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A injustiça do sistema - Sistema tributário injusto

2009 . Ano 6 . Edição 52 - 05/07/2009

Sistema tributário injusto

Por Marcelo Maiolono Martins, de Brasília

Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social conclui que tributação perpetua desigualdades


Osistema tributário brasileiro é injusto e contribui para a perpetuação e o aprofundamento das desigualdades sociais, constata o estudo "Indicadores do Sistema Tributário Nacional", elaborado pelo Observatório da Equidade, órgão do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CEDES). O documento recebeu parecer favorável durante a 30ª Reunião Plenária do CDES, realizada em 4 de junho, em Brasília.

De acordo com o Observatório, a injustiça tributária materializa-se, principalmente, no fato de que quem ganha menos (trabalhadores assalariados e pobres) paga mais, favorecendo proprietários e aplicadores, que, proporcionalmente, recolhem menos impostos. Essa realidade, que se manifesta também territorialmente, é decorrência de cinco características que se interrelacionam: o sistema tributário é regressivo e a carga é mal distribuída; o retorno social é baixo em relação à carga tributária; a estrutura tributária inibe as atividades produtivas e a geração de emprego; o pacto federativo é inadequado em relação às suas competências tributárias, responsabilidades e territorialidades; e, finalmente, não há cidadania tributária.

Esse quadro "denuncia de forma contundente as consequências e a natureza estrutural das iniquidades no Brasil. Isto porque o sistema tributário se constitui em instrumento de reprodução de justiça ou injustiça na forma de apropriar e (re) distribuir a riqueza nacional".

De acordo com os autores do texto, "a reprodução estrutural da fragilidade social é demonstrada pela diferença entre o que pagam de tributos os que ganham menos e os que ganham mais, entre o que é arrecadado e o que é investido em políticas públicas para a população em maior grau de fragilidade, assim como na falta de visibilidade dos impostos embutidos em produtos e serviços que a maioria da população paga".

Para a professora de Economia da Universidade Federal de Pernambuco, Tânia Bacelar, qualquer tentativa de mudar o sistema tributário, tornando-o mais justo, esbarrará no Congresso Nacional e nos governos estaduais e municipais. "Em uma federação tão grande e diversificada, qualquer mudança incomoda alguém", explica, citando o caso do Imposto sobe Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que, no Brasil, ao contrário do que ocorre em todos os países que cobram tributo semelhante, é arrecadado pelo estado produtor e não pelo estado consumidor. "Assim, São Paulo, justamente o estado mais industrializado, recolhe um percentual sobre tudo o que vende para as demais unidades da federação", diz a economista, membro do CDES e ex- secretária de Fazenda de Pernambuco.

De fato, reforma tributária é um tema sobre o qual o Congresso Nacional já se debruçou várias vezes, nas últimas décadas. Em vão. Desde 2007, um projeto de autoria do Executivo tem sido discutido e sucessivamente alterado, recosturado e retardado em sua tramitação. A poucos dias do recesso parlamentar de julho, o governo ainda tentava articular com os líderes dos partidos políticos um novo texto de consenso.

Entre as propostas está a transferência da cobrança do ICMS da origem para o destino, corrigindo a distorção apontada por Tânia Bacelar.

Outras mudanças propostas são a criação de uma única legislação nacional; a redução do volume de tributos e a desoneração das folhas de pagamentos e investimentos. Há, também, a intenção, por parte de algumas correntes, de vincular certas receitas a gastos específicos, como educação, saúde e previdência, um complicador a mais na negociação.

No estudo "Avaliação dos impactos macroeconômicos e de bem-estar da reforma tributária no Brasil", os economistas Ricardo de Castro Pereira, da Universidade Federal do Ceará, e Pedro Cavalcanti Ferreira, da Fundação Getúlio Vargas, estimam que a proposta do governo, se aprovada, terá impactos significativos no aumento da renda per capita, do produto interno bruto e no emprego. De acordo com o documento, a criação do IVA (Imposto sobre o Valor Agregado Federal), em substituição aos tributos cumulativos como o PIS, Cofins e o ICMS, a desoneração tributária completa dos investimentos e da folha de pagamento das empresas vão impactar positivamente a economia.

Conscientização - Para Antoninho Trevisan, membro do Conselho e um dos que colaboraram na elaboração do documento do Observatório da Equidade, a sociedade precisa ser informada sobre o quanto paga de tributos indiretos. "Sem essa conscientização", diz, "não haverá mobilização e, portanto, será difícil fazer com que o Congresso, os estados e os municípios reflitam a unanimidade que o trabalho do Observatório da Equidade reflete em relação à questão fiscal".

"Trata-se, sem dúvida, de um documento histórico. Pela primeira vez, temos um trabalho claro, acessível, que demonstra, com isenção e sem comprometimentos partidários, que o sistema tributário brasileiro é inadequado", diz, acrescentando que de sua elaboração participaram, efetivamente, todos os setores da sociedade (empresários, governo, trabalhadores, academia), o que assegura legitimidade ao documento. Para o empresário, o primeiro passo para se avançar na direção do que o CDES propõe, antes mesmo da reforma tributária, é procurar reduzir os impostos indiretos. Injustos, eles incidem sobre o produto e, portanto, são cobrados de todos que consomem, independentemente da renda.

Para o diretor de Estudos Sociais do Ipea, Jorge Abrahão, o grande mérito do estudo elaborado pelo corpo técnico do Observatório da Equidade é a "quantificação de uma realidade e, consequentemente, a possibilidade de, daqui a um ou dois anos, à luz de uma nova pesquisa, poder dizer se o Brasil avançou ou regrediu" na questão da equidade tributária.

Abrahão diz que o brasileiro sempre reclama que paga muito imposto, mas, na verdade há uma má distribuição da carga tributária. Para exemplificar, ele diz que o documento elaborado pelo Observatório mostra que, de fato, a maioria da sociedade paga demais, enquanto uma pequena parcela, a dos mais ricos, paga de menos. "O setor que se sustenta sobre o patrimônio não paga imposto. Recolhe, mas não paga, na verdade, porque repassa para o preço final ao consumidor o custo dos tributos", exemplifica. O estudo do Observatório, comenta ele, oferece à sociedade informações qualificadas e quantificadas para que essa discussão se dê de maneira ampla, entre todos os setores sociais, sem as tendências partidárias.

O estudo do Observatório ressalta que um sistema tributário justo "deve ter como princípio norteador a equidade", segundo a qual o ônus fiscal deve ser distribuído de maneira progressiva: aqueles que contam com maior nível de rendimento e estoque de riquezas devem contribuir proporcionalmente mais com o pagamento de tributos.

Não é o que ocorre. Os tributos diretos, incidentes sobre a renda e o patrimônio, têm sido gradualmente suprimidos. E são os que permitem melhor justiça fiscal.

Até o exercício de 2008, apenas duas faixas de renda dividiam os cidadãos para efeito de pagamento de Imposto de Renda; no passado, chegaram a haver até 13 faixas. Neste ano, o governo ampliou a tabela para quatro faixas de rendas.

Já os tributos indiretos, incidentes sobre o consumo, não oferecem possibilidade de cobrar menos dos mais pobres. Por exemplo, uma pessoa que ganha um salário mínimo, ao adquirir uma geladeira, paga o mesmo montante de impostos que um cidadão com renda mais alta que compre a mesma geladeira. A distribuição também é desigual no plano federativo: as unidades mais pobres, que arrecadam menos, não conseguem oferecer serviços públicos com a mesma qualidade de um estado rico.

Mesmo com o reconhecimento da injustiça do sistema pelo CDES, não há perspectiva de mudança no curto prazo. Na avaliação do ministro do Planejamento, Paulo Bernardo, feita na reunião do Conselho, "tudo indica" que a reforma tributária não será aprovada antes de 2010. O conselheiro Germano Rigotto disse que "falta de vontade política" ao governo para aprovar a reforma no Congresso Nacional.

Paulo Bernardo ressaltou, entretanto, que o governo fez uma série de aperfeiçoamentos no sistema tribuário. "Fizemos sucessivas negociações para diminuir tributos", lembrou ele, citando como exemplo a criação do sistema de tributação simplificada para microempresas e empresas de pequeno porte (Simples).

Para o técnico do Ipea José Aparecido Ribeiro, que trabalhou diretamente com o levantamento de informações e na elaboração do documento final, além da injustiça cristalizada pelo sistema tributário, o cidadão e o empresário são massacrados por uma carga de impostos muito acima da definida em lei. Os créditos fiscais, por exemplo, não são concedidos ou o são em 12, 24 ou 36 meses.

"Imagine o caso de uma empresa que precisa investir e que, para isso, lança mão de um programa de incentivo qualquer que lhe dá alguma isenção na compra de máquinas, por exemplo. Só que, em vez de obter o desconto a que faz jus na hora da compra, ela precisa esperar que o governo, federal ou do estado ou do município, lance esse crédito. Muitas vezes, porém, são criadas enormes dificuldades burocráticas que impedem ou dificultam a efetivação do benefício", explica. Esse custo segundo ele, no fim das contas, cairá no bolso do consumidor final.



Observatório da Equidade destaca cinco pontos críticos do sistema tributário brasileiro:

  • A distribuição da carga tributária desrespeita o princípio da equidade. Em decorrência do elevado peso dos tributos sobre bens e serviços na arrecadação, pessoas que ganhavam até dois salários mínimos em 2004 gastaram 48,8% de sua renda no pagamento de tributos. Já o peso da carga tributária para as famílias com renda superior a 30 salários mínimos correspondia a 26,3%.
  • O retorno social é baixo em relação à carga tributária. Dos 33,8% do PIB arrecadados em 2005, apenas 9,5% do produto retornaram à sociedade na forma de investimentos públicos em educação, saúde, segurança pública, habitação e saneamento.

  • Há grande número de tributos, tributação em cascata, tributação da folha de pagamentos, excesso de burocracia, deficiências dos mecanismos de desoneração das exportações e dos investimentos. Tudo isso desestimula as atividades produtivas e a geração de empregos.
  • A distribuição de recursos no âmbito da federação não se orienta por critérios de equidade. O desenho das transferências entre esferas de governo, ao invés de perseguir a equalização entre os montantes de recursos à disposição das unidades locais, tende a favorecer a desigualdade. Em 2007, o maior orçamento per capita municipal do país superou em 41 vezes o menor orçamento por habitante. Descontadas as transferências intergovernamentais, essa proporção cai para 10.
  • Não se verificam as condições adequadas para o exercício da cidadania tributária. Como os tributos indiretos são menos visíveis que as incidências sobre a renda e a propriedade, é disseminada na sociedade brasileira a crença de que a população de baixa renda não paga impostos. Em decorrência, as políticas públicas orientadas para a redução das desigualdades e dos índices de pobreza são vistas como benesses até mesmo pela população carente.



Pobre paga mais


Estudo do Ipea confirma: população de menor renda é penalizada pelo sistema tributário brasileiro

Oestudo "Receita pública: quem paga e como se gasta no Brasil", divulgado no mês passado pelo Ipea, confirma as conclusões do Observatório da Equidade: os pobres são mais penalizados pela carga tributária do que a parcela que tem ganhos mais altos. Segundo o Ipea, os trabalhadores que ganham o equivalente a até dois salários mínimos trabalham 197 dias por ano para pagar impostos. Já os que ganham mais de 30 salários mínimos destinam 106 dias por ano ao pagamento de tributos. Se a carga tributária fosse distribuída igualmente entre todos, cada contribuinte teria que trabalhar 132 dias por ano para pagar impostos.

De acordo com o estudo, a faixa salarial de até dois mínimos arca com uma carga tributária de 53,9%, percentual que diminui gradativamente nas faixas de maior rendimento. A carga tributária cai para 41,9% na faixa salarial entre dois e três salários mínimos, para 37,4% na faixa entre três e cinco salários, até chegar a 29%, paga por quem ganha mais de 30 salários mínimos por mês.

O estudo, feito com base em dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e da Secretaria do Tesouro Nacional, pressupõe uma carga tributária total de 36,2%, no ano de 2008.

Os dados do IBGE demonstram que os proprietários - empresários e trabalhadores por conta própria - ficam com 51,7% do produto interno bruto (PIB) brasileiro. Os assalariados (ou não proprietários) ficam com os 48,3% restantes. Mas na hora de pagar impostos, os proprietários arcam com a menor parte: 13,6% de carga tributária, enquanto os assalariados contribuem com 24,4%. "Os não proprietários têm uma carga tributária bruta 78,1% superior à dos proprietários", explicou José Aparecido Ribeiro, técnico do Ipea, durante a divulgação do estudo, resultado de parceria do instituto com a Secretaria da Receita Federal.

Os técnicos do Ipea defendem no estudo um sistema tributário progressivo, de forma que os contribuintes de maior renda paguem proporcionalmente mais impostos. "Estudos recentes, entretanto, têm demonstrado que o sistema tributário brasileiro faz exatamente o contrário - tributa mais os mais pobres. Os 10% mais pobres da população brasileira destinam 32,8% da sua renda para o pagamento de tributos, enquanto que para os 10% mais ricos, o ônus estimado é de 22,7% da renda", relatam.

Mas o estudo pondera que o dinheiro arrecadado financia inúmeros serviços e programas sociais, como a Previdência Social, educação e saúde e também paga a conta de juros do governo. O pagamento de aposentadorias e pensões previdenciárias urbanas, por exemplo, consome 4,53% do PIB, ou 16,5 dias de trabalho de cada contribuinte. O pagamento desses benefícios aos trabalhadores rurais consome mais cinco dias de trabalho de todos. O programa Bolsa Família, que em 2008 beneficiou 11,6 milhões de famílias, custa 0,38% do PIB ou 1,4 dia de contribuição.

Além dos gastos na área social, o dinheiro arrecadado com impostos financia investimentos em infraestrutura, segurança nacional, segurança pública e meio ambiente, por exemplo. "É importante esse exercício para dar visibilidade ao fato de que a arrecadação dos tributos não desaparece pura e simplesmente nas entranhas da burocracia. Ela financia a atuação do Estado, e boa parte desta atuação se dá pelo pagamento de benefícios de distintas formas, e pela prestação de bens e serviços a enormes contingentes da população", ressalta o documento.

Entre as grandes despesas, pagas pelos contribuintes, está a conta de juros: "É importante dar o devido destaque ao montante destinado ao pagamento de juros da dívida pública", que, no ano passado, consumiu 3,8% do PIB. Os contribuintes brasileiros trabalham 14 dias por ano só para pagar juros da dívida pública. "Mas a situação já foi ainda mais grave: em 2007, as despesas federais com juros foram de 5,4% do PIB, o equivalente a cerca de 19,5 dias de trabalho do contribuinte", lembra o estudo. A conta de juros, incluindo os gastos dos estados e municípios, consumiu, em 2008, quase um sexto de toda a carga tributária arrecadada.