior (80% das vagas). Mesmo em setores modernos, como o de material de transporte, a geração de emprego nas capitais não havia chegado a 40% do total.

A criação da Zona Franca de Manaus, no final da década de 1960, foi o grande marco para a consolidação de um parque industrial de porte numa região até então sem qualquer atrativo para o setor. E foi a antiga Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste, a Sudene idealizada por Celso Furtado, que deu os primeiros passos para a implantação de uma estrutura industrial numa região de economia predominantemente agropecuária. Mas foi mesmo por volta dos anos 1980 que o movimento de desconcentração da indústria começou a se fazer mais nítido. Naquela época, acuadas pela crise econômica, muitas empresas resolveram migrar para o interior, de olho em facilidades e custos menores. Mansueto de Almeida, técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, lembra o caso clássico de São Paulo, cujas indústrias passaram a buscar no entorno da capital mão de obra mais barata, maior facilidade de transporte e terrenos a preços mais acessíveis. "São Paulo cresceu demais; ir para o interior tornou-se mais vantajoso para muitas empresas, até mesmo deslocando trabalhadores da capital", observa.

Na década de 1990, com a abertura econômica estimulando a maior competitividade empresarial, esse processo de descentralização se intensificou. A onda de privatizações e a estabilidade econômica atraíram novos investimentos e deram impulso à reestruturação industrial. É a partir dos anos 1990, também, que o Centro-Oeste passa a marcar presença no mapa industrial brasileiro, com a explosão do agronegócio. "Esse foi um movimento espetacular. O crescimento da indústria ligada à agricultura dinamizou a economia de várias cidades do interior do Centro-Oeste e vem fazendo com que a região conquiste uma participação cada vez maior no PIB", explica Mansueto.

Guerra fiscal - Já no Nordeste, o instrumento mais poderoso de atração de novos negócios, a partir da segunda metade dos anos 1990, tem sido a chamada guerra fiscal. O Ceará foi um dos primeiros a entrar na briga, oferecendo incentivos fiscais, creditícios e tributários para a instalação de empresas e indústrias no estado. Foi assim, por exemplo, que acabou garantindo a instalação da gaúcha Grendene em Sobral. A Bahia também adotou uma política agressiva na concessão de benefícios, que incluem oferta de terrenos a preços simbólicos, construção de estradas e outras facilidades de infraestrutura, treinamento de mão de obra e vários tipos de renúncia fiscal, entre outras vantagens.

A guerra fiscal, que penaliza principalmente o estado de São Paulo, não está limitada ao Nordeste - Minas Gerais, Mato Grosso e Espírito Santo estão entre os estados que adotaram a concessão de incentivos como prática econômica. Mas é no Nordeste, destaca Mansueto, que a guerra fiscal virou política efetiva de desenvolvimento regional. Os resultados são inquestionáveis. No setor de calçados, lembra o técnico do Ipea, o Nordeste pulou de uma participação de 5% no emprego formal, no ano de 1985, para a casa dos 30%, nos dias de hoje. A presença da indústria têxtil também deu um salto na região. "Está se criando uma cultura de emprego industrial em cidades nordestinas que não tinham qualquer experiência com indústria", afirma.

É uma política acertada? Não faltam defensores ardorosos da guerra fiscal a alardear que ela é o único instrumento possível de desenvolvimento local, na ausência de projetos regionais mais efetivos. Mas também não faltam especialistas para apontar a guerra fiscal como uma política "predatória", com resultado negativo não só para um estado ou outro, mas para todo o País.

"A guerra fiscal ficou generalizada e as empresas começaram a colocar um estado contra o outro, fazendo uma espécie de leilão. Há perdas fiscais consideráveis, que precisam ser bem avaliadas", pondera Mansueto. O diretor-adjunto de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais do Ipea, Bruno Cruz, concorda: "A guerra fiscal acaba sendo um jogo de soma negativa. Pode até funcionar bem, como um instrumento de desenvolvimento do estado, mas e o Brasil, como um todo, está ganhando ou perdendo com a guerra fiscal? É importante termos um federalismo mais cooperativo e menos competitivo".

Novo pacto federativo - Bruno Cruz observa, também, que o poder de atração da guerra fiscal é limitado - os incentivos conseguem atrair apenas indústrias mais leves, mais tradicionais. "Qual é o impacto econômico dessas indústrias? É inegável que existe multiplicação de emprego e renda, mas é preciso analisar com cuidado a qualidade desse emprego", avalia. Para incentivar a descentralização industrial e garantir o desenvolvimento regional, na opinião do diretor- adjunto do Ipea, o Brasil precisa mesmo é rediscutir o pacto federativo e tirar do papel a reforma tributária. Não é segredo para ninguém, lembra ele, que o atual sistema tributário apresenta distorções e inadequações que penalizam estados e municípios e dificultam o desenvolvimento regional.

Os governadores assinam embaixo. Todos defendem mudanças no sistema tributário para promover o crescimento econômico, maior justiça federativa e redução das disparidades regionais. Mas cada um tem propostas bem diferentes para esse novo pacto federativo e para a divisão do bolo tributário. O resultado é que as alterações acabam patinando no Congresso Nacional.

Em nome da Confederação Nacional da Indústria (CNI), o gerente executivo de Política Econômica Flávio Castello Branco observa que a guerra fiscal promovida pelos estados só ganhou força a partir do momento em que a União deixou de ser mais ativa na indução do desenvolvimento regional. Ele critica as "ações atomizadas" de política regional e levanta um problema fundamental: o desmantelamento do arcabouço institucional voltado à promoção do desenvolvimento regional. "O País precisa de uma política mais orgânica nesse sentido. E, para isso, é fundamental instrumentalizar a Sudene e a Sudam. Não adianta apenas recriar essas agências sem dar a elas condições efetivas de promover o desenvolvimento regional", pondera.

Mas, de uma forma ou de outra, a interiorização da indústria é uma realidade inquestionável, constata Castello Branco. Uma realidade - acrescenta o representante da CNI - que gera um enorme potencial para a incorporação de novas parcelas da população ao mercado consumidor, reduzindo as desigualdades regionais e criando ainda mais espaço para investimentos produtivos.

Efeito multiplicador - Esse efeito multiplicador - além da geração imediata de renda e emprego nas regiões diretamente beneficiadas pela instalação de novos empreendimentos industriais - também é ressaltado por Bruno Cruz. Ele explica que a instalação de uma indústria numa cidade mais pobre pode acabar atraindo outros elos da cadeia produtiva e alavancando de forma mais efetiva o desenvolvimento local. É o caso de empresas fornecedoras de insumos e matérias-primas ou mesmo de outras empresas que teriam a lucrar com investimentos já efetuados no município.

Investimentos em infraestrutura são um chamariz e tanto para a descentralização industrial, reforça Castello Branco. "A logística de produção faz com que as empresas procurem estar mais próximas de suas fontes de suprimentos, de matérias-primas, e isso é muito claro no caso da agroindústria. E é inegável que o investimento privado acaba acompanhando os grandes eixos de infraestrutura, como transporte e energia", afirma ele, citando o exemplo de empresas de alumínio que se deslocaram para a Amazônia depois da construção de usinas hidrelétricas na região.

A conclusão do gerente da CNI e do diretor-adjunto do Ipea é a mesma: política industrial e políticas de desenvolvimento regional precisam ser melhor integradas. E é esse o esforço que vem sendo feito por várias áreas do governo federal, garantem representantes do Ministério do Desenvolvimento, da Indústria e do Comércio Exterior (Mdic ) e da Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE). Os dois órgãos têm trabalhado juntos para fomentar os chamados arranjos produtivos locais (APL), um tipo de empreendedorismo emergente na periferia das grandes cidades ou no interior do País que o ex-ministro interino Daniel Vargas, da SAE, já classificou de uma "revolução silenciosa" no Brasil.

A força dos APL - Os arranjos produtivos locais são agrupamentos de micro, pequenas e médias empresas - muitas delas informais - num mesmo território, em torno de uma atividade econômica predominante. Pelos cálculos do Mdic , já existem 945 APL Brasil afora, com um potencial estratégico de geração de emprego e renda e de interiorização da indústria e do desenvolvimento. Um potencial que não está em ganhos individuais, mas na cooperação entre as empresas e no trabalho conjunto entre todos os atores envolvidos no seu desenvolvimento - empresários, sindicatos, associações, entidades de capacitação, de crédito, de tecnologia, e de agências de desenvolvimento.

Criados geralmente de forma espontânea, os APL são responsáveis, de acordo com o Mdic , por cerca de 2 milhões de empregos diretos no Brasil e vêm mudando o mapa industrial do Brasil. Alguns exemplos destacados pela SAE: Nova Friburgo, no Rio de Janeiro, responde por 25% da produção de moda íntima nacional; e Toritama, em Pernambuco, é responsável pela produção e venda de 16% de todo o jeans consumido no Brasil. A pequena Nova Serrana, em Minas Gerais, duplicou de tamanho nos últimos anos depois que centenas de pequenas empresas de calçados começaram a atrair moradores de regiões vizinhas.

"Praticamente não existe desemprego nem dependência dos programas de transferência de renda nas regiões dos APL", entusiasma- se Mansueto de Almeida, autor de um trabalho sobre o assunto. Segundo ele, a força dos APL está exatamente em cidades pequenas, como no Polo do Agreste, onde vêm dinamizando a economia e estimulando a inclusão social. Um papel estratégico, observa, já que o processo de desconcentração da indústria, particularmente no Nordeste, costuma esbarrar na falta de municípios de porte médio que já contêm rede de serviços para apoiar o desenvolvimento industrial.

Os maiores obstáculos, de acordo com Mansueto, são criados pela informalidade que ainda domina esses arranjos produtivos: dificuldade de acesso a financiamento, à tecnologia, à capacitação de pessoal e ao próprio mercado consumidor. "É um desafio complicado, pois é preciso trazer essas empresas para a formalidade sem matá-las com o excesso de burocracia ou exigências fiscais", resume.

Ganhos em escala - Cinco anos de experiência com um grupo de trabalho voltado especialmente para os APL dão ao Mdic otimismo de sobra para enfrentar o desafio. O diretor do Departamento de Competitividade Industrial do Ministério, Marcos Otávio Bezerra Prates, explica que já existem mais de cem planos de desenvolvimento para arranjos produtivos em todo o País e que o segredo é trabalhar de forma conjunta não apenas com as empresas, mas com os governos estaduais, municipais, entidades de classe, órgãos de fomento, capacitação e pesquisa, como Embrapa e o Sebrae.

"Atuar individualmente seria muito difícil. O importante é identificar os gargalos da cadeia produtiva como um todo e buscar ganhos em escala para garantir a competitividade e a sustentabilidade de todas as empresas", sustenta Prates. O grupo de trabalho criado no Mdic aposta em instrumentos que garantam aos APL acesso a crédito, tecnologia e capacitação. Estudos de potencial de mercado, nacional e internacional, e identificação de novas oportunidades também são fundamentais, assim como o esforço para agregar maior valor ao potencial já existente nos arranjos produtivos.

A informalidade, segundo Prates, decorre do baixo grau de exigência dos mercados atendidos pelos APL. Ele lembra que, para atender uma rede distribuidora de maior porte, é preciso ter, além de qualidade, um fornecimento regular e de escala. "Para isso, o negócio precisa estar melhor estruturado, melhor integrado. A formalização vem como consequência", explica. A questão, para o diretor do Mdic , pode ser resumida em poucas palavras: "É preciso ter capacidade de jogar o jogo do capitalismo".

Parceiro de peso

Nos últimos anos, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) vem apostando cada vez mais no apoio às micro, pequenas e médias empresas. Em 2008, o segmento recebeu 24% dos R$ 90 bilhões em financiamentos desembolsados pelo banco - um crescimento de 36% em relação ao ano anterior. Mas é de olho no florescimento dos arranjos produtivos locais e no papel estratégico da desconcentração industrial que o BNDES comprou definitivamente a briga a favor do desenvolvimento regional.

"O fortalecimento da economia nacional passa, sem sombra de dúvida, pelo fortalecimento das estratégias de desenvolvimento regional e de desenvolvimento local", ensina Helena Lastres, coordenadora da Secretaria de Arranjos Produtivos e Desenvolvimento Local do BNDES. E é dentro dessa perspectiva regional que o banco vem atuando, segundo ela, para apoiar projetos de desenvolvimento integrado, em suas dimensões econômica, social, ambiental e cultural.

Tais projetos seguem duas vertentes. A primeira, explica Helena Lastres, tem como ponto de partida grandes empreendimentos financiados pelo BNDES em regiões menos desenvolvidas do País. A ideia é fazer com que esses empreendimentos se enraízem nos locais em que estão hospedados, aproveitando mão de obra, bens e serviços da própria região e fomentando a economia do entorno.

A segunda vertente é mobilizar pequenos projetos de desenvolvimento onde o banco não estiver apoiando grandes investimentos. Nesses casos, a intermediação é feita com os governos estaduais e normalmente beneficia arranjos produtivos locais já instalados na região. Helena Lastres afirma que o BNDES já tem uma experiência bem-sucedida com o governo do Acre e já aprovou uma primeira parcela de R$ 250 milhões para projetos que envolvem todos os municípios de Sergipe, com exceção da capital, Aracaju. O dinheiro será investido na capacitação de produtores de matérias-primas, em equipamentos, serviços necessários à implantação e operação do empreendimento.

"A aposta na desconcentração da indústria e no desenvolvimento local também passa pela construção de rodovias, de escolas e pelo saneamento básico e isso é responsabilidade de um conjunto de atores. Por isso, há necessidade de um trabalho integrado entre o poder público, o BNDES, as empresas, uma série de outros parceiros e a própria sociedade civil organizada", complementa. Para Helena Lastres, essa é uma "nova concepção de desenvolvimento, que tem como um de seus componentes fundamentais a inclusão social".

O estudo Dinâmica do Emprego Industrial no Brasil entre 1990 e 2007: Uma Visão Regional da Desindustrialização, de Bruno Cruz, apresenta a evolução do emprego por microrregião industrial, entre 1990 e 2007, confirmando o processo de desconcentração e interiorização da indústria brasileira nas duas últimas décadas.

Em 1990, as dez maiores microrregiões industriais do País concentravam 46,8% dos empregos formais no setor - esse índice caiu para 32,2% em 2007. Apenas três delas estavam localizadas no Sul e no Nordeste em 1990 - Curitiba, Porto Alegre e Recife. Esse número dobrou em 2007. Fortaleza passou a ser a microrregião mais industrializada do Nordeste e uma das dez maiores do País.

O estudo aponta a perda relativa das microrregiões do interior paulista. Em 1990, cinco das dez maiores estavam localizadas no estado. Em 2007, apenas São Paulo e Campinas figuravam entre as maiores empregadoras do setor manufatureiro.