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Saneamento - Hora da decisão

2006. Ano 3 . Edição 28 - 8/11/2006

A insegurança jurídica tem inibido investimentos na expansão da rede de água e esgoto, mas essa realidade pode mudar se o Congresso aprovar a lei que regulará o setor, e o Supremo Tribunal Federal definir se a concessão dos serviços f icará com estados ou municípios

Por Ottoni Fernandes Jr., de São Paulo

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É muita gente.Nada menos do que 76 milhões de brasileiros não têm acesso ao serviço de esgoto sanitário em seus domicílios.O encanamento que leva água tratada não chega aos lugares onde moram outros 48 milhões (veja tabela abaixo).Causa e conseqüência da desigualdade social,as moradias sem acesso ao saneamento básico têm endereço certo: 75% do déficit recaem sobre os 50% mais pobres da população.Sem água tratada ou serviço de esgoto,as doenças campeiam e provocam a ocupação de metade dos leitos e hospitais disponíveis no mundo,segundo a Organização das Nações Unidas (ONU).

Em 2002,um estudo do governo federal calculou que seria necessário aplicar 178 bilhões de reais - cerca de 0,6% do Produto Interno Bruto (PIB) - até 2022 para garantir os serviços de saneamento básico a toda a população brasileira. Entretanto, nem a metade do valor necessário foi aplicado desde então.As causas são conhecidas: falta de fontes de financiamento e de regras claras, que proporcionem segurança aos investidores para que entrem no setor.Mas há sinais de que essa realidade pode mudar.

O novo marco regulatório def ine direitos e deveres das partes envolvidas: responsáveis pela administração, u suários e prestadores de ser viços de saneamento público

Serviços Em julho,depois de quase vinte anos emtramitação, o Senado aprovou o projeto de lei que deverá reger o sistema de saneamento básico.Diante do vazio institucional, e após intensas negociações,as partes envolvidas - empresas, fornecedores, ambientalistas, sanitaristas e governo federal - chegaram a um acordo.Todos os partidos aprovaram o Projeto de Lei nº 219 do Senado Federal (PLS), que será discutido na Câmara dos Deputados e deverá tramitar rapidamente,seguindo diretamente para o plenário,sem passar por nenhuma comissão, conforme compromisso assumido pelo presidente da Casa,Aldo Rabelo.Se for aprovado sem alterações,seguirá para sanção presidencial.

O acordo em torno desse projeto de lei define uma regulamentação,mas deixa de estabelecer,deliberadamente,quem será o responsável pelos serviços de saneamento básico - estados ou municípios. Isso porque a questão aguarda julgamento no Supremo Tribunal Federal (STF),como resultado de duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (Adins) que tramitam desde 1998.Na primeira,de responsabilidade do Partido Democrático dos Trabalhadores (PDT) do Rio de Janeiro, é contestada a constitucionalidade de duas leis estaduais que atribuem ao governo estadual a titularidade dos serviços de saneamento básico na região metropolitana da capital fluminense. A outra, com o mesmo caráter, foi encaminhada pelo Partido dos Trabalhadores (PT) contra a Assembléia Legislativa da Bahia.As votações foram suspensas porque um ministro pediu vistas dos processos.No primeiro caso, o placar da votação está 2 a 1, a favor da titularidade (responsabilidade) municipal.As prefeituras também vencem por 4 a 0 a segunda ação.Muitas cidades já contratam diretamente os concessionários de serviços de saneamento, mas a indefinição da responsabilidade inibe novos negócios e torna complicada a elaboração e o acompanhamento dos contratos.

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Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
Obs.: A pesquisa de 2005 cobriu todo o país, mas a de 2002 não cobriu a zona rural da região Norte
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Fonte: Abcon com dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento
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Fonte: Abcon com dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento

 

 

A Confederação Nacional da Indústria (CNI) encaminhou um pedido à presidente do STF, ministra Ellen Gracie, para que a votação seja retomada rapidamente.Recebeu um sinal de que a decisão poderá sair ainda em 2006, segundo informa Carlos Henrique da Cruz Lima,presidente da Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto (Abcon).Definido quem será o titular, o projeto de lei do Senado estabelece sua responsabilidade de planejar,regulamentar, fiscalizar e prestar ou contratar os serviços públicos de saneamento."No vazio legal,as operadoras de serviços de saneamento estavam sempre submetidas aos tribunais, acionadas por usuários que não aceitavam pagar a taxa mínima de fornecimento ou não concordavam com a progressividade das tarifas", diz Lima.

Trabalho do Ipea mostra que a margem de lucro líquido é negativa nas empresas públicas, regionais ou municipais, e que as empresas estaduais cobram as mais altas tarifas

saneamento4_18As casas em que vivem 48 milhões de brasileiros não dispõem de fornecimento de água

Ativos O novo marco regulatório deixa a propriedade dos ativos - represas,adutoras, encanamentos, estações de tratamento - a quem tem a titularidade,mas estabelece regras claras para os contratos de concessão dos serviços,inclusive o ressarcimento dos investimentos realizados pela concessionária, ao final do contrato ou em caso de rompimento.Além disso,prossegue Lima, permite cortar,mediante aviso antecipado, o fornecimento dos serviços prestados a usuários após trinta dias de atraso no pagamento das contas.As prestadoras do serviço também poderão cobrar preços diferenciados para grandes consumidores,mas a progressividade das tarifas - quem gasta mais paga mais - está mantida no projeto de lei.Outro benefício do projeto de lei do Senado é permitir que as empresas de saneamento usem investimentos em ativos fixos, com recursos próprios, como crédito para reduzir o valor da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e do recolhimento para o Programa de Integração Social que incide sobre suas receitas.

O novo marco regulatório estabelece com precisão os direitos e deveres de todas as partes envolvidas:do detentor da titularidade, dos usuários e dos prestadores de serviços de saneamento público.Assim,deverá estimular a competição no setor,hoje dominado pelas 24 companhias estaduais que controlam 80% do mercado, enquanto autarquias municipais respondem por 16% e empresas privadas por apenas 4%.A avaliação é de Ronaldo Seroa da Motta, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). No entanto, ele critica o fato de o texto negociado permitir que o detentor da titularidade contrate serviços de saneamento básico sem licitação pública. "Fica aberta a possibilidade de prefeitos fazerem acordos políticos com governadores para entregar a prestação de serviços a empresas estaduais de saneamento", adverte.Frederico Turolla, professor da Fundação Getulio Vargas (FGV) de São Paulo, também critica o fato de o projeto de lei não definir regras que estimulem as prestadoras de serviços de saneamento básico à busca de ganhos de produtividade, dividindo-os com os usuários,por meio da redução das tarifas.Mas concorda que o novo sistema regulatório estimulará a competição e pode ameaçar as empresas estaduais menos eficientes.

Torcendo para que o novo marco legal seja aprovado definitivamente no começo do ano que vem, inclusive com a sanção presidencial,Lima,da Abcon,garante que muitas empresas estrangeiras de saneamento básico que saíram do país nos últimos anos podem voltar,assim como se espera o desembarque de novos competidores internacionais."O mercado brasileiro de saneamento básico movimenta cerca de 20 bilhões de reais por ano e pode dobrar em pouco tempo. É uma enorme tentação para as grandes empresas estrangeiras", explica.

O vazio regulatório afastou muitos investidores estrangeiros.No ano passado, a empresa espanhola Águas de Barcelona vendeu os 51% do capital que detinha na empresa Águas de Guariroba, concessionária dos serviços de saneamento em Campo Grande,capital do Mato Grosso do Sul.O controle passou para o grupo pecuarista Bertin e para a construtora Equipav, ambos de capital nacional.A falta de regras claras também gerou conflitos,como o que ocorreu com a empresa Águas de Limeira, controlada pela construtora brasileira Norberto Odebrecht e pelo grupo francês Suez Ambiental,que formaram a primeira concessionária privada de serviços de água e esgoto do Brasil.Em 1995,o consórcio ganhou a concessão em Limeira,no interior de São Paulo, mas ficou vários anos sem poder reajustar as tarifas,o que resultou numa disputa judicial com a prefeitura. Sem um claro marco legal, cada troca do comando municipal pode implicar disputas ou mesmo ruptura de contratos.

Será necessário investir 11 bilhões de reais anualmente entre 2004 e 2024, ou cerca de 0,63% do PIB todos os anos, para garantir acesso ao saneamento básico a todos

As grandes construtoras brasileiras têm forte interesse em ampliar a participação no setor de saneamento básico,até porque podem prestar serviços às concessionárias cujo capital venham a controlar.As empresas privadas entrarão com toda a força para disputar concessões municipais, na linha de choque com companhias estaduais.A concorrência poderá favorecer os empreendimentos privados nos estados em que as companhias estaduais de saneamento estão fortemente endividadas e demonstram baixo padrão de eficiência.

saneamento5_18saneamento6_18  Estações de tratamento de água da Sociedade de Abastecimento de Água e Saneamento S.A. (Sanasa), de Campinas, São Paulo, que está investindo 96 milhões de reais em obras neste ano

O poder de fogo das concessionárias privadas fica evidente no caso da cidade fluminense de Niterói, onde a Águas de Niterói,controlada por quatro empresas de construção civil, assumiu a concessão em 1997,no lugar da Companhia Estadual de Águas e Esgotos (Cedae), e passou a operar em 1999."Além de ampliar os serviços, tratamos de combater ligações clandestinas, evitar vazamentos e aumentar o número de relógios de medição, em vez de cobrar a conta por estimativa."Os resultados são eloqüentes: entre 1999 e 2006, a população atendida com água tratada passou de 72% para 100%.A servida por rede de esgotos saltou de 72% para 88%. Ao mesmo tempo, a inadimplência caiu de 32% para 7%, e as perdas de água baixaram de 40% para 20%.Assim,manteve-se estável,desde o início do contrato, o volume de água comprado da Cedae para abastecer Niterói,no nível de 1,8 mil litros por segundo."Um shopping center da cidade pagava apenas 1.000 reais por mês pelo serviço. A conta subiu para 50 mil reais mensais depois da instalação de novos medidores e do combate às ligações clandestinas. Melhoramos a cobertura e a eficiência e hoje cobramos tarifa 10% inferior à da Cedae", conta Dante Luvisotto, diretor da Águas de Niterói.

Comparação Um trabalho feito pelos pesquisadores do Ipea Seroa da Motta e Ajax Moreira compara o desempenho das concessionárias estaduais,privadas e autárquicas municipais,com base nas informações que prestam ao Serviço Nacional de Informações sobre o Saneamento (SNIS), do Ministério das Cidades."A margem de lucro líquido sobre a arrecadação,depois dos impostos, é altamente negativa nas públicas - regionais ou municipais -,indicando uma grande participação dos tesouros estaduais e municipais no custeio da operação", escrevem os autores. As tarifas cobradas pelas empresas estaduais são maiores do que as praticadas pelas privadas e pelas autárquicas municipais (veja gráfico Tarifas médias cobradas pelas empresas).Diante dessa realidade,o trabalho do Ipea conclui que "não é absurdo imaginar que muitos municípios, ao transferir os serviços de saneamento para uma administração local,pública ou privada,possam realmente reduzir custos e apresentar maior eficiência produtiva".

Decisão local predomina

Apesar de a Itália ser uma república unitária, desde 1861, foi necessário aprovar uma lei em 1994 delegando às vinte regiões administrativas a responsabilidade para gerir a política de saneamento básico. O país é pequeno, com uma área de 294 mil quilômetros quadrados, pouco menor do que o Rio Grande do Sul, mas mesmo assim atribuiu a responsabilidade ao nível regional. O pressuposto é entregar a um grupo de cidades a tarefa da gestão da água e de sua utilização para abastecimento, bem como o tratamento dos resíduos.A região do Piemonte, no rico norte italiano, foi dividida em seis âmbitos territoriais, em função das características hidrológicas, logísticas e topográficas.

O âmbito territorial onde fica a cidade de Turim tem outros 335 municípios e fez um planejamento para vinte anos. Depois disso, escolheram a companhia de água turinense para prestar serviços de saneamento básico para todas. Catorze cidades elegem um representante para um conselho que se reúne freqüentemente para deliberar sobre o saneamento básico. Anualmente há uma reunião com delegados de todas as cidades. Cabe ao governo italiano definir a política geral para o setor.

Na França, o modelo foi estabelecido na década de 1920 e o poder de decisão está nas municipalidades, que contratam operadores privados dos serviços de saneamento mediante leilão de franquia e permanecem com a posse dos ativos, como explica Frederico Turolla, professor da FGV em São Paulo. Já na Inglaterra os ativos pertencem aos prestadores de serviços de saneamento, que operam regionalmente, em função das bacias hidrológicas.

O Chile também atribuiu a propriedade dos ativos para as empresas prestadoras de serviço, que operam regionalmente e são escolhidas por leilão. O modelo funciona há quinze anos, desde que as operadoras públicas de saneamento foram privatizadas. Foi no final dos anos 1990 que a Argentina escolheu um novo modelo para o setor de água e esgotos, também na linha privatizante. Já houve tempo suficiente para avaliar a experiência de países com realidade semelhante, e o Brasil não pode continuar perdendo tempo na definição do marco regulatório do setor de saneamento básico.

"As empresas autárquicas municipais cobram tarifas menores do que as estaduais porque investem menos na expansão da rede de água potável e de esgotos", explica Lima, da Abcon. Segundo dados da entidade, que reúne as empresas privadas de saneamento, entre 2000 e 2004 as autarquias municipais investiram, em média, 9,87 reais por habitante ao ano na expansão e na melhoria dos serviços.As privadas aplicaram 40,17 reais por habitante no mesmo período (veja gráfico Empresas privadas investem mais).A regra não é geral. A Sociedade de Abastecimento de Água e Saneamento S.A. (Sanasa),de Campinas, em São Paulo, está investindo 96 milhões de reais em obras neste ano, incluindo novas estações de tratamento de esgoto, e tem mais 143 milhões previstos até o final de 2007.

As empresas estaduais de saneamento são as que têm realmente munição de alto calibre.As 24 existentes atendem 70% dos municípios brasileiros e apresentam índices de cobertura maiores do que a média nacional, com 95% da população recebendo água tratada e 56% com serviços de esgotos, segundo dados da Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais (Aesbe).Além disso, as companhias estaduais melhoraram os índices de eficiência nos últimos oito anos, informa Paulo Rui Carmeli, vice-presidente da Aesbe, pois a produtividade medida em número de funcionários por cliente subiu 29%,o índice de água não contabilizada caiu 10% e a base de clientes cresceu 25%.Carmeli é presidente da Companhia Espírito Santense de Saneamento (Cesan),que atende 52 dos 78 municípios do Espírito Santo e investiu 160 milhões de reais em ampliação e melhoria dos serviços nos últimos quatro anos, em comparação com 70 milhões de reais de 1999 a 2003.No entanto, a realidade dos associados da Aesbe é bem heterogênea, contando também com empresas altamente endividadas e com baixo padrão de eficiência. Na avaliação de Abelardo de Oliveira Filho, secretário de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades,das 27 empresas estaduais de saneamento, duas foram extintas - a do Mato Grosso e a do Acre -, a amazonense está praticamente extinta e das 24 restantes apenas seis têm boa saúde financeira: as de São Paulo, Minas, Paraná, Distrito Federal, Ceará e Espírito Santo.Existem gigantes como a Copasa,de Minas Gerais, e a Sabesp, de São Paulo, com reconhecido padrão de eficiência, que são companhias de capital aberto, com ações negociadas nas bolsas de valores.A Sabesp,por exemplo, foi homenageada pela Bolsa de Valores de Nova York, no dia 25 de outubro, como exemplo de companhia bem-sucedida do setor de saneamento.

Será necessário investir 11 bilhões de reais anualmente entre 2004 e 2024, ou cerca de 0,63% do PIB todos os anos, para garantir acesso ao saneamento básico a todos

ConcorrênciaEmpresas dessa qualidade têm capacidade para competir com o setor privado na disputa por novas concessões em cidades de sua área de influência, caso o STF defina que caberá aos municípios a titularidade dos serviços.Carmeli, da Aesbe, garante que as empresas estaduais terão maior capacidade de competir pelas concessões municipais, até porque poderão garantir subsídios cruzados, isto é, cobrar tarifas maiores em cidades mais ricas.O certo é que a competição será feroz, poderá beneficiar os usuários,mas exigirá,da parte das prefeituras,maior capacidade de planejar, fiscalizar e mesmo contratar os serviços.

O marco regulatório em discussão na Câmara Federal define com precisão as responsabilidades das prefeituras,que poderão delegar a tarefa de controlar as concessionárias, mas não poderão abrir mão do planejamento dos serviços de saneamento básico,definindo as metas a serem cumpridas pelas empresas que receberem a concessão,caso não sejam montadas companhiasmunicipais. Mas a maioria das prefeituras não terá como arcar com essas novas responsabilidades, especialmente nas cidades menores.

A solução pode estar em outro pilar do novo pacto federativo,aprovado pelo Congresso em 2005: a Lei dos Consórcios Públicos. Ela autoriza as cidades a criar consórcios para prestar ou gerir serviços públicos, desde a compra de um trator para manter estradas até a formação de um grupo para contratar, em comum, os serviços de saneamento básico."A Lei n° 11.107, dos Consórcios Públicos, já permitiu que sessenta municípios de Santa Catarina estabelecessem um órgão regulador da qualidade da água nos mananciais. Eles agora poderão recorrer aos mecanismos de gestão associada para contratar e controlar serviços de saneamento básico", informa Marcos Fernandes Montenegro,diretor da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades.O poder de negociação de várias cidades associadas aumenta na hora de tratar com possíveis concessionários, situação em que podem obter melhores tarifas para os usuários.Na Itália,por exemplo,foi aprovada uma lei em 1994 permitindo que diversas cidades de uma mesma microbacia formem consórcios para contratar serviços de saneamento.

saneamento7_18Fonte: Caixa Econômica Federal

Consórcios Além disso,a lei dos consórcios públicos também autoriza as cidades associadas a contratar ou criar a empresa para controlar e fiscalizar a prestadora dos serviços de saneamento.O PLS 219 do Senado dá prazo até 2010 para que sejam estabelecidas essas agências reguladoras independentes, municipais, de consórcios ou estaduais. O tempo é necessário, assegura Turolla, da FGV,pois não há disponibilidade de técnicos preparados e as cidades terão dificuldade para planejar suas necessidades futuras. Para Montenegro, do Ministério das Cidades, o novo marco regulatório do setor de saneamento dará clareza aos papéis e definirá a responsabilidade de cada instância." Hoje o ambiente é muito confuso. Vários ministérios tratam do saneamento básico. No novo modelo caberá ao Ministério das Cidades a responsabilidade de definir uma política nacional de saneamento básico.Além disso,o governo federal terá de garantir financiamento para as obras de saneamento público, com prioridade para os municípios com menor sustentação econômica. Já não será mais possível uma só empresa, como é o caso da Sabesp, cuidar do planejamento,da operação e de sua própria regulação", avalia.

Definida a moldura legal do setor, resta outro problema cabeludo: o dinheiro para financiar a expansão dos serviços rumo à universalização do atendimento.A conta dos investimentos necessários para garantir o fornecimento de água tratada e a coleta e o tratamento dos esgotos para toda a população já aumentou em relação ao cálculo feito em 2002, segundo Dalmo Nogueira Filho, presidente da Aesbe e da Sabesp. Neste instante, será necessário investir 11 bilhões de reais anualmente entre 2004 e 2024 para chegar à universalização, ou cerca de 0,63% do PIB todos os anos. Nos últimos seis anos a média de investimento tem permanecido na faixa de 0,3% do PIB.No ritmo atual, a universalização do fornecimento de água tratada só seria alcançada em 2034, e a do tratamento de esgoto em 2054,de acordo com um estudo da Aesbe feito com base nos números da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad) 2005."A grande questão é como passar de 3 bilhões de reais a 10 bilhões de reais anuais de investimento em saneamento básico",pondera Lima, da Abcon.

A segurança jurídica servirá para alavancar investimentos do setor privado,tanto por parte das empresas de saneamento como do mercado de capitais.Mesmo assim, ainda será essencial a presença dos diversos níveis de governo, especialmente o federal, para financiar investimentos de caráter social nas regiões mais pobres ou estações de tratamento de esgotos,que dificilmente darão retorno financeiro com a cobrança de tarifas.

Atualmente, os recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) são a principal fonte dos investimentos em saneamento do setor público e privado. A Caixa Econômica Federal (CEF),principal agente financeiro, somente neste ano recebeu mais de 2,2 mil pedidos de financiamento, no valor de 16 bilhões de reais, sendo 14 bilhões do setor público. Entretanto, o Conselho Monetário Nacional só autorizou a liberação de 2,2 bilhões de reais, sendo 2 bilhões de responsabilidade da CEF, revela Rogério de Paula Tavares, superintendente da CEF para saneamento e infra-estrutura.A política de controle dos gastos públicos impõe o corte das linhas de crédito para o saneamento, como aconteceu várias vezes nesta década. Segundo Tavares,além das restrições orçamentárias do governo federal, acontece de haver dinheiro disponível nos cofres federais ao qual certas prefeituras ou governos estaduais não podem ter acesso, por já haverem estourado os limites de endividamento definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

saneamento8_18Obras da concessionária Águas de Niterói, de capital privado: resultados eloqüentes em todos os quesitos

Parcerias A nova moldura legal abrirá espaço para a montagem de Parcerias Público- Privadas (PPP) para obras de saneamento básico.Permitirá a criação de uma Sociedade de Propósito Específico (SPE), com a missão de construir e operar uma obra,e candidatar-se a tomar empréstimos com a CEF, com recursos do FGTS, sem ferir a LRF, sustenta Tavares.

O primeiro processo de PPP desse tipo está em curso na Bahia, em fase de consulta pública,para ampliar a estação de tratamento de esgotos e a vazão de um emissário submarino em Salvador.A arquitetura do negócio envolve a licitação para a escolha da SPE que será a operadora do sistema de saneamento.Ela,por sua vez,controlará outra SPE, responsável pela obra e pelo empréstimo da CEF.A Empresa Baiana de Águas e Saneamento (Embasa) está montando o processo licitatório e doará a área onde será feita a obra à construtora.A SPE construtora será remunerada com as tarifas pagas pelos usuários do sistema.O negócio é contestado pela associação dos funcionários da Embasa, por representar uma privatização de recursos públicos. Ambientalistas questionam a validade da licença ambiental da obra.

Elvio Lima Gaspar, diretor do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para a área de inclusão social e crédito,defende as PPPs como solução para ampliar os investimentos em saneamento básico."Fizemos um estudo que comprovou que empresas de saneamento são rentáveis em cidades com mais de 20 mil habitantes,desde que as operadoras sejam eficientes,o que pode atrair investimentos privados",conta.Com o novo marco legal, acredita,empresas públicas ou privadas que ganharem a concessão do serviço numa cidade ou consórcio de municípios poderão buscar recursos com os Fundos de Investimento em Direitos Creditórios (FDIC), dando como garantia a receita futura das tarifas cobradas.Tavares vê espaço para que os fundos de investimento e os fundos de pensão, com ativos de 1 trilhão de reais no final de 2005,passem a investir em ações ou debêntures de empresas de saneamento bem estruturadas,desde que haja segurança jurídica,e as aplicações em títulos públicos deixem de ser tentadoras, com a queda da taxa de juro."A participação do setor financeiro privado será essencial para ampliar os investimentos em saneamento básico,porque os recursos públicos são limitados e áreas como educação e saúde também são muito carentes e já têm fontes cativas de recursos orçamentários",conclui Gaspar.Para ele, será necessário colocar o setor como prioritário. É o que defende a Associação Brasileira de Infra-Estrutura e Indústria de Base (Abdib),que apresentou uma agenda com quinze pontos a serem cumpridos nos cem primeiros dias do próximo mandato presidencial.Entre eles,está a finalização do arcabouço regulatório do setor de saneamento básico.Resta torcer para que a agenda seja cumprida.

 
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