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No Atlas se utiliza frequentemente a denominação “ocupação no setor público” para o conjunto de vínculos de trabalho formais ativos no setor público. Evitou-se utilizar o termo “emprego público” porque a natureza jurídico-administrativa associada a este termo corresponde, usualmente, apenas ao vínculo celetista (Cardoso Jr. & Nogueira, 2011: 417). Na acepção jurídica, o servidor com vínculo estatutário, que constitui a imensa maioria dos vínculos do setor público, “não é um empregado, no sentido estrito da palavra, porque ele se caracteriza por submeter-se a um estatuto que descreve seus deveres e direitos, portanto, juridicamente não mantém relação contratual de emprego com a administração pública.” (Cardoso Jr. & Nogueira, 2011: 417). O termo servidores públicos, quando utilizado, tem a mesma acepção de vínculos ocupados no setor público.

Para construir as séries de dados e as análises, utilizaram-se principalmente as seguintes fontes: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS/MTE), anualmente disponibilizada pelo Ministério do Trabalho e do Emprego, o Sistema Integrado de Administração de Pessoal (Siape), a Pesquisa Anual por Amostra de Domicílios (PNAD/IBGE), a Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic/IBGE), a Pesquisas de Informações Básicas Estaduais (ESTADIC), o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi/STN), o sistema de informações do orçamento público federal Siga Brasil (Siga/Senado Federal), os Relatórios de Gestão Fiscal (RGFs) dos Estados e o sistema Finanças do Brasil (Finbra/STN). De modo complementar à RAIS, utilizou-se os bancos de dados com a lista de CNPJs públicos e privados da Receita Federal do Brasil. 

Quando comparáveis, utilizou-se fontes de dados alternativas para identificar discrepâncias eventuais nos totais ou médias, corrigir erros ou anomalias e tornar o dado final mais seguro. A base de dados da RAIS/MTE é utilizada com maior frequência por fornecer os microdados abrangentes para os três níveis da administração que autorizam análises mais detalhadas sobre o funcionalismo. Esta base também possui a mais extensa série histórica anual.

Quando a fonte da informação for a RAIS/MTE, em geral as séries se iniciam em 1986. Em alguns casos, em período mais recente, devido à disponibilidade de dados ou de dados mais confiáveis.

O banco de dados do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape) contém os registros administrativos do pessoal ocupado do Poder Executivo Federal. Por ser um registro administrativo originário das informações sobre os servidores é uma fonte de informação mais segura, embora com restrições. 

Vínculos indiretos com o setor público, a exemplo da contratação de terceirizados, são de mais difícil registro e não são captados por essas bases e estão ausentes da versão atual da plataforma. Este é um grupo que pode ser relevante no total anual, ao longo do tempo.

Abaixo está a lista de naturezas jurídicas utilizadas para se obter o total de vínculos públicos e de pessoas ocupadas no setor público: 


1)    Servidores da administração federal direta, nos seguintes códigos
a.    101-5 - órgão público do poder executivo federal
b.    104-0 – órgão público do poder legislativo federal
c.    107-4 – órgão público do poder judiciário federal

2)    Servidores da administração federal indireta, nos seguintes códigos
a.    110-4 – autarquia federal
b.    113-9 – fundação pública de direito público federal
c.    116-3 – órgão público autônomo federal
d.    125-2 - Fundação Pública de Direito Privado Federal 

3)    Servidores da administração estadual direta
a.    102-3 - Órgão Público do Poder Executivo Estadual ou do Distrito Federal
b.    105-8 - Órgão Público do Poder Legislativo Estadual ou do Distrito Federal
c.    108-2 - Órgão Público do Poder Judiciário Estadual

4)    Servidores da administração estadual indireta
a.    111-2 - Autarquia Estadual ou do Distrito Federal
b.    114-7 - Fundação Pública de Direito Público Estadual ou do Distrito Federal
c.    117-1 - Órgão Público Autônomo Estadual ou do Distrito Federal
d.    123-6 - Estado ou Distrito Federal
e.    126-0 - Fundação Pública de Direito Privado Estadual ou do Distrito Federal 

5)    Servidores da administração direta municipal 
a.    103-1 – órgão do poder executivo municipal
b.    106-6 – órgão do poder legislativo municipal

6)    Servidores da administração municipal indireta
a.    112-0 – autarquia municipal
b.    115-5 – fundação pública de direito público municipal
c.    118-0 – órgão público autônomo municipal
d.    124-4 – Município
e.    127-9 - Fundação Pública de Direito Privado Municipal 

   
7)    Outros vínculos da administração pública
a.    119-8 – Comissão polinacional (categoria criada na natjur 2009)
b.    109-0 - órgão autônomo de direito público (natjur 1995)
c.    120-1 – fundo público
d.    121-0 – consórcio público de direito privado (associação pública)
e.    199-6 – outras formas de organização da administração pública (apenas na natjur 1995)

8)    Empresas públicas 
a.    201-1 - Empresa Pública
b.    203-8 - Sociedade de Economia Mista

Entre as naturezas jurídicas listadas na classificação de natureza jurídica, a única excluída (criada a partir de 2014) é a natureza “122-8 – consórcio público de direito privado”. Isso ocorre porque não se sabe se eles integram ou não a administração e a lei não faz previsão expressa de como deve ser. Conforme Ariane Wady:

“A Lei não esclarece se esses consórcios públicos de direito privado integram ou não a Administração Pública, mas ao dispor expressamente que os consórcios públicos de direito público integram a Administração Indireta, e nada dizerem a respeito dos consórcios públicos de direito privado, pretendeu que estes não integrem formalmente a Administração Pública.
Portanto, até que seja pacificado o entendimento pela doutrina e jurisprudência a respeito dessa nova figura jurídica, podemos concluir que os consórcios públicos são novas pessoas jurídicas, que podem ser de direito público ou de direito privado, sendo que, se de direito público são autarquias e integram a Administração Indireta. Se de direito privado não integram a Administração, restando ainda a sua melhor caracterização, que ainda é insuficiente para definir a sua posição na organização administrativa.”

Adicionalmente, outros procedimentos são necessários para contornar ou possíveis inconsistências da RAIS, ou para estimar totais de ocupados no setor público que não estão devidamente reportados em algum período, como é caso dos militares, policiais e bombeiros, até o ano de 2010. 

A análise com base na RAIS considerou cada registro de empregado, por número de CPF. Com esse procedimento foi possível corrigir algumas presumíveis inconsistências. Por exemplo, embora seja possível que um CPF seja reportado mais de uma vez em um mesmo ano, simultaneamente, sempre que ele apareceu mais de uma vez em uma mesma organização, optou-se por manter apenas o registro do mês mais recente, excluindo-se o registro alternativo. No caso de um mesmo CFP registrado em mais de uma organização, em momentos diferentes, manteve-se o registro mais recente, considerando que o dado indica mudança de vínculo. Ainda assim, deve-se ter claro que o total de vínculos sempre será maior que o total de trabalhadores, já que ocupados podem manter mais de um vínculo no setor público.

 

Sobre a construção das tabelas do entes públicos do Brasil, com base em dados da Receita Federal, e que nortearam as totalizações e análises subsequentes executadas na RAIS


a. Tabela Entes Federativos (TEF) – tabela contendo 118.409 CNPJs de estabelecimentos públicos, disponibilizada em 2018 pela Receita Federal do Brasil.
b. Tabela de Dados Públicos (TDP) – tabela contendo 39.238.927 CNPJs públicos e privados Brasil, gerada através do Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas e disponibilizada em 2019 pela Receita Federal do Brasil.

 

De acordo com as naturezas jurídicas, a TEF possui 82.735 CNPJs classificados como públicos e 35.674 CNPJs classificados como empresas públicas ou de economia mista. Enquanto a TDP possui 91.645 CNPJs classificados como públicos, 43.469 CNPJs classificados como empresas públicas ou de economia mista, e 39.103.813 CNPJs classificados como privados.

Com bases nas informações contidas nas duas tabelas, foram admitidos como estabelecimentos públicos, inicialmente, os CNPJs classificados como públicos em ambos os conjuntos (PAC), ou seja:

𝑃𝐴𝐢= 𝐴𝑝úπ‘π‘™π‘–π‘π‘œ ∩ 𝐡𝑝úπ‘π‘™π‘–π‘π‘œ

Os demais CNPJs classificados como públicos (que não estão em acordo em ambas as tabelas) foram denominados como públicos unilaterais

(PU): π‘ƒπ‘ˆπ΄= 𝐴𝑝úπ‘π‘™π‘–π‘π‘œ−(𝐴𝑝úπ‘π‘™π‘–π‘π‘œ ∩ 𝐡𝑝úπ‘π‘™π‘–π‘π‘œ)                 π‘ƒπ‘ˆπ΅=𝐡𝑝úπ‘π‘™π‘–π‘π‘œ−(𝐴𝑝úπ‘π‘™π‘–π‘π‘œ ∩ 𝐡𝑝úπ‘π‘™π‘–π‘π‘œ)
Estes CNPJs tiveram suas razões sociais verificadas automaticamente através de expressões regulares e, em alguns casos, manualmente, refinando o resultado de CNPJs públicos. Essa verificação aplicou um filtro aos públicos unilaterais

(FPU): πΉπ‘ƒπ‘ˆπ΄= πΉπ‘–π‘™π‘‘π‘Ÿπ‘œ (π‘ƒπ‘ˆπ΄)                            πΉπ‘ƒπ‘ˆπ΅= πΉπ‘–π‘™π‘‘π‘Ÿπ‘œ (π‘ƒπ‘ˆπ΅)

O total final de públicos é a soma dos públicos em ambos os conjuntos, com os públicos unilaterais refinados por expressões regulares. Ou seja: 𝑃úπ‘π‘™π‘–π‘π‘œ=𝑃𝐴𝐢+πΉπ‘ƒπ‘ˆπ΄+ πΉπ‘ƒπ‘ˆπ΅

Por fim, foram obtidos 66.451 CNPJs como públicos3 (Federal, Estadual, Municipal), 42.682 como empresas públicas ou de economia mista, e 1.499 como outros públicos


O registro dos militares

Para registrar os ocupados militares, um procedimento especial foi adotado, em face do seguinte cenário: até o ano de 2010, a RAIS não reportava a ocupação de “militares”, “policiais” e “bombeiros”. Decidiu-se, então, com base nos dados das RAIS referentes aos anos 2011 e seguintes, buscar todas as razões sociais/CNPJS que reportavam a presença dessas ocupações, bem como os CPFs nelas registrados. De posse desses dados, a RAIS dos anos 2010 e anteriores foi varrida e sempre que  CPF já apontado como vinculado a um ocupado nas três ocupações apareceria, imputava-se aquela ocupações. Da mesma sorte, sempre que nos CNPJs que registravam uma das três ocupações aparecessem vínculos de trabalho com CBOs em branco, presumiu-se tratar de militar, policial ou bombeiro. Com isso, espera-se ter chegado, para os anos anteriores à 2011, a um número próximo do real, embora seja impossível, por meio desses registros, discernir entre os três.

Média da remuneração

Os dados foram gerados com base nos registros da RAIS/MTE.  A principal informação utilizada é a remuneração mensal, reportada em cada um dos meses do ano. Para o cálculo da média de cada vínculo, foram descartadas  remunerações com valores igual a zero ou nulo. As remunerações mensais apresentam valores mais consistentes do que outras variáveis sobre remuneração, e estão disponíveis somente a partir do ano de 2007, por este motivo a série histórica neste capítulo é menor do que nos demais. Excepcionalmente para o ano de 2016, devido à uma anomalia observada nas remunerações mensais, foi utilizada a variável de remuneração média em salários mínimos, convertida para Reais de acordo com o salário mínimo do referido ano, para o cálculo das médias de remunerações.   Todos os valores foram atualizados para preços de 2018 utilizando-se o IPCA (IBGE).