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Política Fiscal

Carta de Conjuntura Nº 36

Por Paulo Mansur Levy

A grave situação fiscal tem ganhado ainda mais destaque nos últimos meses diante do persistente processo de queda da arrecadação e de frustração de receitas não recorrentes, como as derivadas de programas de regularização tributária ou de concessões. Ao mesmo tempo, o governo se depara com despesas obrigatórias que crescem por fatores externos ao seu controle – caso dos benefícios previdenciários e assistenciais e, em menor medida, das despesas com pessoal e encargos. 

A proposta de revisão das metas de resultado fiscal reflete a dificuldade desse quadro de receitas em queda e despesas rígidas. Parte da revisão decorre da redução da inflação mais rápida que a prevista no orçamento. Mesmo que o espaço para aumentar tributos seja limitado diante da carga tributária já elevada, recorreu-se em julho a um aumento de alíquotas de PIS/Cofins nos combustíveis. O contingenciamento de gastos, por outro lado, parece ter chegado ao limite na medida em que incide sobre um conjunto limitado de despesas cujo nível, em termos nominais (sem corrigir pela inflação), já é semelhante ao registrado em 2011. 

Diante de deficit nominais ainda muito elevados, a dívida pública manteve-se em crescimento, atingindo 73,8% do PIB no conceito dívida bruta e 50% do PIB no conceito dívida líquida. A reforma da Previdência torna-se, portanto, essencial para impedir que esse crescimento continue no futuro. 

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Finanças Públicas

Carta de Conjuntura Nº 35

Por Paulo Mansur Levy

A política fiscal no primeiro quadrimestre de 2017 caracterizou-se pela continuidade de deficit primários relativamente elevados, pela pressão ainda forte dos juros e por deficit nominais ainda em torno de 9% do PIB. Com isso, a dívida pública manteve-se em crescimento como proporção do PIB, atingindo 47,7% no conceito “dívida líquida do setor público consolidado” e 71,7% no conceito “dívida bruta do governo geral”.

Esse desempenho reflete dois fatores: a queda de quase 2% em termos reais das receitas do governo federal – devido à retração da atividade econômica – e a rigidez das despesas que, não obstante, caíram 4,3% reais em relação ao primeiro quadrimestre de 2016. O escopo para a ampliação do ajuste nos termos em que vem ocorrendo parece limitado, dado que as principais despesas – pessoal e benefícios previdenciários – continuam crescendo a taxas reais relativamente elevadas (7,3% e 5,5%, respectivamente, ante o período janeiro-abril de 2016).

Dentre as despesas que vêm sofrendo reduções mais fortes estão os subsídios, compensações ao RGPS e abono salarial, incluídas entre as “outras despesas obrigatórias”, e os investimentos, incluídos nos gastos discricionários.

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Finanças Públicas

Carta de Conjuntura Nº 34

Por Paulo Mansur Levy

Em 2016, houve piora do desempenho fiscal do setor público consolidado quando mensurado pelo resultado primário: o déficit primário passou de 1,9% do PIB para 2,5% do PIB. No conceito nominal, o déficit caiu de 10,3% do PIB para 9% do PIB. Essa piora refletiu-se em aumento da dívida pública: no conceito “dívida bruta do governo geral”, ela passou de 65,5% do PIB para 69,5% do PIB; no conceito “dívida líquida do setor público consolidado”, o aumento foi de 35,6% do PIB para 45,9% do PIB. No primeiro bimestre de 2017, houve melhora do resultado primário do setor público consolidado: o superávit primário, típico dos meses iniciais do ano, passou de 0,5% do PIB para 1,3% do PIB. No caso do governo federal, atribui-se esta melhora, em parte, a redução de restos a pagar ocorrida em 2016.

A análise dos dados “acima da linha” – isto é, com base no comportamento de receitas e despesas – revela, para o governo federal, forte queda de arrecadação em 2016, parcialmente compensada pelas receitas não administradas (concessões) e não recorrentes (impostos e multas incidentes sobre a repatriação de recursos mantidos no exterior). As despesas primárias caíram 1,2% em termos reais, mas as despesas previdenciárias cresceram 7,2% em 2016. No primeiro bimestre de 2017, houve recuperação real na arrecadação administrada pela Receita Federal do Brasil (RFB), principalmente do Imposto de Renda (IR). As despesas caíram fortemente, mas a folha de pessoal e de inativos cresceu 7% ante o primeiro bimestre de 2016.

Para os estados e municípios, a análise “acima da linha” revela forte queda real (8,2%) da arrecadação de ICMS em 2016, e uma queda real de 3% na despesa primária total, com destaque para redução de 19,4% nos investimentos.

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Finanças Públicas

Carta de Conjuntura nº 33

 Por Marco Aurélio Alves de Mendonça

As contas públicas brasileiras conservam quadro preocupante que reflete o panorama recessivo da atividade econômica nacional. Os indicadores fiscais ilustram situação ainda difícil, ao final de outubro, embora a repatriação de recursos de residentes no exterior tenha gerado receita adicional ao governo. Mesmo assim, desempenho fiscal permanece afetado pela queda generalizada na arrecadação e pelo incremento dos gastos previdenciários.

O resultado primário acumulado até outubro totalizou deficit de R$ 45,9 bilhões, e, no acumulado em 12 meses, registrou-se saldo primário negativo de R$137,2 bilhões (2,33% do Produto Interno Bruto – PIB).

Entretanto, entende-se que há pontos positivos a serem levados em conta. A aprovação da proposta de emenda constitucional (PEC) que institui um teto para os gastos públicos ocorreu sem muito desgaste em dois turnos na Câmara e no Senado Federal. Com a promulgação, efetivada em 15 de dezembro, foi concluída a primeira reforma efetiva e necessária ao controle dos gastos públicos.

A segunda medida, não menos importante, foi protocolada pelo governo no último dia cinco de dezembro e diz respeito à reforma da Previdência. Ainda não é possível prever quais mudanças serão efetivamente aprovadas pelo Congresso, mas seus efeitos configuram pauta crucial para o governo, que espera aprová-la no primeiro semestre de 2017.

Uma vez que a reforma seja aprovada, as prioridades provavelmente serão as discussões acerca de alternativas para aperfeiçoamentos microeconômicos da economia nacional que incluem inclusive uma reforma trabalhista a fim de flexibilizar o mercado de trabalho, a fim de promover o crescimento econômico.

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Finanças Públicas

Carta de Conjuntura nº 32

 Por Marco Aurélio Alves de Mendonça

As finanças públicas brasileiras permanecem refletindo o panorama recessivo da atividade econômica nacional. O quadro fiscal conserva-se muito difícil, ao final dos sete primeiros meses do ano, com desempenho intensamente afetado pela queda generalizada na arrecadação e pelo aumento dos gastos com benefícios previdenciários. Até o fechamento de julho, o resultado primário acumulou deficit de R$ 36,2 bilhões, e, no acumulado em 12 meses, registrou-se saldo primário negativo de R$154 bilhões – 2,54% do PIB (Produto Interno Bruto).

A situação também se reproduziu em âmbito subnacional. Segundo dados reunidos nos relatórios resumidos de execução orçamentária consolidados pelo Ipea, os estados fecharam o primeiro semestre do ano com queda de 6,5% nas receitas primárias totais, devido à redução acentuada na arrecadação (-6,3%) do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS), e das transferências correntes (-9,6%). As despesas primárias, por sua vez, sofreram queda de 5,4%, impulsionada por redução drástica nos investimentos (-19,20%).

Segundo os portais de transparência estaduais, houve redução nos gastos com pessoal dos estados (-3,5%), mas o pagamento de benefícios previdenciários elevou-se em 2,6%.

Com a aprovação da Desvinculação das Receitas da União (DRU), o governo conseguiu liberar 30% das receitas de vinculações legais, mas os principais pontos do ajuste ainda não foram efetivados.

As negociações no Congresso Nacional para a aprovação da proposta de emenda constitucional (PEC) que institui um teto para os gastos públicos permanecem em curso. Da mesma forma, o governo sinalizou a intenção de realizar nova reforma da Previdência, mas o projeto ainda não foi enviado ao Congresso. Há ainda discussões acerca de uma reforma trabalhista, que visa flexibilizar o mercado de trabalho, para alavancar a economia.

A aprovação da PEC do teto dos gastos parece ser o elemento mais decisivo para curto e médio prazos, com o objetivo de melhorar o perfil das contas e reduzir o quociente entre dívida pública e PIB. Os cortes previstos no orçamento concentram-se nas chamadas despesas discricionárias, daí a importância de aprovar as reformas propostas em tempo mais curto possível.

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Visão Geral da Conjuntura

Carta de Conjuntura nº 31

Por José Ronaldo de Castro Souza Júnior

A economia brasileira apresenta alguns sinais de que o atual período recessivo poderia estar chegando ao fim, apesar de os indicadores coincidentes sugerirem que o PIB continou a cair no segundo trimestre – após acumular uma queda de 7,1% de meados de 2014 até o primeiro trimestre de 2016. Após quedas tão expressivas da produção e da renda, que resultaram na abertura de um grande hiato entre o PIB e o produto potencial (estimado em 6,4%), a grande questão que se coloca agora é o que fazer para restaurar a confiança dos agentes econômicos. A realização de reformas que levem as contas públicas para uma trajetória sustentável no médio prazo seria um passo importante nesta direção e poderia, até mesmo, viabilizar o afrouxamento da política monetária. Neste ano, porém, o governo prevê que terá um elevado deficit primário de R$170 bilhões. A reversão desse resultado negativo não ocorrerá da noite para o dia e dependerá, no médio prazo, de mudanças constitucionais e de regras infraconstitucionais que visem dar maior flexibilidade aos gastos públicos, aumentar a eficiência destes gastos e que levem em consideração os efeitos fiscais da rápida transição demográfica pela qual o país está passando.

O DESAFIO FISCAL

A Constituição Federal de 1988 incorporou uma série de direitos que se propunham a promover o estado de bem-estar social no Brasil. Importantes passivos sociais como a extrema pobreza, a elevada desigualdade de renda e a falta de acesso universal a serviços públicos essenciais de saúde e educação foram atenuados por meio de aumentos de gastos e de transferências do setor público feitos a partir de então. Como resultado – detalhado na Tabela A.1, no Apêndice A –, os gastos primários do Governo Central aumentaram 8,6 p.p. do PIB entre 1991 e 2015. O aumento dos gastos com transferências de renda somadas às despesas de custeio em saúde e educação representaram 70% desse crescimento. Esses aumentos de despesas e de transferências de renda foram parcialmente financiados por aumentos das receitas tributárias e, em alguns casos, por endividamento público. Ou seja, a sociedade escolheu, no período de pós-redemocratização, que o Estado brasileiro deveria promover o bem-estar social e aceitou pagar, em parte, por essa escolha via aumentos de impostos.

A contração da economia a partir do segundo trimestre de 2014 combinada com a continuidade dos aumentos reais das despesas primárias complicaram bastante o quadro fiscal, entretanto. O fato é que o país encontra-se hoje numa situação de forte desequilíbrio nas contas públicas, que, para ser resolvida exigirá um rígido controle de gastos públicos e/ou aumentos significativos de impostos nos próximos anos.

A estratégia principal anunciada pelo governo para lidar com a atual crise fiscal é o controle dos gastos via congelamento do valor real das despesas primárias, o que implicaria uma forte reversão na tendência de crescimento das referidas despesas verificada nas últimas décadas (gráfico 1). No cenário mais provável, esta medida implicará que a dívida pública continuará a crescer nos próximos anos – em função do quadro recessivo atual e dos desequilíbrios já acumulados –, mas eventualmente, com a recuperação do crescimento econômico e da receita tributária, passaria a cair em relação ao PIB.  Naturalmente, quanto maior for o déficit deste ano, mais lenta será a obtenção de resultados fiscais suficientes para reduzir a dívida pública. Além disso, quanto maior for o pico da dívida pública atingido nos próximos anos, maiores terão de ser os superávits primários necessários para reduzir a dívida.

Estimativas preliminares foram feitas considerando diferentes cenários para o crescimento econômico, a elasticidade da arrecadação tributária em relação ao PIB, a taxa de juros e a taxa de inflação. Os resultados indicam que a reversão do crescimento da dívida bruta do Governo Geral, mesmo com a contenção das despesas primárias no nível real previsto para este ano, só deverá se iniciar por volta do ano de 2022. É bom lembrar que, para uma avaliação mais criteriosa da dinâmica da dívida, seria preciso levar em consideração a inter-relação entre as variáveis consideradas e quantificar de forma mais adequada os riscos relacionados à volatilidade dessas mesmas variáveis.

Com relação aos governos estaduais, que representam parcela importante dos gastos públicos no Brasil, a estratégia de contenção das despesas será similar. O governo federal chegou a um acordo que dará um alívio de médio prazo para o pagamento das dívidas dos estados – situação imposta pela grave crise  fiscal pela qual passam diversas unidades da federação –, mas obteve, como contrapartida, a adesão dos estados ao congelamento de gastos reais. Esse acordo gera uma redução na receita do governo federal no curto prazo, porém contribui para a sustentabilidade das contas públicas do governo geral no longo prazo.

Para que essa estratégia de contenção dos gastos seja bem sucedida, é fundamental que se alterem as regras previdenciárias e que se tornem os gastos públicos mais flexíveis. A combinação ótima de políticas públicas não é estática; ao contrário, elas têm de acompanhar as mudanças das escolhas sociais e têm de responder aos desafios impostos pela dinâmica demográfica. O gráfico 2 sintetiza bem o tamanho do desafio para o país nas próximas décadas. O percentual de crianças e jovens na população brasileira vai diminuir de forma muito expressiva, enquanto o percentual de idosos deve avançar rapidamente. A combinação de políticas sociais terá de acompanhar essa dinâmica demográfica e, por isso, o engessamento dos gastos públicos tende a ser disfuncional no longo prazo. Os gastos com saúde e previdência, por exemplo, tenderão a aumentar com o envelhecimento da população. Por outro lado, a rápida redução da quantidade de alunos nas escolas públicas prevista para os próximos anos certamente abrirá espaços para a redução dos gastos em educação pública, a despeito do gasto por aluno da educação básica nas escolas brasileiras ser ainda baixo quando comparado ao de países desenvolvidos. A proporção de gastos com previdência, por sua vez, é similar à de países desenvolvidos com população já muito mais envelhecida.

Nesse cenário de crescente demanda por serviços públicos e de restrição orçamentária, será muito importante ir além da discussão sobre os valores dispendidos. Há claras evidências de que os ganhos de produtividade passíveis de serem obtidos nas principais políticas públicas brasileiros são ainda bastante significativos. Se alcançados, tais ganhos permitiriam avanços na oferta de serviços públicos cruciais para a qualidade de vida e produtividade da população mesmo em um cenário de estabilidade dos gastos públicos primários. Para se atingir esse objetivo, torna-se fundamental fazer avaliações cuidadosas de eficiência das políticas públicas.

CONJUNTURA ATUAL

Neste ano, o desempenho ruim da atividade econômica continua prejudicando a arrecadação do governo. O alento é que, como mostra a seção de Atividade Econômica desta Carta de Conjuntura, a recessão parece estar perdendo fôlego. É possível que, no segundo semestre, a economia pare de regredir. Alguns setores industriais, beneficiados da taxa de câmbio mais favorável e que veem o exterior como uma alternativa ao deprimido mercado doméstico, têm atenuando a crise por meio de aumentos das exportações. Além disso, já se percebe algum processo de substituição de importações ao longo das cadeias produtivas.

Apesar de o aumento das exportações não ser, por si só, capaz de liderar uma retomada mais expressiva do crescimento brasileiro no curto prazo, uma eventual piora do cenário externo poderia prejudicar a ainda frágil recuperação de alguns segmentos da economia. Antes do plebiscito que decidiu pela saída do Reino Unido da União Europeia (o chamado Brexit), o cenário externo estava relativamente neutro.  Essa decisão levou a um aumento da instabilidade no cenário internacional. Uma das consequências possíveis é a intensificação do protecionismo econômico, que dificultaria a realizações de novos acordos comerciais pelo Brasil. O que se vê no curto prazo, porém, é uma percepção de que o Federal Reserve (o Banco Central dos EUA) tende a adiar a elevação da taxa juros americana, o que poderia atrair mais capitais internacionais ao Brasil. Talvez por isso, nas últimas semanas, houve uma valorização do real frente ao dólar, que, se persistir, poderá prejudicar a recuperação da produção de alguns segmentos voltados à exportação.

Outra preocupação importante em relação à atividade econômica é o desempenho dos investimentos, que vem sendo o componente de demanda mais penalizado durante a crise. Um dos resultados das consecutivas reduções dos investimentos é a redução da taxa de crescimento do produto potencial. De acordo com a série estimada por este autor, essa taxa vem caindo significativamente nos últimos anos. A série de formação bruta de capital fixo (FBCF) calculada mensalmente pelo Ipea, no entanto, indica que houve uma recuperação na margem no mês de abril. De qualquer forma, em termos de capacidade instalada, há uma folga grande para a recuperação da economia mesmo sem uma imediata retomada mais intensa do crescimento potencial. Como mostra o gráfico 3, o PIB está muito abaixo de seu nível potencial, o que significa que o hiato do produto aumentou consideravelmente nos últimos trimestres.

É importante ressaltar, no entanto, que esses números agregados não permitem avaliar com precisão o efeito restritivo das deficiências de infraestrutura, inclusive em termos da capacidade competitiva do país para expandir exportações e/ou substituir importações. Dada a dimensão do problema fiscal, que limita a capacidade de retomada de importantes investimentos do setor público, torna-se ainda mais relevante aprimorar a regulação e melhorar o ambiente de negócios para estimular os investimentos privados na área. De qualquer forma, alguns investimentos com alto retorno para o país, mas com retorno privado insuficiente, precisam de algum aporte de recursos públicos. Por isso, não se deve penalizar excessivamente os gastos do governo com investimentos públicos mesmo no atual cenário de ajuste fiscal.

Esse hiato do produto tão expressivo (estimado em 6,4%) aliado à crescente taxa de desemprego (que tem atingido especialmente os jovens, como mostra a seção de Emprego e Renda desta Carta de Conjuntura) parece estar contribuindo para desacelerar a inflação. De acordo com o último Relatório de inflação do Banco Central do Brasil (BCB), a taxa pode convergir para a meta de 4,5% já no ano que vem. O sucesso na obtenção desse resultado depende não só da política monetária como também da política fiscal. Caso se consiga realizar reformas estruturais que, de fato, gerem uma reversão da tendência de alta dos gastos públicos de forma sustentável, é possível que a melhora das expectativas permita um afrouxamento da política monetária ainda neste ano. Da mesma forma, o aumento da credibilidade da autoridade monetária pode reduzir o custo de desinflação e acelerar a redução dos juros e, por consequência, dos gastos com os juros da dívida pública. Aliás, melhoras simultâneas na credibilidade das políticas fiscal e monetária poderiam ter efeito ainda mais intenso nos juros futuros, o que reduziria mais rapidamente ainda o custo médio da dívida pública e, por conseguinte, o déficit nominal.

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Finanças Públicas

Carta de Conjuntura nº 31

 Por Marco Aurélio Alves de Mendonça

A redução da atividade econômica continua a afetar negativamente as contas públicas brasileiras a exemplo do que ocorreu ao longo de todo o ano de 2015. O quadro fiscal permanece muito difícil, de forma que o primeiro quadrimestre de 2016 encerrou-se fortemente afetado pela queda generalizada na arrecadação, em especial dos tributos sobre a produção e lucros.

Por conta disso, o governo propôs e aprovou, por ampla maioria, a revisão da meta de resultado primário, fixando-a negativamente em pouco mais de R$ 170 bilhões. O entendimento de que há um quadro de incerteza sobre a evolução da receita primária mobilizou o governo para outra importante tarefa: a Desvinculação das Receitas da União (DRU), a qual era tentada desde o exercício anterior. A aprovação, em dois turnos, pela Câmara Federal, indica que não haverá maiores dificuldades para liberar 30% das receitas de vinculações legais.

Ademais, o governo já anunciou que enviará ao Congresso Nacional uma proposta de emenda constitucional (PEC) que institui um teto para os gastos públicos por um período de 20 anos, incluindo gastos com educação e saúde, que passarão a ser corrigidos pela inflação anterior, assim como as demais despesas, e não pela regra anterior, cuja vinculação se dava pela receita líquida do governo. A intenção original é que não seja modificado o limite durante os primeiros nove anos.

Com a aprovação da PEC, o governo naturalmente espera melhorar o perfil das contas públicas no médio prazo, reduzindo significativamente a  dívida pública em proporção do PIB. A revisão da meta para este ano, por seu turno, comprou ao governo mais tempo para lidar com a difícil conjuntura atual.

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