2008 . Ano 5 . Edição 41 - 16/03/2008

Por Jorge Luiz de Souza, de São Paulo

A política fiscal nunca esteve tanto na ordem do dia no Brasil. Ao mesmo tempo que a nação começa a discutir uma nova reforma tributária que tramita no Congresso Nacional, surgem novos estudos que trazem luz antes inexistente para a compreensão de fenômenos aparentemente contraditórios como o crescimento da carga tributária sem desestimular o investimento privado."A sabedoria convencional dos macroeconomistas brasileiros diz que o governo tributa muito, gasta muito e gasta mal. E que a elevação da carga tributária desincentiva o investimento e, portanto, o crescimento, mas é um raciocínio simplista, que não tem base na teoria econômica nem base empírica", diz o pesquisador Cláudio Hamilton dos Santos, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).

Segundo o pesquisador, "testes econométricos com as novas séries estatísticas indicam que não há relação forte entre o volume do investimento privado e o tamanho da carga tributária brasileira". Ele acrescenta que,"além disso, não existe nenhuma teoria, seja ortodoxa ou heterodoxa, sobre o tamanho ótimo da carga tributária em uma sociedade complexa como a brasileira". Mas não contesta que a carga tributária esteja crescendo."Também é verdade que os impostos brasileiros são altos e não param de subir como percentagem do Produto Interno Bruto (PIB). É uma coisa pouco compreendida até mesmo por quem a estuda a fundo,porque não há grandes mudanças na legislação brasileira de impostos desde 2004", acrescenta o pesquisador.

Para o secretário de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda, Nelson Barbosa Filho, "a carga tributária nunca deve ser discutida isoladamente, e deve ser sempre vista em relação ao uso que se faz dela,qual o gasto público que ela está financiando e qual o impacto que ela tem na economia. No Brasil, tivemos um aumento da carga, mas esse aumento foi num ambiente de crescimento, de expansão de emprego, de lucro e de formalização. O aumento da carga não foi prejudicial ao crescimento. Na verdade, muito dele foi resultado do próprio crescimento". Além disso, diz o secretário, "tem-se que analisar a carga tributária depois das transferências de renda que o governo faz, porque parte da receita é utilizada na forma de benefícios sociais e assistenciais para combater a pobreza e o desemprego".

INVESTIMENTOS "Em relação ao resto do gasto, é preciso ver se está indo para financiar consumo ou para investimento. Com o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o gasto que mais sobe no governo é o investimento. E o investimento público tem um efeito comprovado de estimular o crescimento. Ele tem várias externalidades: aumenta a produtividade da economia como um todo, principalmente quando há gargalos de infra-estrutura, como ocorre no Brasil.No caso brasileiro, o investimento público tem grande efeito de gerar crescimento,porque ele gera demanda", diz Barbosa, acrescentando que "o fato de o Brasil ter tido baixo investimento público nos últimos anos faz com que esses projetos sejam bastante rentáveis e com alto retorno social e grande impacto sobre a produtividade da economia".

A professora Denise Lobato Gentil, especialista em finanças públicas da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), tem opinião diferente. Diz que "a carga tributária no Brasil inibe o investimento produtivo e a geração de emprego, premia o especulador estrangeiro, onera os grupos de menor capacidade econômica, atingindo a parcela mais carente da população, e promove uma desconstrução do federalismo" (ver o texto "Carga elevada pode ser adequada" na página 22). Ela acrescenta que "temos enfim um sistema tributário que não está voltado para a superação das desigualdades sociais e para a promoção do desenvolvimento".

Para o consultor econômico Raul Velloso, ex-pesquisador do Ipea, "como receita de longo prazo, temos que aumentar o peso do investimento, reduzindo o peso do gasto corrente. E, no curto prazo, não podemos deixar o superávit cair, porque estaria botando lenha na fogueira da demanda agregada" (ver o texto "Cuidado com a demanda agregada" na página 21). Ele acrescenta que "o ideal é ter gasto flexível, e infelizmente no Brasil ele é muito pouco flexível. Por isso temos que fazer a reforma da Previdência, diminuir o gasto rígido e aumentar o que não é rígido". Por exemplo, acrescenta, "investimento é um gasto não-rígido, e está muito baixo".

Falando em uma linguagem econômica, diz o pesquisador Cláudio Haminton dos Santos, "as pessoas costumam só pensar na oferta de bens públicos,e não na demanda por bens públicos. Não se sabe ao certo quanto custa educar cada criança brasileira, quanto custa fazer com que cada cidadão brasileiro tenha um determinado nível de saúde". Mas, em discussões sobre qualquer política pública, como educação, saúde ou segurança, "a primeira coisa que se diz é que as escolas brasileiras não têm recursos, o sistema de saúde ou a polícia não tem verba suficiente, implicitando que, se tivesse mais recursos, seria melhor.A mensagem que sempre se ouve é que falta dinheiro".

No entanto, contrapõe o pesquisador, "os macroeconomistas, olimpicamente, falam que o governo está gastando muito e tem que cortar. A carga tributária está alta para quem paga,mas não é obvio que esteja alta para atender às necessidades. Eu tenho pudor de falar que tem que cortar o gasto a, b ou c, sem saber quais vão ser as conseqüências da sua falta". Ele diz ainda que "há uma visão muito estabelecida de que o governo gasta mal, mas não se sabe quão mal. Por exemplo, não se sabe se o governo brasileiro é 20%, 50%, 100% ou 300% menos ou mais eficiente do que os governos americano, japonês ou francês. Até porque esses cálculos são dificeis de fazer".

CARGA CRESCENTE "De 1970 até 1995, a carga tributária brasileira ficou mais ou menos estável em 25% do PIB. Por quase 30 anos ficou estável", constata o pesquisador do Ipea. Porém, desde meados dos anos 1990, a carga tem subido em média quase 1 ponto percentual do PIB todo ano. "Esse crescimento contínuo e de rapidez muito pouco comum na experiência internacional é que chama a atenção. Mas é importante notar que as causas desse crescimento variaram ao longo do tempo."

Grande parte do aumento da carga tributária ocorreu em resposta à crise de 1999, quando aconteceu a explosão do câmbio.Uma grande parte da dívida pública brasileira estava em dólares naquela época. A dívida do setor público explodiu em percentuais do PIB, e as pessoas perguntaram se essa dívida era sustentável. Se o governo não tivesse feito nada, a crise poderia ter se aprofundado".

TIPO DE AJUSTE O que se fez então foi aumentar a carga tributária, explica o pesquisador, que subiu mais ou menos três pontos percentuais do PIB de 1999 a 2001. E em 2002 houve outra crise cambial."O governo Luiz Inácio Lula da Silva já começou sob o signo da crise e a idéia então foi garantir a sustentabilidade da dívida pública. Só que, além de aumentar os impostos, o governo também trocou a composição da dívida brasileira, de dívida dolarizada para dívida em real. Agora, a taxa de câmbio pode ir para R$ 20,00 que a dívida pública vai continuar a mesma em reais. Por conta disso, o governo tem que pagar mais juros, mas isso é outra história. Desde 2003, não há mais pulos na dívida, e por isso não se teve que aumentar ou criar impostos. Mas, ainda assim, a carga tributária continuou aumentando. Subiu dois ou três pontos percentuais do PIB de 2003 até agora."

O pesquisador diz que o tamanho do ajuste fiscal e a composição do ajuste são duas coisas que estão interligadas. O que se discute entre os macroeconomistas que pensam sobre as finanças públicas brasileiras é se o superávit primário deve ser de 2%, 4%,6% ou 8% do PIB, e como se obtém esse superávit fiscal, com gastos e impostos menores, com essa composição de gastos e impostos ou com aumento de impostos e de gastos. "A conclusão a que chegamos é que 4% estão mais do que suficientes para garantir que a dívida pública continue caindo", diz. Ele discorda da visão da maioria dos macroeconomistas sobre a necessidade de se mudar a composição do ajuste fiscal diminuindo concomitantemente a carga tributária e os gastos correntes, excluindo juros.

Ele explica que "a definição do que é déficit público não é óbvia, e essa complexidade tem implicações políticas importantes. Por exemplo, definir como setor público só o governo federal deixa de levar em consideração os estados e municípios. Definir como setor público a administração pública direta, inclui governo federal e governos estaduais e municipais, mas tira as empresas estatais. Quando se fala no setor público consolidado, se incluem governo federal, governos estaduais, os mais de 5.500 municipais e também cerca de 200 empresas estatais, e o governo usa as empresas estatais para garantir suas metas".Mas ele critica a ausência de informações nessa área."Quando se fala que a arrecadação subiu em tal mês, é a arrecadação federal, porque só há a estatística dela. Não se tem a dos municípios, porque são mais de 5,5 mil. As secretarias de Fazenda de municípios pequenos têm esse dado? Não!"

Ao analisar em quais impostos a arrecadação está crescendo nos últimos anos, Santos afirma que "basicamente o que está aumentando são as contribuições previdenciárias e o Imposto de Renda das pessoas jurídicas. A minha hipótese é que as contribuições previdenciárias aumentam porque a formalização do mercado de trabalho cresceu muito, tem mais gente empregada, e, naturalmente, as firmas estão pagando mais Imposto de Renda porque estão lucrando mais. Isto é muito diferente de a carga tributária estar subindo porque o governo está criando impostos ou majorando as alíquotas dos impostos".

HETEROGENEIDADE Segundo o pesquisador Cláudio Hamilton dos Santos,o conceito de que a atual carga tributária reduz o investimento privado e o crescimento não resiste ao aprofundamento da análise. "A carga tributária brasileira é a soma de muitas dezenas de taxas,contribuições e impostos, e cada imposto ou taxa afeta o investimento de modo distinto. Por exemplo, o Imposto de Renda das pessoas físicas não afeta o investimento das multinacionais,mas o Imposto de Renda das pessoas jurídicas afeta justamente o lucro dessas empresas. Também é diferente dos impostos que a Petrobras paga, porque ela é uma empresa estatal, e por sua vez são muito diferentes das contribuições para o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), que entra na carga tributária, mas não pode ser gasto pelo Estado, porque é de propriedade dos trabalhadores".

"O ponto a que eu quero chegar é o seguinte: o que se chama de carga tributária compreende impostos e contribuições muito heterogêneos. Então, as pessoas olham o tamanho da carga tributária, vêem que ela está subindo e concluem que portanto o investimento vai estar baixo. É muito simplista este argumento", arremata o pesquisador. Segundo ele, "o fato de só se ter estatísticas anuais sobre investimento prejudica as análises, porque são poucas observações e é preciso fazer muitas contas. Então, nós estamos construindo dados em níveis trimestrais; indo às fontes primárias. Assim, temos quatro observações por ano e podemos fazer testes estatísticos mais poderosos. E quando se fazem esses testes se percebe que não há relação forte entre investimento privado e a carga tributária brasileira".

Cláudio Hamilton dos Santos diz que "para ter uma teoria econômica que diga qual é o tamanho ótimo da carga tributária seria preciso julgar quais são os cidadãos de primeira classe e quais são os de segunda classe. Ao se recolher imposto do rico e dar ao pobre, é claro que o rico fica chateado e o pobre fica contente. Por conta disso, sempre que se discute tributação, está se fazendo julgamento de valor redistributivo. Isto é política, não é questão de eficiência econômica".