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Transferência de renda - Resgate social avança na América Latina

2007 . Ano 4 . Edição 38 - 10/12/2007

Por Sérgio Garschagen, de Brasília

Os pobres da América Latina representam 35,1% do total da população, o que equivale a 190 milhões de pessoas, em 2007. Pouco mais de um terço deles - 69 milhões de indivíduos,ou 12,7% dos habitantes da área - estão abaixo da linha da extrema pobreza e são considerados indigentes.

Apesar de serem números eloqüentes, a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal), órgão regional das Nações Unidas,que elaborou essas estatísticas, informa que houve uma queda de 9,8 pontos percentuais em relação ao ano de 1990, quando o nível de pobreza atingia 22,5% da população latino- americana.

Adotando-se uma perspectiva de longo prazo, a comparação dos dados de 2006 com os números levantados pelos técnicos da Cepal em 1990 revela que a taxa de pobreza caiu 11,8 pontos percentuais e a de indigentes, 9,1 pontos percentuais, o que significa uma redução da ordem de 20 milhões de pessoas no número referente à indigência.Pela primeira vez em 16 anos o total de pobres cai para abaixo de 200 milhões de habitantes.

META ATÉ 2015 Os dados de 2007 para a América Latina e Caribe significam que houve um avanço médio de 87% na consecução dos objetivos de desenvolvimento do milênio, entre os quais está estabelecida a meta de reduzir pela metade os índices de extrema pobreza na região entre os anos de 1990 e 2015.

Em pouco mais de dois terços do tempo previsto, cinco países já atingiram o objetivo de reduzir a miséria pela metade. São eles Brasil e México (que representam mais da metade da população da América Latina), Chile, Equador e Panamá.

Em relação às demais nações, a Cepal salienta que, caso não haja queda nos fluxos de capitais internacionais para a região nos próximos anos,uma taxa média de crescimento do PIB per capita de apenas 1,1% ao ano permitirá que todos alcancem as metas estabelecidas nos objetivos do milênio.

Um fator apontado como importante para a melhoria nos indicadores de pobreza foi a implementação, em vários países, de programas de transferências de renda condicionadas, que visam atacar de imediato a falta de recursos das famílias mais pobres e atuar, no médio prazo, no rompimento do ciclo de pobreza, mas impõem condições como exigir a freqüência escolar e a utilização de serviços de saúde para a família.

A Comissão Econômica Regional das Nações Unidas identifica o programa brasileiro Bolsa Família como referência positiva e a experiência brasileira foi apresentada no seminário realizado no auditório do Ipea.

TRÊS PAÍSES Os impactos de Programas de Transferência de Renda com Condicionalidades (PTRCs) sobre a desigualdade de renda no Brasil, Chile e México foram analisados pelo pesquisador do Ipea Sergei Soares, em estudo feito em parceria com Marcelo Medeiros, coordenador do Ipea no Centro Internacional da Pobreza (IPC/Pnud/Ipea), Rafael Guerreiro Osório e Fábio Veras Soares, pesquisadores do Ipea no IPC, e Eduardo Zepeda, do IPC.

O trabalho, intitulado "Programas de Transferência Condicionada de Renda no Brasil, Chile e México: Impactos Sobre a Desigualdade", publicado em julho deste ano,decompõe as mudanças no coeficiente de Gini por categoria de renda e conclui que os PTRCs contribuíram decisivamente para a redução da desigualdade nesses países entre meados dos anos 1990 e meados da primeira década do novo milênio.

"Os PTRCs são responsáveis por uma parte muito pequena da renda total,medida pelas pesquisas amostrais, em cada país: pouco menos que 1% no México e no Brasil e menos que 0,1% no Chile. No entanto, como a focalização dos PTRCs é ótima, o impacto sobre a desigualdade equivale a 21% da queda de 2,7 pontos de Gini observada tanto no Brasil como no México.No Chile, a contribuição foi de 15% de uma queda muito mais modesta de 0,1 ponto de Gini. A diferença nos impactos se deve ao fato de o programa chileno ser muito menor que os programas mexicano e brasileiro", diz o estudo.

PARÂMETROS Os parâmetros gerais adotados pela Cepal para definir pobreza e extrema pobreza variam de um país para outro, pois são fixados com base nos custos de uma cesta básica de alimentos em cada local. No Brasil, os valores foram estimados em comum acordo com o Ipea e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), no final dos anos 1990.

A linha de pobreza urbana é caracterizada no país quando os membros de uma família recebem entre R$ 83,00 e R$ 209,00 per capita. A pobreza nas zonas rurais oscila entre R$ 72,00 e R$ 161,00 mensais per capita. Abaixo desses valores mínimos, são classificadas como extremamente pobres.

De acordo com Camile Mesquita, diretora do Departamento de Gestão de Transferência de Renda da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS),que administra o Programa Bolsa Família, o MDS considera pobre uma família com renda per capita mensal entre R$ 60,00 e R$ 120,00 e extremamente pobre, em qualquer situação, a que tem renda até R$ 60,00 mensais por pessoa.

EXPERIÊNCIAS Em novembro deste ano, especialistas latino-americanos e também de dois dos países em desenvolvimento que apresentam os maiores índices de crescimento econômico atualmente no mundo - China e Índia - analisaram em Brasília os programas sociais de transferências condicionadas de renda praticados atualmente no mundo.

Segundo Xu Yuebin, assessor do Instituto de Desenvolvimento Social e Políticas Públicas da China, o governo de seu país enfrenta dificuldades na transição do regime de economia planificada para economia de mercado, como o crescimento da desigualdade urbana nos anos 1990, fonte de instabilidade social. Ele estima a pobreza chinesa entre 12 milhões e 30 milhões de indivíduos. Os dados oficiais registram 20 milhões de chineses, para uma população de 1,3 bilhão de habitantes (estimativa de 2000).

O sistema previdenciário adotado pela China enfrenta dois problemas: baixa cobertura social e fundos insuficientes. Segundo a estatística oficial, 141 milhões de trabalhadores urbanos participam do programa destinado a garantir a aposentadoria. Atualmente, 46 milhões de aposentados estão cobertos pelo programa, sendo necessário, segundo Yuebin, redefinir as regras da assistência social chinesa.

À época da economia planificada, lembra Yuebin, o governo garantia trabalho, educação,saúde e renda a todos os aposentados. Por essa razão, a necessidade de programas de assistência social era mínima.Com as mudanças econômicas, o governo central ainda se esforça no sentido de estabelecer esquemas de assistência a aposentados e trabalhadores sem emprego.

Algumas províncias delimitaram faixas próprias de rendimentos mínimos para medir a pobreza e a extrema pobreza, e não foi estabelecido ainda um valor nacional na China. Em seis regiões utiliza- se o rendimento de 120 iuans per capita mensais (US$ 20) para delimitar a linha de extrema pobreza. Na capital do país, Beijing, esse nível está estabelecido em US$ 63.

Simultaneamente aos preparativos feitos para assegurar conteúdo que permita à TV Brasil operar a partir dos programas gerados em Brasília e no Rio, um núcleo está sendo preparado para funcionar em São Paulo enquanto correm negociações para que seja utilizada de forma parcial parte da programação produzida por 22 emissoras em atividade nos estados.

O programa chinês destinado a diminuir o problema da miséria denomina-se Esquema Mínimo de Padrão de Vida. Iniciado em Xangai em 1993, estendeuse a todas as regiões, sendo financiado por recursos oficiais e assistência financeira. O valor pago complementa os ganhos da família, permitindo que saiam da linha de pobreza regional.

Os dirigentes políticos regionais divergem ainda sobre o valor mínimo para o padrão de vida.No início, o programa cobria itens como alimentação, vestuário e algumas necessidades básicas, como fornecimento de água, eletricidade e combustível.Posteriormente algumas assistências suplementares foram adicionadas, como educação infantil e assistência médica.

ÍNDIA E MÉXICO A situação da Índia, segundo o pesquisador sênior C.Upendranadh, do Instituto de Desenvolvimento Humano, de Nova Delhi, é de país com graves problemas sociais, pois 28,6% sida população de um bilhão de habitantes estão abaixo da linha de pobreza. São considerados pobres e vulneráveis ("na fronteira da pobreza", diz ele) cerca de 836 milhões de hindus com poder aquisitivo estimado em US$ 0,5 diário (20 rúpias).A mortalidade infantil é alta: 60 a 70 bebês para cada mil nascimentos, média dez vezes superior à de países desenvolvidos.

Os gastos com seguros sociais atingem 3,5% do Produto Interno Bruto (PIB). A taxa de emprego informal em 2005 atingia 93% da população. O país mantém um programa de desenvolvimento integrado infantil basicamente formado por um "pacote" de serviços destinados a garantir saúde e nutrição às mães e às crianças até seis anos de idade. São 4,8 milhões de mulheres grávidas ou amamentando e 22,9 milhões de crianças atendidas por uma rede de projetos sociais, todos com condicionalidades.

O Sistema Público de Distribuição é o programa mais importante de distribuição de renda da Índia. O governo compra grãos a preços mínimos administrados e vende a preços subsidiados aos consumidores.No começo, qualquer pessoa podia adquirir alimentos, e a partir de 1997 estabeleceu-se que os pobres seriam o público-alvo.

Em relação ao México, país com um dos melhores índices de distribuição de renda da América Latina, Mônica Orozco, ex-diretora geral de Planejamento e Avaliação do Programa Oportunidades, enfatiza que o governo investe nas áreas de saúde, nutrição e educação, beneficiando cinco milhões de famílias - cerca de 5% da população mexicana -, com o objetivo de romper o ciclo de pobreza.

Criado em 1997, o Programa Oportunidades inicialmente atendia a 300 mil famílias em comunidades rurais, com o objetivo de investir no capital humano - crianças pobres e suas famílias. O programa mexicano integra diversos organismos governamentais federais e também governos estaduais e municipais. Variações do modelo básico foram adotadas por diversos países latino-americanos, diz Mônica Orozco.

ARGENTINA Em comparação com os dados de 2002, os técnicos da Cepal informam que a Argentina foi o país que apresentou os melhores resultados em 2007. Reduziu em 24,4 pontos percentuais a sua taxa de pobreza e em 13,7 pontos percentuais a de indigência. Apenas em 2006 os argentinos reduziram os dois indicadores em 5,0 e 1,9 pontos percentuais, respectivamente, contrabalançando os resultados da crise econômica sofrida entre os anos de 1999 e 2002.

A Venezuela diminuiu também suas taxas de pobreza e indigência em 18,4 e 12,3 pontos percentuais, respectivamente, entre os anos de 2002 e 2006,"com elevadas taxas de crescimento do produto e implementação contínua de programas sociais de grande amplitude, que permitiram ao país reduzir, entre 2005 e 2006, a taxa de pobreza de 37,1% para 30,2% e a de indigência de 15,9% para 9,9%", ressaltam os dados da Cepal.

Peru, Chile, Equador, Honduras e México reduziram suas taxas de pobreza em mais de cinco pontos percentuais entre 2000-2002 e 2006. Com exceção do Peru,nos demais países os avanços na luta contra a pobreza ocorrem em anos mais recentes, caso particular do Chile, em que a pobreza caiu 6,5 pontos percentuais entre 2000 e 2006, sendo que cinco pontos correspondem ao período entre 2003 e 2006.

Colômbia, El Salvador, Panamá, Peru e Venezuela apresentaram progresso similar ou superior ao esperado - 68% da meta até este ano. Ainda que a maioria dos países tenha obtido êxito em relação às metas, Argentina, Bolívia, Honduras, Nicarágua, Paraguai e Uruguai se encontram ainda a pouco mais de 50% da meta.

CONTRAPARTIDAS Muitos especialistas criticam as contrapartidas nas transferências de recursos às famílias carentes. O professor Cláudio Salm, do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), considera que os programas de transferência de renda não têm as suas bases oriundas de movimentos progressistas, mas sim do pensamento conservador, e por essa razão "as condições impostas agregam um reacionarismo evangélico".

O professor destaca a necessidade de melhoria da qualidade do ensino nas escolas brasileiras, insistindo que estamos obrigando as crianças a freqüentar escolas que não ensinam coisa alguma. Também critica a criação de novos tipos de condições, como o treinamento para gerar mão-de-obra especializada."Vai criar novos problemas, de caráter burocrático", adverte.

Salm defende as políticas de transferência de renda e enxerga nas críticas de parte da elite de que tais programas "promovem a vagabundagem" ou "vão acabar com a mão-de-obra abundante no campo"uma tentativa de se abrir uma porta de saída destinada a acabar com a assistência aos setores mais pobres da população. Por essa razão, ele defende que tais programas devam ser permanentes e durar o tempo necessário para que os países latino-americanos consigam promover a distribuição de renda pela via do trabalho.

TENDÊNCIA O diretor do escritório da Cepal em Brasília, Renato Baumann, diz que cada país tem a sua circunstância e por isso é difícil uma recomendação universal em relação aos programas de transferência de renda."Há diferentes níveis de renda per capita, diferentes faixas etárias e situações econômicas diferenciadas", diz, e cita o exemplo de Angola, país africano cuja preocupação básica do programa social é garantir alimentação às parturientes. Baumann diz que essa preocupação não faz sentido em um país de renda média mais elevada, uma vez que a equação política que viabiliza um determinado tipo de programa e contrapartidas em um contexto é diferente de outra, o que recomenda apenas a interseção das experiências.

Embora os programas de transferência de renda adotados por diversos países latino-americanos objetivem propiciar condições para que os indivíduos beneficiados deixem a linha de pobreza, Baumann considera que o grande desafio futuro será criar as condições para que, em todos os países, as pessoas tenham acesso ao mercado de trabalho e passem a receber recursos do próprio trabalho e não dos programas oficiais.

GASTO PÚBLICO A Cepal revela ainda que o nível dos gastos públicos sociais aumentou em 10% entre os anos de 2002 e 2003 e entre 2004 e 2005, atingindo US$ 660 dólares per capita, a preços do ano 2000, mas há grandes disparidades de gastos entre os países analisados. O gasto por habitante é 15 vezes maior no país que mais investe neste tipo de programa social em relação ao que menos gasta. Dos 21 países analisados, 12 investem menos de US$ 350 per capita ao ano; seis aplicam entre US$ 550 e US$ 870 per capita/ano e apenas dois superam a faixa de US$ 1 mil anual por pessoa.

Além disso, apenas três entre 15 países registram gastos de caráter progressivo orientados significativamente aos estratos de menor ingresso social. Além disso, entre os gastos de maior progressividade se destacam aqueles dirigidos a programas contra a pobreza que se utilizam particularmente de mecanismos de transferências condicionadas.

 
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