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Fundos Soberanos - Uma aposta diferente no mercado internacional

2008 . Ano 5 . Edição 44 - 08/06/2008

Por Cláudia Izique, de São Paulo

O Brasil está pedindo ingresso no seleto grupo de países que investem no mercado mundial por meio de Fundos de Riqueza Soberana, tradução de Sovereing Wealth Funds (SWFs), ou simplesmente fundos soberanos. A iniciativa virou moda entre economias emergentes da Ásia e países produtores de petróleo. Recentemente, o Temasek, fundo soberano de Cingapura, comprou US$ 4,4 bilhões de ativos do Merrill Lynch, um dos principais bancos de investimento norte-americanos atingidos pela crise do crédito, pagando cerca de 20% abaixo do preço de mercado, e o fundo soberano de Abu Dabi comprou US$ 7,5 bilhões em ações do Citibank, outra instituição financeira que passava por dificuldades graves.

Nas contas do JPMorgan, outro banco de atacado situado entre os maiores do mundo, os ativos sob gestão dos 53 fundos soberanos existentes em maio deste ano - a grande maioria deles constituída há menos de dez anos - somavam entre US$ 3 trilhões e US$ 3,7 trilhões em 2007, com perspectivas de crescimento que variam de 11% a 20% até 2012, dependendo do cenário da economia mundial. Com este cacife, os fundos soberanos se tornaram investidores importantes, apesar de sua participação no mercado ainda ser pequena.

Diferentemente dos bancos centrais, que focam sua atuação na liquidez e na preservação das reservas externas, a maioria dos fundos soberanos tem gestão distinta das reservas oficiais, que, em geral, são aplicadas em títulos dos principais países, notadamente do Tesouro norte-americano. Constituídos de ativos em moeda estrangeira, esses fundos têm mandato para assumir investimentos de risco de forma a garantir um retorno maior. A disponibilidade de recursos e o risco embutido nas operações fazem com que os países que optam por investir por meio de fundos soberanos tenham características muito específicas.

Em um primeiro grupo estão as economias exportadoras de commodities, como é o caso, por exemplo, dos países do Oriente Médio, da Rússia e da Noruega, que são produtores de petróleo; de Botsuana, baseada na extração de diamantes; e do Chile, grande produtor mundial de cobre. Nesses casos, o papel preponderante dos fundos é ajudar na diversificação da receita básica e proteger os setores não "comoditizados" contra o risco da desvalorização súbita. Os recursos que lastreiam essa modalidade de fundos provêm das empresas estatais e das variações favoráveis na taxas de commodities.

Formam o segundo grupo pelo critério das características específicas os países que geram superávits fiscais elevados, como a China, que transfere recursos dos fundos de reserva externa do seu Banco Central para a China Investment Corporation (CIC) por meio de operações realizadas com títulos do governo. E, em um terceiro grupo, estão as economias que registram saldo positivo no seu balanço de pagamentos e contam com elevadas reservas cambiais.

O crescimento dos fundos soberanos, na avaliação do banco JPMorgan, tem muito a ver com questões macroeconômicas que estão por trás do aumento das reservas em dólares desses países. Entre essas questões destacam-se o grande desequilíbrio entre as contas correntes dos Estados Unidos e das economias superavitárias da Ásia e de países exportadores de petróleo. A instituição adverte, no entanto, para o risco de se projetar o crescimento das reservas com base no passado, sem levar em conta que o déficit dos Estados Unidos pode persistir ou aumentar ainda mais daqui para frente.

LINHAS BÁSICAS O Brasil não se enquadra em nenhuma das categorias de países que adotaram modelos considerados clássicos para a constituição dos fundos soberanos. Mesmo assim, o governo encaminhou à Câmara dos Deputados, no início de julho, o projeto de lei nº 3674, de 2008, que cria o Fundo Soberano do Brasil (FSB), com um aporte inicial de R$ 14,2 bilhões - equivalente a 0,5% do Produto Interno Bruto (PIB) -, formado por recursos do orçamento fiscal da União. "Se a economia crescer a uma taxa mais elevada em 2009, guardaremos mais recursos", prometeu o ministro da Fazenda, Guido Mantega, à Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados.

A principal função do fundo brasileiro será a de reduzir a pressão sobre a cotação do dólar e evitar uma excessiva valorização do real. No primeiro momento, no entanto, terá função meramente fiscal. "Foi uma solução melhor do que simplesmente aumentar o superávit primário em 0,5% do PIB, pois com o Fundo o Estado brasileiro terá mais um instrumento de ação", explicou o ministro da Fazenda, na Comissão de Finanças e Tributação da Câmara. A intenção do governo, ele tem afirmado, é aproveitar o período de crescimento vigoroso da economia para uma espécie de poupança, que poderá ser utilizada como um instrumento anticíclico, em tempos de baixo crescimento. O dinheiro não será gasto e corresponderá a um ativo financeiro.

Mas os planos do ministro são mais ambiciosos. O FSB poderá absorver parte das receitas com a taxação do petróleo da região do pré-sal da Bacia de Santos - reservatórios de petróleo leve que ficam abaixo de uma camada de sal existente sob o leito do mar -, ainda que o governo não tenha definido a regulamentação da exploração da área e nem como ela será tributada. Em entrevista ao jornal britânico Financial Times, o ministro afirmou acreditar que o país tenha em seu território entre 40 bilhões e 50 bilhões de barris de petróleo. Assim que esse petróleo começar a ser produzido, o FSB, que começará pequeno, crescerá para US$ 200 bilhões a US$ 300 bilhões nos próximos anos, disse Mantega.

Até lá, o fundo brasileiro não guardará qualquer semelhança com os fundos de outros países, reconhece o próprio ministro. "O fundo soberano é diferente, adequado às nossas necessidades", sublinhou Mantega em palestra no Fórum Nacional organizado pelo Instituto Nacional de Altos Estudos (Inae), em maio deste ano. Na época, ele concebia o FSB com uma tripla função: contribuiria para um crescimento continuado da economia; teria, como segunda base, uma contribuição cambial, já que os seus recursos seriam captados em reais, convertidos em dólar; e serviria ainda para apoiar projetos estratégicos do Brasil e de empresas brasileiras no exterior.

CRÍTICAS A intenção de Mantega de criar o FSB é vista com reservas por alguns setores do governo, principalmente pelo Banco Central (BC). Em entrevista à Agência Brasil, o presidente do BC, Henrique Meirelles, disse que a criação do fundo soberano não mudará a política de formação de reservas internacionais, que atualmente alcançam quase US$ 200 bilhões. E o ex-ministro da Fazenda Antonio Palocci, atualmente deputado federal pelo PT, sugeriu cautela ao governo. "A instituição de mecanismos dessa importância se faz com serenidade, com calma e com um bom debate", afirmou durante o debate com Mantega na Comissão de Finanças e Tributação da Câmara.

Há críticas também entre especialistas na matéria. "O FSB não deveria ser classificado como Fundo de Riqueza Soberana", diz Maria Cristina Penido de Freitas, professora da Faculdade de Economia da Pontifícia Universidade Católica (PUC) de São Paulo. "O que caracteriza os SWFs é serem constituídos a partir de recursos originários ou da exploração de recursos naturais escassos ou de receitas de exportação", afirma. Os fundos soberanos, explica a professora, investem em ativos denominados em moeda estrangeira com o objetivo de viabilizar um fluxo de receita sustentável para fazer face ao esgotamento de recursos naturais ou à perda de competitividade internacional das empresas nacionais, ou ainda para a redução dos custos de carregamento das reservas internacionais, que, em geral, são aplicadas pelos bancos centrais em títulos, líquidos e seguros, dos tesouros dos países industrializados.

"O FSB seria constituído com adicional de 0,5% à meta do superávit primário. Como o Brasil não tem superávit fiscal, não é possível classificar esse fundo como SWF, pois não será constituído nem por reservas acumuladas a partir de superávits em transações correntes nem de receitas da exploração de recursos naturais", sublinha Maria Cristina. Ela acrescenta que o objetivo de conter a apreciação do real, explicitado pelo ministro, poderia ser alcançado de forma mais rápida e eficiente mediante a adoção de controles mais amplos sobre os fluxos de capitais de curto prazo.

"Só adoção de controles de capital impediria a apreciação do real, sobretudo em um momento como o atual, em que o Banco Central voltou a elevar a meta da taxa Selic", acrescenta. A professora diz acreditar que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) poderia ampliar seu funding por meio da emissão de títulos no mercado internacional, em condições de prazo e custo hoje mais favoráveis do que no passado recente, graças à obtenção do investment grade (grau de investimento). "Além disso, o Brasil não possui superávit nominal e já realiza um esforço fiscal significativo. A arrecadação fiscal adicional em função da elevada elasticidade das receitas tributárias teria outros usos igualmente justificáveis, como a redução da dívida mobiliária e o financiamento da infraestrutura", argumenta.

NO SENADO Enquanto a proposta do governo inicia sua tramitação na Câmara dos Deputados, outro projeto de lei, elaborado pelo senador Renato Casagrande, do PSB, tramita no Senado. A iniciativa do senador tem como principal motivação "buscar alternativa para a aplicação das reservas internacionais brasileiras", segundo ele. Nas contas de Casagrande, as reservas saltaram de US$ 37,8 bilhões, em janeiro de 2003, para US$ 178,4 bilhões, em dezembro de 2007. "Considerando que a maior parte das reservas internacionais é aplicada em ativos de curto prazo de baixo rendimento, a criação do fundo soberano brasileiro poderia ser uma alternativa lucrativa para o Tesouro", diz.

O projeto de Casagrande prevê que, quando essas reservas ultrapassarem o limite de 10% do PIB, o Banco Central estaria automaticamente autorizado a depositar o excedente no FSB. De acordo com o senador, estudos realizados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) estimam que o nível ótimo de reservas internacionais para uma economia emergente deveria ser, em média, de 10% do seu PIB. O projeto prevê ainda outras fontes para o fundo: recursos orçamentários; recursos captados junto ao mercados financeiros nacional e internacional; e resultados de aplicações em títulos públicos federais, entre outras.

Maria Cristina diz não conhecer a fundo a proposta do senador Casagrande. Pelas informações veiculadas pela imprensa, diz ela, também esse projeto não teria o impacto desejado. "O nível das reservas oficiais brasileiras ainda é baixo vis-à-vis o passivo externo de curto prazo para permitir a constituição de um fundo de riqueza soberana", sentencia.

Na avaliação de Mário Rubens de Mello Neto, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), as discussões sobre o fundo soberano "ainda são incipientes". "Não será um fundo estruturado, porque temos um passivo muito grande. Precisávamos alavancar as reservas que estão aplicadas a juros muito baixos no money market que não é de risco, mas que opera com taxas baixas", afirma. "Se não há reservas suficientes, não se pode criar um fundo soberano", conclui.

A proposta do senador Casagrande, na análise do pesquisador, engloba a reserva do superávit fiscal proposta pelo ministro Guido Mantega, quando menciona que os recursos orçamentários também poderiam ser utilizados para lastrear o FSB. "Mas a sua idéia principal é fazer hedging para reduzir custos de pagamento de juros entre as aplicações externas e internas e o custo do carregamento da dívida pública", acrescenta. Mello diz ver com ressalvas também a proposta do senador Casagrande, que tem como ponto central a transferência para o FSB do valor das reservas internacionais que excederem 10% do PIB. "Esse parâmetro tem como referência um texto do FMI e se refere a uma média observada entre países emergentes da América Latina e da Ásia. Falta fazer um estudo sobre a economia brasileira."

 
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