2009 . Ano 6 . Edição 50 - 21/05/2009

Por Gilson Luiz Euzébio, de Brasília

União é pressionada para aumentar repasses. Renegociação da dívida proposta por prefeitos e governadores, se aceita, pode comprometer a credibilidade externa do País, porque haveria uma indesejável quebra de contrato

A crise econômica pegou o setor público na contramão: União, estados e municípios vinham num ritmo acelerado de arrecadação crescente devido ao bom desempenho da economia, ampliaram a oferta de serviços e gastos e agora passam dificuldades. Com a arrecadação federal, estadual e municipal em queda, a União afrouxou a meta de superávit primário e procura ajudar governadores e prefeitos, que precisam de dinheiro para projetos, obras e manutenção dos serviços em seus municípios. Mas a ajuda não é suficiente, reclamam eles. A necessidade de recursos é sempre maior do que o volume de recursos disponíveis. Em época de crise fica pior.

"Eles têm toda razão de reclamar", afirma José Roberto Afonso economista do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. Segundo ele, 70% da queda de arrecadação da União foram em tributos que compõem os fundos de participação dos estados e municípios, como o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o Imposto de Renda (IR) e a Contribuição de Intervenção de Domínio Econômico (CIDE). Os prefeitos ficam em pior situação do que os estados: são mais dependentes do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e não têm de onde tirar dinheiro para compensar a perda.

Estudo da Confederação Nacional de Municípios (CNM) estima em R$ 8,2 bilhões a queda de receitas do FPM neste ano, comparando com o valor previsto no orçamento da União. Isso porque o fundo é composto com uma parte do IR, do IPI e da CIDE. Pelo cálculo da entidade, a queda de arrecadação derrubará os recursos do FPM de R$ 58,2 bilhões, previsto no orçamento, para R$ 50 bilhões em 2009, valor inferior ao do ano passado (R$ 52,8 bilhões, em valores de março).

COMPENSAÇÃO Para compensar os municípios, o governo comprometeu-se a repassar ao FPM o mesmo volume de recursos do ano passado, independentemente do comportamento da arrecadação federal. Já liberou R$ 1 bilhão. "O problema é que as despesas são corrigidas e o governo não aceitou nenhuma correção do FPM", reclama o presidente da CNM, Paulo Ziulkoski. No primeiro trimestre, o governo repassou R$ 758 milhões da verba extra, destinada aos municípios. O temor dos prefeitos é com os próximos meses: a partir de maio começa a restituição do IR, que gera queda nas receitas dos fundos de participação, e o período de junho a agosto é tradicionalmente mais fraco em arrecadação. Além disso, não há segurança quanto à recuperação da economia brasileira nos próximos meses.

"A gente não sabe qual vai ser o comportamento do governo se a crise se aprofundar e bater no cofre da União", comenta Ziulkoski. Mesmo que parcialmente, os prefeitos conseguiram a primeira vitória e agora o foco é a Previdência Social: 3.920 municípios devem R$ 22 bilhões ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que retém no Tesouro Nacional uma parcela do FPM para abater essa dívida. "Só que os municípios também têm a receber da União", afirma Ziulkoski, que defende a realização de um encontro de contas entre municípios e União. "O município que deve tem que pagar", diz. Em resumo, o problema é um só: falta de dinheiro.

"A coisa está tomando um vulto muito grande", afirma Djalmo Leão, secretário de Fazenda do Estado de Pernambuco. Há, segundo ele, prefeitos com dificuldade até para pagar os salários dos servidores e que recorrem ao Governo do Estado em busca de ajuda. Só que o Estado não tem como ajudar, porque também perdeu receitas. A situação é delicada porque a maioria dos 5,5 mil municípios brasileiros têm uma forte dependência do FPM, que caiu 12,8% só em janeiro.

"É uma senhora queda", comenta Marcelo Piancastelli, técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Segundo ele, a arrecadação tributária dos municípios está longe de empatar com as despesas. Há 2.693 municípios com até 10 mil habitantes que arrecadam apenas o equivalente a 4% de suas despesas. Ou seja, para cada R$ 100 de despesa, ele arrecada R$ 4 e a União tem que entrar com R$ 96. Os municípios na faixa de 10 mil a 20 mil habitantes arrecadam 8,9% de suas despesas. O percentual sobe para 13% nos municípios que têm entre 20 mil e 50 mil habitantes. Mesmo nas grandes cidades, incluindo as capitais, com mais de um milhão de habitantes, é alto o grau de dependência: a arrecadação própria é de 36%.

IPTU É assim em todo mundo: o governo federal arrecada e repassa aos municípios, diz Piancastelli. Num texto para discussão em fase de conclusão, Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jr, técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, informa, no entanto, que os municípios poderiam arrecadar mais e reduzir a sua dependência do Fundo de Participação. Apenas 30% das famílias pagam Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) no Brasil. Com base em dados de 2003, ele conclui que entre os que pagam, o tributo é regressivo. Há, segundo ele, diversos fatores distorcendo e reduzindo o potencial de arrecadação do tributo. Um deles, por exemplo, é a cobrança da alíquota sobre a avaliação prevista em lei municipal (valor venal) e não sobre o valor de mercado, normalmente mais alto.

"A carga tributária se concentra sobre os imóveis de mais alto valor, porque poucos imóveis de baixo valor de fato pagam o imposto", constata o estudo. Mas a sua estrutura é altamente regressiva, com os imóveis de valores mais baixos sofrendo uma tributação maior", escreve Carvalho Jr. A principal causa, segundo o texto, é a má gestão administrativa, que resulta em avaliações imobiliárias regressivas ou falta de abrangência do cadastro imobiliário fiscal dos domicílios mais pobres.

Segundo o estudo, os municípios praticam "uma ampla política de isenção de IPTU", que, somada com "a má qualidade administrativa e avaliatória", resultam em isenção para famílias de renda média e alta. No estudo ele lembra que a avaliação é base para o cálculo também do imposto sobre grandes fortunas, de transmissão de bens e heranças e do imposto de renda sobre o lucro de transação imobiliária e de contribuições de melhoria. E isso justificaria investimentos para ter avaliações atualizadas.

Para o economista José Roberto Afonso, mesmo que haja falhas no sistema de arrecadação, é preciso considerar que os municípios têm registrado bom desempenho em arrecadação: "Nos últimos anos, os municípios aumentaram sua arrecadação de impostos mais do que os estados e a União", diz. Os municípios têm R$ 75 bilhões em dívida ativa. "Estamos estimulando a cobrança dessa dívida", informa Paulo Ziulkoski. Segundo ele, as prefeituras têm conseguido aumentos significativos de arrecadação. E as isenções de IPTU são para famílias pobres, na mesma linha do governo federal de beneficiar a população carente. Ele afirma que os municípios são induzidos pela União a conceder isenções.

ESTADOS Aos estados foi aberta uma linha de financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), no valor de R$ 4 bilhões. Ajuda mas não resolve: os governadores pedem a reestruturação da dívida com a União, reclamam da queda do volume de recursos do Fundo de Participação dos Estados e da arrecadação própria. "Quando tem queda na receitas e aumento da taxa de juros, os estados sempre se mobilizam para pressionar por mudanças, por renegociação de dívida", constata Piancastelli. E a União tem realmente que buscar formas de ajudá-los nesse momento de crise, principalmente os mais dependentes do FPE

Para Afonso, financiamento não é uma boa solução para compensar queda do FPE, porque os recursos são para despesas correntes. "Empréstimo tem que ser para investimento", alerta. Pernambuco tem direito a R$ 276 milhões da linha do BNDES."Vamos usar os recursos para custear o programado", afirma o secretário Djalmo Leão. O estado está numa situação diferenciada: vive uma fase de inauguração de novos empreendimentos e a arrecadação de ICMS cresceu 6,8% no primeiro trimestre em relação a igual período do ano passado, embora seja inferior ao previsto no orçamento.

Até agora o governador Eduardo Campos não recorreu ao contingenciamento de receitas, mas determinou uma série de medidas de contenção de gastos e a repactuação dos contratos de prestação de serviços. Vai esperar mais um pouco por uma melhora na economia. Mas já foi ao Palácio do Planalto se queixar com o presidente Luiz Inácio Lula da Silva da redução de alíquotas de IPI e Imposto de Renda para determinados setores, como a indústria de automóveis, e para pessoas físicas. São tributos que compõem o bolo a ser repartido com estados e municípios. Quando há uma desoneração do IPI, cai o FPE e o ICMS, reclama o secretário Djalmo Leão. Isso porque o IPI compõe a base de cálculo do ICMS.

PREOCUPAÇÃO A maior preocupação do governador é com o Fundo de Participação e com a arrecadação própria, enquanto outros querem discutir o contrato de refinanciamento firmado com a União há 10 anos. Segundo Djalmo Leão, a dívida está administrada. Mas, se a taxa básica de juros (Selic) cair muito, a União levará vantagem em cima dos estados, porque a dívida é corrigida pelo IGP-DI mais 6% de juros anuais.

Para o gerente executivo do Endividamento do Estado de Goiás, Silvio da Luz, é preciso uma reestruturação da dívida para retirar algumas penalidades absurdas impostas aos estados, como a que estabelece que, em caso de atraso de uma mensalidade, toda a dívida é corrigida pela Selic e não apenas o valor da prestação. José Roberto Afonso, por sua vez, mostra que o contrato tem pontos desfavoráveis aos estados: como resultado da correção pelo IGP-DI, o custo da dívida para as unidades da federação é maior do que para a União, que poderia devolver parte dos recursos para investimentos dos estados.

Marcelo Piancastelli acha que a União pode compensar os estados, desde que não mexa no contrato de refinanciamento da dívida. E alerta que a renegociação seria o pior caminho: o processo abre espaço para outras reivindicações, fragiliza a "consistência fiscal" que ajuda a sustentar a estabilidade macroeconômica, e lança dúvidas sobre cumprimento de contratos.

ESTABILIDADE "Hoje, o maior ativo que temos é a estabilidade macroeconômica com crescimento moderado", afirma Piancastelli, que em 1998 participou do processo de renegociação com os estados, como representante do Tesouro Nacional. A abertura de uma renegociação poderia deixar a impressão de que o Brasil não é um país seguro para os investidores, porque altera contratos: "Cria problemas de credibilidade", pondera. Pela primeira vez, diz ele, o País manteve uma renegociação inalterada por 10 anos. "Se faz concessões, esta afetará os pilares da estabilidade", argumenta. Além disso, para alterar o contrato de financiamento é preciso aprovar lei complementar.

Os estados reclamam que a correção da dívida é pelo IGP-DI, índice que subiu mais do que os outros nos últimos meses por causa da variação cambial. "A utilização de um ou outro índice não tem grande diferença sobre o fluxo de pagamentos. A diferença vai acontecer no saldo devedor", reconhece Piancastelli. Isso porque há limite de comprometimento das receitas estaduais com o pagamento da dívida. Parte da correção e dos juros é incorporada à dívida total, que era de R$ 104 bilhões em 1998 e hoje está em R$ 336 bilhões. Só que o saldo devedor não interfere no valor dos pagamentos mensais ao Tesouro. É um problema para ser discutido pela União e estados daqui a 20 anos, quando termina o contrato.

O IPCA é o mais favorável aos estados, admite Piancastelli. Mas não dá para reabrir a discussão, muito menos em ano pré-eleitoral: "É arriscar a estabilidade na área fiscal, é um grande perigo", alerta. É preferível, segundo ele, reduzir o superávit primário, como fez o governo, e socorrer os estados, preservando os contratos de refinanciamento.

Em documento do Ipea (Texto para Discussão 1366, disponível na internet -www.ipea.gov.br), o economista analisa a evolução das finanças estaduais depois da renegociação da dívida, em 1998, até os dias atuais e conclui que o resultado foi positivo para os estados. Além de aumentar a arrecadação, eles passaram a ter suas contas superavitárias. Na época, 21 estados tinham resultados fiscais negativos. Em 2004, todos eles e mais o Distrito Federal registraram superávit. Em 2005 e em 2006, 22 estavam com resultados positivos.

Entre 1995 e 2006, segundo o documento, a receita do conjunto dos estados aumentou 1,8% do PIB, o equivalente a R$ 52 bilhões. Do lado das despesas, o aperto recaiu sobre os gastos com pessoal e investimentos, que caíram no período R$ 7 bilhões e R$ 33 bilhões, respectivamente. Na média anual, os estados aumentaram os gastos com pessoal em 2,7% e o IPCA do período foi 7,9%. "Vários estados diminuíram os gastos com pessoal", informa. Mas houve excesso no custeio, e os gastos que estão fora da Lei de Responsabilidade Fiscal e subiram R$ 130 bilhões no período.

Alguns desses gastos tinham mesmo que aumentar, explica, como os de educação por causa da implantação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). Outro resultado negativo, acrescenta, foi a redução do investimento por parte dos estados. Em 1995, 16% do conjunto das despesas estaduais, em média, eram destinados a investimentos. Em 2006, 9,75%.