2006. Ano 3 . Edição 29 - 11/12/2006

PorRicardo Wegrzynovski,de Brasília

As recentes declarações do presidente Lula de que movimentos ecologistas travam o desenvolvimento do país provocaram diversos protestos. Independente das paixões, a verdade é que cerca de 120 grandes obras estão paralisadas por entraves ambientais. Os empresários dizem que legislação é complexa, o Ibama alega que sofre com a avalanche de processos e o país vê o tempo passar enquanto o impasse permanece

Justiça veta novos quiosques de praia em Salvador. ""Obra de Hospital das Clínicas em Ribeirão Preto pode ser paralisada. ""Lula pede mais responsabilidade aos órgãos ambientais para evitar apagão. "Essas três notícias, publicadas em grandes jornais nos últimos meses, parecem não ter nenhuma relação entre si. Porém, todos os problemas tratados por elas têm a mesma causa: licença ambiental. As dificuldades para adequar as obras às exigências da legislação ambiental brasileira têm sido grandes. Interessada na questão, a Confederação Nacional das Indústrias (CNI) elaborou um levantamento para saber quais são os principais entraves enfrentados pelos empreendedores na hora de se adequar às normas ambientais. O estudo aponta que os maiores problemas estão relacionados à demora na análise dos pedidos de licença ambiental; ao custo elevado para atender às exigências ambientais; ao custo elevado de projetos e estudos; e até mesmo a dificuldades para atender aos critérios técnicos exigidos (leia tabela Dificuldades dos empresários em obter a licença ambiental).

Mas não são apenas os empresários que sofrem. Como se pode ver pelas manchetes do início desta reportagem, simples moradores de Ribeirão Preto, no interior de São Paulo, talvez tenham de esperar mais para ter um novo hospital. Em outra situação, o próprio presidente da República pede mais agilidade e tolerância dos órgãos governamentais,da Justiça e das entidades ecológicas para a concessão das licenças necessárias à construção de novas usinas de energia. Nesse caso específico, o presidente se referia a liminares que tiraram duas importantes usinas hidrelétricas de um leilão realizado em dezembro de 2005. "Ou pode fazer,ou não pode fazer,e vamos procurar outra solução",disse o presidente, exigindo uma definição em relação aos empreendimentos.

Se a pressão por mais agilidade na concessão das licenças ambientais é justa,por outro lado há a preocupação com a natureza. Temos a consciência de que é fundamental a preservação dos ecossistemas e o respeito a todos os seres vivos, inclusive, é claro, os humanos. Todos nos sentimos profundamente mal quando sabemos que áreas foram desmatadas, rios foram poluídos, índios foram remanejados e animais foram mortos. Como conciliar então as exigências da legislação de proteção ambiental com as necessidades do desenvolvimento?

Burocracia
Como é fácil supor, quanto maior o empreendimento,maior é a dificuldade para a obtenção da licença ambiental. No caso de um projeto que abrange mais de uma unidade da federação, a liberação é fornecida pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama). Se o projeto se restringir a apenas um estado,quem tem de autorizar a obra são as secretarias estaduais de Meio Ambiente. Todas essas instituições estão reunidas no Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama),que também congrega o Conselho Nacional do Meio Ambiente, o Ministério do Meio Ambiente e as secretarias municipais dessa área.

Para o diretor de licenciamento ambiental do Ibama, Luiz Felippe Kunz Júnior, a legislação ambiental brasileira é eficiente. Ele lembra que a lei de política nacional do meio ambiente,que trata do licenciamento ambiental,tem cerca de 25 anos,por isso já deveria ser de conhecimento público e empresarial. " Não é novidade para as indústrias nem para o setor produtivo. E ela foi sendo implantada gradativamente ao longo do tempo", argumenta.

Mas a idade da legislação não necessariamente é uma vantagem. O pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea),Ronaldo Seroa da Motta se pergunta se a percepão do legislador de vinte anos atrás é realista em relação ao quadro institucional atual. "Eu acho que não. Eu acho que hoje você tem muito mais capacidade institucional e apoio da opinião pública para monitorar, para impor sanções. E na área de licenciamento ambiental, você poderia ser muito menos restritivo", declara Seroa da Motta.

No Ibama, são vários os estágios para conseguir uma licença ambiental. É preciso, primeiramente,apresentar um Estudo de Impacto Ambiental, juntamente com o Relatório de Impacto Ambiental (Rima) (leia quadro Alguns dos itens de um Relatório de Impacto Ambiental - Rima). Esse estudo normalmente é realizado por alguma empresa especializada no ramo de engenharia ambiental, o que já demanda investimentos. Nesses documentos são indicados basicamente os efeitos ambientais, as ações compensatórias e o que vai ser feito com a fauna e a flora do local.

O próximo estágio é a aprovação do Rima,feita pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente ou pelo Ibama. No caso da área ter algum vilarejo ou mesmo uma família que deverá ser removida do local,é preciso indicar qual será o destino dessas pessoas. A situação é mais complicada quando atinge uma comunidade. A empresa que pretende fazer, por exemplo,uma hidrelétrica, tem de construir outra "cidade"para esses moradores. Quem explica é a analista ambiental do Ibama, Sandra Tavares:"Até se tiver uma igrejinha, uma praça, alguns comércios,tudo precisa ser construído nos mínimos detalhes em outro local".

Uma reclamação muito comum entre os empreendedores é a demora para a aprovação do Rima. Por isso, algumas empresas tentam ganhar tempo fazendo primeiro as obras e depois solicitando as licenças. "Muitos empresários estariam tentando queimar etapas, já que a licença deve ser retirada com antecedência", critica a analista Tavares.

Com esse primeiro estágio cumprido, o Ibama concede a Licença Prévia (LP). De posse dessa licença é possível dar início ao empreendimento. Mas somente os preparativos, porque para começar a obra propriamente dita é preciso conseguir a Licença de Instalação (LI). Para obter essa licença é necessário apresentar um Projeto Básico Ambiental e o Plano de Controle Ambiental, que é elaborado pelo empreendedor e posteriormente aprovado pelo Ibama. Nessa papelada, o solicitante dá detalhes da construção e mostra como vai realizar as mudanças no meio ambiente e no meio social, além do cronograma.

A terceira etapa é a Licença de Operação (LO), para que o empreendimento seja liberado e entre em atividade. Se após a implantação do projeto for necessário fazer alguma ampliação,novas etapas burocráticas devem ser cumpridas. Depois disso, o Ibama fica ainda encarregado de fiscalizar o impacto ambiental durante toda a vida do empreendimento.

O diretor adjunto da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos do Ipea, José Aroudo Mota, publicou em sua tese de doutorado que o caminho para conseguir um licenciamento ambiental chega a conter sete fases: 1) licença prévia, 2) licença de instalação, 3) licença de pré-operação, 4) licença de operação, 5) licença de ampliação, 6) licença de reformulação e 7) licença de reequipamento.

Comunidade
Dependendo da envergadura da obra, o licenciamento envolve mais do que empresas e governo. Em determinados casos de alcance maior, todo o estudo é avaliado pela comunidade em audiências públicas. Por meio do Sistema Informatizado de Licenciamento Ambiental (Sislic), qualquer cidadão consegue acompanhar o processo de concessão de licença ambiental e verificar em tempo real a evolução. Quem consultou o site do Sislic nos últimos dias de novembro pôde ver uma lista de 25 obras que incluía seis usinas hidrelétricas, dez projetos ligados à exploração e produção de petróleo,uma rodovia e uma linha de transmissão, entre outros. No Rima da Usina Estreito, a ser construída no rio Tocantins por um consórcio formado pelas empresas Companhia Vale do Rio Doce,Alcoa Alumínio S. A. ,Billiton Metais S. A. e Camargo Corrêa Energia Ltda. ,pode- se ler que o documento começou a ser elaborado em janeiro de 2001. Lá se vão quase seis anos.

Essa democratização dos processos também tem suas implicações. "O problema é que pode sair de tudo,pois todo mundo dá palpite. Desde o prefeito, o procurador da Repúblia, o procurador do Estado, o órgão ambiental, um indivíduo, uma ONG. A qualquer momento qualquer um pode meter a mão na cumbuca. O juiz pode pedir vista. Tudo isso gera um clima de incerteza sobre quando acaba" avalia Seroa da Motta,do Ipea.

Mas será que qualquer novo empreendimento tem de cumprir todas essas etapas? Nem sempre. Os sete passos apresentados pelo especialista do Ipea se aplicam a grandes projetos, tais como hidrelétricas, estradas, ferrovias e outras obras importantes de infra-estrutura. Muitos dos que esperam na fila da licença ambiental são pequenos empresários, e esses enfrentam dificuldades de outra natureza: as diversas exigências às vezes são incompreensíveis para empreendedores com baixa escolaridade e poucos recursos financeiros. "A questão é complexa, o grau de exigência fica muitas vezes disperso em vários setores da administração, inclusive em várias secretarias. Isso dificulta muito uma pessoa que nem sempre tem conhecimentos e aptidão para lidar com a burocracia", diz a pesquisadora doutora e professora de pós-graduação em ciências biológicas Sâmia Maria Tauk-Tornisielo,da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho (Unesp).

Um exemplo clássico de empresários que têm dificuldades para destrinchar a legislação são os proprietários dos populares "pesque-pague" espalhados pelo interior do país. Apesar de serem intervenções relativamente simples, elas acabam gerando impacto ambiental,pois em muitos casos é preciso estancar a água e cuidar da alimentação dos peixes. Também existe o perigo de os açudes estourarem causando desequilíbrios em rios da região.

Serviços
Quando pensamos em licença ambiental, sempre imaginamos alguma obra. Mas não são somente as construções que precisam de licença. Produtos, procedimentos e serviços também dependem de autorização. É o caso da extração ou plantio de borracha,plantas medicinais,celulose,indústria de agrotóxicos, entre outros. Para que sejam lançados no mercado,determinados produtos dependem de licença do Ibama. Nesses casos,o trâmite passa pela Diretoria de Qualidade Ambiental. "Por exemplo, os veículos hoje saem de fábrica com um sistema de controle da poluição,da emissão dos poluentes, isso tem de passar pelo nosso crivo",diz Sandra Tavares,do Ibama.

Em setembro passado, um choque envolvendo dois caminhões carregados de diisocianato de tolueno,produto altamente tóxico,provocou a contaminação de uma área na região de Dom Expedito Lopes,no Piauí, e obrigou a remoção de quarenta famílias. A empresa proprietária dos dois veículos não tinha licença ambiental para transportar esse tipo de carga química. O dono da transportadora disse que não sabia da exigência da licença. O caso serve para mostrar como alguns tipos de serviço podem prejudicar a natureza.

No mês seguinte,mais um desastre ecológico. Desta vez,no rio dos Sinos,no Rio Grande do Sul. Cerca de 1 milhão de peixes morreram sob o efeito de poluentes que até agora não tiveram sua origem identificada, apesar da maioria das empresas da região terem suas licenças ambientais.

Responsabilidade
Diante desses acidentes, surge a pergunta inevitável:de quem é a responsabilidade de fiscalizar a atuação das empresas? E aí aparece um velho problema do Brasil,a falta de recursos. O Greenpeace, entidade que atua internacionalmente em defesa do meio ambiente, aponta a precariedade da estrutura dos órgãos ambientais do governo. O advogado Sérgio Leitão, diretor de políticas públicas do Greenpeace, diz que o Ibama e as secretarias do Meio Ambiente não têm condições de atender a todos os pedidos e a falta de fiscais já é uma constante histórica. "Nós vemos vários problemas. Primeiro é a falta de técnicos qualificados,mesmo o atual governo tendo ampliado o número de concursos para equipar o Ibama. Ainda assim continua um sufoco do ponto de vista do número de funcionários. Não conseguem dar conta de todos os pedidos de licenciamento que chegam e isso emperra o processo", afirma Leitão.

Mas Leitão também aponta problemas de ordem política. Segundo ele,o governo vive o conflito de desempenhar dois papéis simultaneamente, o de empreendedor e o de fiscalizador. Ele exemplifica:"Depois que o presidente anuncia uma decisão, como é que ele se comporta como chefe do ministro do Meio Ambiente e do presidente do Ibama? Isso faz cair sobre a administração uma questão gravíssima. Como é que ela mede, separa os dois pesos? Como se comportar no momento de analisar um pedido que vem, em última instância, de seu chefe?"Mesmo assim Leitão elogia o desempenho dos órgãos fiscalizadores. "A estrutura de licenciamento do país funciona de maneira independente,ainda que essa questão seja tão delicada", afirma ele.

Competência
Para complicar ainda mais o quadro, existe uma polêmica sobre quem tem a competência para autorizar o quê. Uma alteração na lei,aprovada em meados deste ano, transferiu para os governos estaduais a responsabilidade pela concessão das licenças ambientais. Os ecologistas não gostaram da medida, argumentando que muitos estados não têm estrutura para desempenhar esse papel, sobretudo os da região amazônica. "Na maior parte dos estados, não há boas leis a respeito de meio ambiente, apesar de eles terem de usar o padrão federal. E também há o problema da vontade política aliada à falta de recursos. Tudo isso opera negativamente, e em determinadas situações as secretarias partem para o libera-tudo", critica Leitão,diretor do Greenpeace.

Já o Ibama vê o tema de outra forma, como explica Kunz, diretor de licenciamento do órgão:"Os estados têm muito mais vivência e capacidade do que o próprio Ibama para tratar essas questões de poluição,de controle de resíduos e de impedimentos industriais". Ele apóia a descentralização da fiscalização. "Não se pode imaginar que o órgão federal consiga dar conta de tudo num país como o Brasil. É mais fácil fiscalizar quando se está perto. " Kunz também argumenta que é preciso dar responsabilidade aos governos estaduais e municipais para que eles se empenhem em suas tarefas. E lembra que seria inviável mobilizar o Ibama para permitir, por exemplo, a instalação de um posto de venda de combustíveis.

Um bom exemplo de como a questão da competência de cada órgão de governo é complexa pode ser visto na construção da usina nuclear Angra 3,no Rio de Janeiro. As obras começaram em 1984, porém dois anos depois foram interrompidas. Desde então vem ocorrendo um verdadeiro embate entre os órgãos gestores. A Eletronuclear, que administra o complexo de Angra, volta e meia depara com decisões judiciais que impedem a continuidade das obras. A mais recente delas ocorreu em meados do mês passado, quando o Ministério Público Federal determinou a suspensão do licenciamento ambiental fornecido pelo Ibama e pela Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (Feema). Em nota, a Eletronuclear informou que as obras foram autorizadas por decreto presidencial. Porém o Ministério Público Federal avalia que o Ibama não poderia prosseguir no processo do Estudo de Impacto Ambiental e do Rima, pois não há lei específica, conforme manda a Constituição, autorizando a localização de Angra 3.

Os processos se arrastam e o país perde um tempo precioso atrasando obras que poderiam impulsionar o desenvolvimento. Por isso, o Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Confea) pede aos órgãos responsáveis que adotem critérios de urgência para esse tipo de empreendimento. " As leis ambientais brasileiras não dificultam em si. O problema está na análise de aplicação das regras. Isso tem efetivamente prejudicado determinados projetos. Nós respeitamos a legislação ambiental, mas gostaríamos que houvesse um processo de desburocratização e agilização", diz Marcos Túlio de Melo,presidente do Confea. Ele menciona o caso de duas hidrelétricas, uma delas a do rio Madeira. "Essas usinas são importantes para evitar um novo colapso energético a partir de 2009,se o Brasil crescer da forma que o governo está prevendo. Por isso,mereciam ser tratadas de maneira prioritária,e deveria ser liberado o início imediato desses empreendimentos", sugere Melo.

Os empresários também estão preocupados com os impactos econômicos da demora na concessão de licenças ambientais. A CNI lançou,em abril deste ano,uma pesquisa sobre o reflexo na indústria da burocracia para a liberação das licenças ambientais. O estudo afirma que "a demora na análise dos pedidos de licenciamento ambiental e os requisitos exagerados da regulamentação ambiental são por vezes inadequados do ponto de vista da aplicabilidade técnica e dos aspectos de sustentabilidade econômica". Mas os ambientalistas alertam para o fato de que é muito fácil colocar a culpa na lei. "Existe uma demonização da legislação. Muitas vezes a falta de planejamento faz com que quem não planejou descarregue sobre a legislação a culpa de seus erros",afirma Leitão, diretor do Greenpeace.

Soluções
Como se vê,a gestão da concessão de licenças ambientais e de sua fiscalização é um quebra-cabeças de problemas que vão desde críticas às leis até a falta de mão-deobra. Por isso,as propostas de solução também são diversas. Tanto órgãos do governo como entidades ambientalistas e empreendedores admitem que é preciso maior agilidade e eficácia das entidades que aplicam a legislação ambiental brasileira. Felippe Kunz,do Ibama,acredita que para facilitar a emissão de licenças ambientais seria necessário alterar a legislação. Para ele é preciso que fiquem claras as competências de estados,municípios e governo federal. Essa definição evitaria os entraves jurídicos,que emperram muitos empreendimentos. "Nós e os governos estaduais passamos boa parte do nosso tempo respondendo processos gerados por essa questão de competência.

Na medida que isso estivesse definido em legislação federal, teríamos uma diminuição muito grande desse tipo de ação",defende. Ele aproveita para informar que em recente reunião com a Presidência da República foram abordados esses temas. "Uma das questões debatidas é a possibilidade de regulamentar definitivamente o Artigo 23 da Constituição Federal,que trata das competências dos entes federados,para termos isso em lei,porque hoje é apenas uma resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) que define o assunto",diz Kunz.

Já para o presidente do Confea, engenheiro Marcos Túlio de Melo, a questão vai mais além. Túlio,que é pós-graduado em engenharia econômica, defende o investimento em recursos humanos. "Precisamos pensar, em primeiro lugar,que os técnicos que fazem a análise dos processos deveriam ter a visão também da estratégia para o desenvolvimento brasileiro. O objetivo final é realizar o desenvolvimento de maneira sustentável do ponto de vista ambiental, social e econômico", afirma. Já para o diretor do Greenpeace, Sérgio Leitão, o que falta é mais estrutura do governo, em todas as instâncias, para fiscalizar e acompanhar os projetos de licenciamento ambiental.

Eficácia
Para o empresariado,é fundamental concentrar os esforços no aumento da eficácia dos órgãos envolvidos no licenciamento ambiental. "Também existe a necessidade de compatibilizar a fase de projeto com as instruções e recomendações dos órgãos ambientais a fim de dirimir dúvidas e a necessidade de informações complementares requeridas. Isso minimizaria atrasos ou suspensões na execução das obras", sugere Robson Braga de Andrade,vice-presidente da CNI e presidente do Conselho de Meio Ambiente da CNI. "Há uma percepção no setor empresarial e,pode-se dizer,na sociedade como um todo de que os processos de licenciamento no Ibama são muito morosos e complexos. Há um sentimento de que o país precisa ser mais célere e eficaz na análise dos projetos submetidos ao licenciamento ambiental federal e que a lentidão acarreta conseqüências ao crescimento econômico do Brasil e ao bem-estar dos cidadãos",conclui ele,lembrando que,neste exato momento, existem 120 grandes obras paralisadas por entraves ambientais e também jurídicos. Entre elas, as das rodovias BR-101 Sul e Nordeste;BR-163;BR- 392; a hidrovia da bacia do rio Paraná;portos de dragagem do Itaguaí,Ferrovia Transnordestina, Gasoduto Urucum-Manaus. Pelos exemplos citados é possível perceber o alcance do problema ligado às licenças ambientais e a urgência de medidas para solucionar a questão.

Alguns dos itens de um Relatório de Impacto Ambiental (Rima)
1. Objetivos e justificativas do projeto e sua relação com políticas setoriais e planos governamentais.
2. Descrição e alternativas tecnológicas do projeto (matéria-prima, fontes de energia, resíduos etc. ).
3. Síntese dos diagnósticos ambientais da área de influência do projeto.
4. Descrição dos prováveis impactos ambientais da implantação da atividade e dos métodos, técnicas e critérios usados para sua identificação.
5. Caracterizar a futura qualidade ambiental da área, comparando as diferentes situações da implementação do projeto, bem como a possibilidade de sua não-realização.
6. Descrição do efeito esperado das medidas mitigadoras em relação aos impactos negativos e o grau de alteração esperado.
7. Programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos.
8. Conclusão e comentários gerais.

Dificuldades dos empresários em obter a licença ambiental
1. Demora na análise dos pedidos (64,5%).
2. Custos dos investimentos necessários para atender às exigências feitas pelo órgão ambiental (54,6%).
3. Custos de preparação de estudos e projetos para apresentar ao órgão ambiental (46,3%).
4. Dificuldade de identificar e atender aos critérios técnicos exigidos (44,1%).

Saiba mais:
Ministério do Meio Ambiente - www.mma.gov.br
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) - www.ibama.gov.br
Sistema Informatizado de Licenciamento Ambiental (Sislic) - www.ibama.gov.br/licenciamento/
Greenpeace - www.greenpeace.org.br